云和縣農村宅基地使用制度改革的探索

□云和縣國土資源局　黃佩忠　何　玲

云和縣農村宅基地使用制度改革的探索

□云和縣國土資源局黃佩忠何玲

根據黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》和《浙江省人民政府關于深入推進統籌城鄉綜合配套改革開展農村改革試驗的若干意見》等文件精神，云和縣開展了農村宅基地使用制度改革試點工作。經過五年多的改革探索，云和縣在不增加建設用地總量的前提下，緩解了發展用地矛盾，極大提高了農村土地的利用效率，改善了農民居住條件，為城鄉建設發展拓展了用地空間，進一步促進了云和縣農業發展和農村建設。

一、基本情況

云和縣域總面積984平方公里，轄4街道3鎮3鄉，168個行政村，2014年戶籍人口數113597人，其中有農業人口62626人。 2001年縣委、縣政府針對縣情實際，提出并實施“小縣大城”發展戰略，把縣城作為縣域增長極來建立和發展，加快推進新型城市化進程。2010年，云和縣政府出臺《云和縣深化萬名農民下山轉移工程實施辦法》，進一步推進了全縣人口集聚效應。目前，全縣實現35%的農民下山轉移、70%的農村勞動力向二、三產業轉移，74%的人口集中在縣城居住，92.5%的學生集中在縣城就讀，95%的企業集中在縣城發展。

（一）農房集聚建設，推進土地集約節約利用

2014年，云和縣開展以搬遷扶貧為主題的扶貧改革試驗，在創新農民異地搬遷方式，改革宅基地使用制度，改革農村集體產權制度，改革戶籍管理制度，創新社區管理方式等方面取得了突破性的進展，為農房集聚建設創造了良好的制度條件，也為土地復墾開發提供了一定的土地資源。據統計，云和縣2006-2016年全縣建設用地復墾立項153個項目，復墾后新增耕地面積3939畝，其中整村搬遷面積較大的項目有上陰巖村97.8畝、溪口村50.6畝、莊前上村50.2畝、柘園村61.4畝、高畬村55.5畝和礱鋪村90.3畝。加快了全縣農房集聚區建設和節約集約用地的有機結合，提高了土地利用效益和城鄉統籌發展，成為實現“小縣大城”向“小縣名城”轉型發展戰略、建設“山水童話”特色的現代化生態休閑旅游名城的新亮點。

從已建的集聚區情況看，云和縣農房集聚區大多是下山轉移和拆遷安置等政策帶動。目前，已累計建成各類農民集聚區（下山轉移小區）33個，集聚農戶3511戶，集聚人口規模12720人，其中縣城規劃區內已建成第一期南山小區、普光寺農民公寓、普惠小區等農民集聚區，正在全力推進大坪下山轉移小區建設。

▲國土干部送農村建房申報表上門

（二）試點宅基地流轉，破解農民建房難

為進一步破解農民建房難問題，建立健全農村建房用地調劑機制，根據浙江省人民政府辦公廳《關于規范農村宅基地管理切實破解農民建房難的意見》，2013年云和縣政府制定了《關于開展農村宅基地使用權流轉試點的實施方案》；2016年又出臺了《云和縣集體土地所有者之間建房用地調劑辦法的通知》，在堅持“一戶一宅、拆舊建新、法定面積”的前提下，允許村集體經濟組織探索采取土地置換、有償調劑等方式進行農民建房用地調劑。

1.分類流轉，有序開展流轉工作

云和縣將宅基地流轉分為城外流轉和城內流轉兩類。用于建房用地的選址，原戶籍在縣城22平方公里規劃建成區外的農戶，允許在22平方公里以外區域進行土地調劑；原戶籍在縣城22平方公里的規劃建成區內的農戶，允許在22平方公里以內區域進行土地調劑。不同的集體土地所有者可以采取以土地換土地的方式進行置換，如遇置換土地地類、利用價值不等等情況，可以對地級差進行適當的貨幣補償，但貨幣補償的標準不得突破國家征收該類土地的區片綜合價。未經縣人民政府批準，任何集體和個人都不得以任何形式私自跨村調劑建房用地。

2.搭建平臺，全面推進宅基地流轉

一是成立了農村產權流轉交易中心，為宅基地流轉提供操作平臺，出臺了《云和縣農村宅基地使用權流轉指導價》，促進了宅基地流轉公開、公平、公正。二是成立了農村產權擔保機構，頒布了《云和縣人民政府關于全面推進農村住房抵押貸款工作的實施意見》和《云和縣農村集體土地房屋產權制度改革實施方案》，采取先試點、后推廣的方式，扎實推進農村住房抵押融資，從2014年至今，共登記農房抵押貸款974宗，貸款余額2.76億元。進一步顯現了農村住房資產價值，促進了宅基地流轉市場健康發展。三是頒布實施了《云和縣農村宅基地使用權確權登記發證實施細則》，進一步規范和加快推進農村集體土地確權登記發證工作，為宅基地流轉等工作打下了堅實基礎。

