宅基地使用權登記發證中存在的問題

杭州市國土資源局余杭分局 馬美芬

宅基地使用權登記發證中存在的問題

杭州市國土資源局余杭分局 馬美芬

我國處在城市化過程中，長期以來農村居民點無效擴張導致農村建設用地使用效率低下，一戶多宅、多占超占、違法建設的現象比較突出，大量的宅基地需求，導致大量耕地資源被占用，造成一方面農村人均耕地資源在減少，另一方面大量宅基地閑置浪費。深入研究農村宅基地登記發證過程中遇到的問題，剖析其產生的原因并提出解決的辦法，對于加快宅基地使用權登記發證工作具有十分重要的意義。

一、農村宅基地發證中存在的問題

1.違法用地

農村宅基地違法用地存在兩種情況：一是少批多占，二是未批先建。由于歷史的原因和管理的松懈，有些至今尚未依法進行處理，嚴重制約著加快農村宅基地使用權登記發證的工作步伐。

2.農村宅基地私下流轉

根據我國的現行法律規定，農村宅基地使用權只能在本集體經濟成員內流轉，嚴格禁止不同集體經濟組織成員之間流轉。事實上，農民私下出租、轉讓、抵押、入股聯營等流轉現象較為普遍，尤其是在經濟發展較好、縣城近郊，農村宅基地私下流轉現象更為突出。在實際調查中發現，有的宅基地的實際使用者并不是本集體經濟組織的成員，甚至不是農村村民，有的是城鎮戶口或者外市、外省的農業戶口。有的是城鎮居民或外籍農業戶口在農村購買宅基地；有的是原集體經濟組織成員變為非農業戶口，但宅基地一直未收回、征用，仍由原使用者使用；還有的是由于繼承或者贈與，出現宅基地使用者為非農戶口。

3.“一戶多宅”現象存在

根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”，但由于各種原因，在實際中存在著不少村民“一戶多宅”的現象，產生這種現象的原因有很多，具體包括：一是建新未拆舊，近年來隨著農村物質生活水平的不斷提高，農民為改善居住條件而建新房，由于管理松懈造成新房建成，舊房未拆，形成事實上的一戶多宅；二是由于村民繼承祖上房屋造成一戶多宅；三是由于村民接受贈與造成的一戶多宅；四是村民由于購買住宅造成的一戶多宅。根據現行的法律政策，一戶只能申請登記一宗宅基地，而且其用地面積不得超過各省、直轄市現定的用地面積，農村村民，一戶多宅現象普遍存在，目前還有很多農村宅基地無法進行土地登記。

4.土地權屬糾紛

根據《土地登記辦法》第十八條規定，土地權屬有爭議的，不予登記。農村宅基地存在土地權屬糾紛尚未解決的主要原因是農民自覺申請土地權屬糾紛調處的積極性不高。農民也知道毗鄰之間存在權屬糾紛，就無法申請土地登記，一怕鄰里之間調解不成而進一步激化矛盾；二怕權屬糾紛調解不成而引發官司和難以支付訴訟費用。政府部門調解力度不夠，使有些多年的權屬糾紛案件至今還懸而未決，造成土地登記無法進行。

5.農村房屋空置確權問題

由于種種原因，目前在農村出現了很多空房，具體情形如農村父母雙故后遺留的閑置房屋；已經取得城市戶口的原村民在農村的舊房等。這些房屋一般沒有人居住，逐漸破舊，不僅影響規劃，而且占用了農民集體寶貴的宅基地，實踐中無法收回。

二、產生上述問題的原因

浙江省關于農村宅基地面積標準規定使用耕地的，最高不得超過一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超過一百四十平方米，山區有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過一百六十平方米。杭州大部分地區屬于平原地區的村莊，面積一般在一百二十五平方米左右，但農民因為生活需求，需要占用一定面積飼養家禽、家畜，堆放柴草、糞堆，放置農機具，這有限面積的確很難容納這些生產和生活資料。所以，這是超占、多占、一戶多宅現象存在的根本原因。

長期以來，由于農村宅基地缺乏有效的法律約束，鄉鎮、村組干部依法管地用地意識淡薄，部分農村缺少嚴密的村鎮規劃，村組干部對村內的空閑地和舊宅基地，未能及時進行開發整理，長時間由原戶居住，一些村民因各種原因對農村自己的宅基地進行變賣，村干部不及時制止，也未向土地管理部門匯報，導致形成既定事實。