（三）引導推進閑置農房二次創業和征收再利用工作

為了進一步發揮空閑農房效益，增加農民財產性收入，促進城市人口向農村有序流動，2015年，云和縣農辦、國土資源局和住建局聯合下發《云和縣空閑農房二次創業改革試點實施方案》，2016年，云和縣人民政府出臺了《云和縣空閑農房征收再利用試點方案的通知》。旨在全面落實黨的十八大和十八屆四中、五中全會精神，進一步完善深化扶貧改革試驗工作，通過穩妥推進空閑農房征收再利用，有效促進土地節約集約利用，增加農民財產性收入，加快發展農家樂民宿經濟，助推城鄉協調整體全面發展。空閑農房基本使用模式有兩種。一種是對外經營，改變產權。允許社會工商資本參與，將空閑農房用于農家樂、民宿等開發，政府采取協議征收貨幣補償安置方式，實施土地和房屋征收后，按照現行法律政策進行公開處置，競得了可依法辦理不動產權證。另一種是不改變產權，直接經營或單位自用。村股份經濟合作社或村民將擁有的空閑農房，按照個性化標準進行裝修，自行或與其他單位、個人合作經營。如云和縣赤石鄉赤石村村委本著“走出去、請進來”的理念，針對城里人向往農村好山好水好空氣和悠閑、恬靜生活的客觀需求，收購本村村民有特色的閑置農房7幢，經修繕扮靚后經營起了有水庫旅游特色的民宿經濟，供游客和城里人休閑租住、養生度假，經濟效益顯著。目前，由政府引導、村委自主、市場運作的農村閑置房盤活利用工作正在云和縣農村方興未艾。

二、工作成效

（一）宅基地流轉有序推進，走出了宅基地使用制度改革的新路子

2013年在云和縣崇頭鎮、石塘鎮開展宅基地跨村、跨鄉鎮流轉試點，辦理農村空閑宅基地有償流轉29宗，面積2610平方米，現已在全縣推開。截至2016年8月，全縣已累計實現宅基地流轉167宗，流轉用地面積18836平方米，有效推動了農民建房難問題的破解。云和縣宅基地流轉試點工作被麗水市委、市政府確定為全市扶貧改革試驗先行先試縣之一。

（二）農民建房難問題得到有效破解

2014年，浙江省國土資源廳《關于進一步做好宅基地摸底調查工作的通知》下發后，云和縣按照通知的要求組織相關單位認真做好無房戶、危房戶的調查工作，縣國土資源部門完成了無房戶、危房戶建設用地計劃預安排，并與土地利用總體規劃中期修編工作做好了銜接。全縣共有無房戶、危房戶1454戶，目前已完成用地供應720戶，完成用地保障比例為49.5%，其中通過宅基地流轉（住房調劑）形式供地占已供應宗數的23.2%。宅基地流轉有效地補充了農民建房用地指標不足問題，實現了農村集體建設用地資源的合理配置，同時也促進了農民建房向中心鎮、中心村集中。

▲下山脫貧新村面貌

（三）農民異地搬遷工作深入開展，促進了土地資源集約節約利用

集聚建房和搬遷模式的創新，使原來的零星散戶、整村搬遷向整鄉搬遷推進，安置方式也由有土安置為主向公寓式安置為主轉變。如2014年，完成了崇頭鎮礱鋪村地質災害點整村搬遷項目用地審批139戶，完成霧溪鄉水源保護區整鄉搬遷（公寓式安置）一期項目，安置108戶，二期項目463套安置房已于今年年初基本完成。同時，農民異地搬遷工作極大地促進了土地復墾工作，近3年整村搬遷6個村莊，農村宅基地累計復墾為耕地面積405.8畝，促進了土地資源再利用。

（四）宅基地流轉推動了金融改革試點

拓寬了農民貸款抵押物范圍，破解了農民融資難，促進了農民增收致富，同時也加快了云和縣城鎮化和新農村建設步伐。

三、存在問題

（一）農房建設分散，缺乏集聚效應

在麗水市啟動危舊房改造工作后，云和縣的農房建設審批規模大，面積多，但缺乏集聚效應，農村集體建設用地規模呈現不斷擴張趨勢，在縣城規劃區內尤為明顯，與城鎮化進程不盡相同。雖然云和縣早在2000年就開始實行農民下山轉移和異地搬遷政策，在一定程度上促進了農房集聚，但農房集聚建設整體水平滯后，主要靠政府政策帶動，主動集聚建設的少，在農村發展中缺少農房集聚建設的通盤謀劃，土地利用規劃和村莊建設等規劃缺乏有效銜接，很多農村建設出現小、散、亂問題，布局混亂的無序建設狀況。2014年浙江省政府對農民建房用地使用專項指標實行“定量不定位”審批模式后，農民建房選址的隨意性進一步突顯，農房建設規劃缺乏整體性。一方面造成用地指標的緊缺和土地資源的浪費，另一方面農村基礎配套設施難以延伸覆蓋和提升，造成村莊管理困難。

（二）偏遠農村空心化嚴重，土地大量閑置

云和縣農村農業發展較為落后，大部分鄉鎮（街道）缺少支柱性農業產業，農民增收渠道相對匱乏，加之小縣大城戰略的實施和勞動密集型的木制玩具產業發展，大量農村人口就業向縣城轉移，在一些偏遠山區農村空心化現象嚴重，閑置農房和宅基地大量存在，中心城區外的各鄉鎮農村人口規模在不斷減少，但集體建設用地規模卻未相應縮減。因人口稀少，一些公共設施未能有效覆蓋小村莊，村莊的治理能力差，由于部分農民老房子情結較濃、低收入農民不具備建房條件、以及缺少農房集聚點安置途徑等因素影響，零散宅基地無法騰退，導致農村土地綜合整治等項目無法順利實施，大量農村閑置土地資源得不到有效盤活利用。

（三）宅基地流轉遭遇村莊規劃和土地調整的瓶頸

我國現行的法律制度，農村宅基地既要符合土地利用總體規劃確定的建設用地范圍，又要符合城鄉規劃要求。而現實中農民建房風俗習慣及隨意性，加上村莊規劃的滯后、兩規的不統一，無形中給宅基地流轉造成障礙。由于受傳統思想的影響，宅基地私有觀念在大部分農民思想中根深蒂固，加上《農村土地承包法》的實施，農田的經營承包期限不少于30年，宅基地世襲繼承制度，也助長了私有化觀念，私有制這種觀念越強，宅基地的調整與流轉難度就越大。