個別國土資源管理部門在宅基地管理中，只注重宅基地的審批、劃撥和面積核對，在批準后缺少嚴格的監督和約束制度，特別是在建成后沒有定期深入現場督促拆除舊房屋，限期交出舊宅基地，這樣在農村形成了占新不騰舊現象。

長期以來，由于國土資源法律法規、政策宣傳不到位，部分農民對居住多年的宅基地便產生了私有觀念，認為宅基地是私有財產，可以出租和買賣，其他任何人和農村集體經濟組織不得收回。農村因為多種原因，一些父母和兒女們分戶居住，父母輩去世后，其居住的宅基地由其兒女們繼承，這樣對已擁有一處宅基地的兒女們，就形成了一戶多宅的占有者。

農村造成空房閑置的原因，一是農村村民父母雙故后遺留的閑置房屋。二是農民進城務工并已經在城里購買了房屋，取得了城市戶口，原先在農村居住的房屋成了空房。三是過去大部分房子都是瓦房，隨著農村人口的增加和農民收入的提高，開始注重改善自己的生活和交通條件，于是，他們就離開舊宅，選擇交通方便，自然條件較好的地方建起了鋼筋水泥樓房。在農村的舊房多數都用來堆放柴草、雜物，形成了空置。

三、加快推進宅基地發證的對策和建議

1.分時段處理農村宅基地超占問題

實踐中，由于種種原因，農村村民超占宅基地的現象很普遍。在宅基地確權登記時應根據不同的時間段做出處理。1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，可以按現有實際使用面積進行登記。1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理后，可以按實際使用面積進行登記。1987年《土地管理法》實施后，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批準面積進行登記。其面積超過各地規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理，并按照各地規定的面積標準重新進行登記。

2.規范登記行為解決一戶多宅的登記問題

一戶村民申請第二宗宅基地登記，土地登記機構在登記發證過程中，要真正做到嚴格把關、讓農民持證用地，應當以現有的法律政策為基礎，根據產生一戶多宅的不同原因，分別進行處理：一是建新未拆舊造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在村民未拆除其舊宅之前，土地登記機構暫不受理。二是因繼承造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，土地登記機構可以受理。農村宅基地使用權能否作為遺產依法繼承，我國《繼承法》沒有明確規定，但《繼承法》明確規定房屋可以繼承，繼承人繼承了房屋的同時，也自然對房屋所占范圍的土地進行了使用，所以繼承了房產的同時也包括了地產。根據《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》的規定，除繼承外，農村村民一戶申請第二宗宅基地使用權登記的，不予受理。三是村民接受贈與造成“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，土地登記機構不得受理，否則將容易導致大量名為贈與，實為買賣的現象出現。四是村民由于購買住宅造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在國家規范宅基地流轉的法律或政策出臺之前，土地登記機構不得受理。

3.進一步規范農村空置房屋確權

對于村民父母雙故后遺留的閑置房屋，應當按照原國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十條關于“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設用地使用權”的規定，將土地權利確定給合法的繼承人；對于已經取得城市戶口的原村民在農村的舊房，應當根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十八條“非農業戶口居民（含華僑）原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。房屋拆除后沒有批準重建的，土地使用權由集體收回”的規定，將土地權利確定給原房屋所有人。如果空房坍塌、拆除，則不應當確定宅基地使用權。已經確定登記使用權的，應當由農民集體報經縣人民政府批準后，收回土地，并向土地登記機關申請注銷土地登記。

4.進一步健全基層土地管理制度，強化基層執法力量

要進一步健全基層國土資源管理機制，強化基層執法力量，通過定期開展培訓，提高基層國土所工作人員素質，完善基層土地管理工作準則，強化指導和規范作用，加強執法力度的同時做好司法常識宣傳，避免新的問題發生。對于已經存在的宅基地違法用地、權屬存在爭議等問題、產權不明晰的問題，要按照《土地權屬爭議調處辦法》依法進行處理。關于復雜疑難的權屬問題，做好土地權屬爭議的查詢處置工作，根據當地實際情況，制定處理政策，分階段進行處理后補辦用地手續，再進行土地登記。