全面深化人民監督員制度改革的幾個問題

朱玳萱

全面深化人民監督員制度改革的幾個問題

朱玳萱

檢察機關是國家的法律監督機關，但在現有的權力制衡機制中，如何妥善解決監督機關的被監督問題一直是司法理論和實務界關注的焦點。檢察機關以人民監督員實踐作為突破口，取得了一定成效。然而中共中央在新一輪的司法改革實踐中仍將人民監督員制度在深度和廣度上的深化改革納入改革項目，這就要求理論界進一步對人民監督員制度的價值取向、人民監督員在司法體制中的屬性和規范性法律位階等諸多根本性、指導性問題做出研判。

檢察權；人民監督員；制度

黨的十八大提出要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，對檢察機關依法獨立公正行使檢察權過程中、加強和規范對檢察活動的法律監督和社會監督提出了“廣泛實行人民監督員制度”的更高要求。為了全面落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，最高人民檢察院先后做出《關于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規劃）（2015年修訂版）》和《深化人民監督員制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。然而，隨之而來的是深化人民監督員制度改革必須回答好的三個問題：為什么還要深化？由誰主導深化？向哪里深化？對此，如果不能從法理上加以研判，勢必會出現對中央相關決定執行不統一、不堅決的后果。本文作者從長期對人民監督員制度實踐追蹤研究的角度，不揣淺陋，提出淺見。

一、為什么還要深化

眾所周知，21世紀之初，在司法改革的聲浪中，經常發出“誰來監督監督者”的疑問。這是因為檢察機關依照憲法行使國家檢察權，專司法律監督職能，除了行使公訴權，對一切社會主體的違反法律構成犯罪的行為行使追訴權以外，對其他國家機關，諸如行政執法和司法審判機關，亦承擔法律監督職責。然而，檢察權并不是一種至上的終極性權力，它本身不具備實體處理的權力。很大程度上，檢察權僅是一種程序啟動性質的權力，主要是通過啟動程序的方式提請具有實體處分權的國家機關追究有關單位和個人的法律責任，或者提請有關國家機關糾正其違反法律的行為，或者提出改進工作、防止違法犯罪發生的司法建議等。

值得注意的是，檢察機關在檢察權獨立性帶來的保密性掩蓋下，對很多案件享有終結程序的權力都是在相對封閉的三維空間中實現的。諸如檢察機關查辦職務犯罪案件的犯罪嫌疑人不服從逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的情形（簡稱“三類案件”）。又比如人民檢察院查辦職務犯罪案件有應當立案而不立案或者不應當立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結的，應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情形之一的（簡稱“五種情形”）。在以往的實踐中，查辦“三類案件”的過程和“五種情形”的發生都不向社會公開，不向任何機關和個人說明辦案的結果和理由。如果有人提出異議，檢察機關可以依法回答或者拒答。“三種案件”和“五種情形”固然在既有的法定程序中進行，但實際中因操作過程是由人完成的，這個過程是相對封閉的，因而出現錯案和腐敗現象的可能性是存在的。

因此，在現有權力制衡機制中如何解決檢察機關的被監督問題，從而使得檢察機關在自行隱蔽狀態下進行的辦案程序在終結前受到有效監督便提到議事日程。探尋“自我監督”問題最早是由檢察機關提出的。2003年9月2日，最高人民檢察院第十屆檢察委員會第九次會議通過、并于2004年7月5日最高人民檢察院第十屆檢察委員會第二十三次會議修訂了《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》。2006年中共中央《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工高檢發作的決定》（法發［2006］15號）在總結試點經驗的基礎上首肯人民監督員制度，并指出：“深入推進人民監督員制度試點工作，適時加以推廣，促進人民監督員制度規范化、法制化”的意見。為落實這個決定，2010年最高人民檢察院又出臺了《關于實行人民監督員制度的規定》（［2010］21號），開宗明義，明確規定檢察機關實行人民監督員制度的價值取向是提高檢察機關的執法水平和辦案質量，確保依法公正履行檢察職能，維護社會公平正義。

然而，此階段的人民監督實踐是否完全與中共中央的規定相契合引起各方面的關注。尤其在十八屆三中全會做出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”后，這個對司法不公“零容忍”的要求像一面鏡子，折射出了由檢察機關主導人民監督制度的不徹底和不全面的問題。這是因為該項制度從整體設計、試點選擇，到推行落實、成果總結，都是在檢察機關主導下完成，并且是在理論探索準備不及的情況下開展的。如，對人民監督法律屬性的內、外性，其效力的程序性和實體性等重大問題皆缺乏充分論證。如此，各級檢察機關在執行人民監督的力度就出現了差異，甚或有些地方的人民監督制度因監督員素質差異和檢察人員配合不利等原因流于形式。越來越多問題暴露出檢察機關主導下的人民監督的弊端，再次引發“誰來監督檢察機關人民監督工作”的疑問。十八屆四中全會做出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。完善人民監督員制度，重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動。司法機關要及時回應社會關切。規范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正。”既然現有的人民監督員制度和實踐無論在范圍上還是效果程度上都與中共中央的決定要求存在距離，那么如何做到“深化”就成為一道擺在理論和實踐面前的難題。為此，最高人民檢察院起草《改革方案》，并經中央深化改革領導小組批準，在全國范圍一體貫徹執行，新的一輪檢察機關人民監督制度深化改革的啟動迫在眉睫。

二、由誰來主導深化

《改革方案》明確規定新一輪關于人民監督員制度的改革將由檢察機關和司法行政部門共同推進。

然而筆者對最終選擇由司法行政部門來承擔外部監督執行者的角色能否達到改革預期目的提出質疑。從根本上講，這一設計的憲法依據并不充分。這一設計將人民監督員制度置于廣義法律監督的范疇，緊緊抓住人民監督的外部屬性的特點是正確的，是符合“監督監督者”大方向的。然而，人民監督實踐證明，這種監督絕非一般的外部監督，因為監督對象是獨立檢察權，而非一般法律活動。監督活動的隱秘性派生出人民監督員的保密義務和獨立審案的權利是不可能與司法行政機關的業務對接的。另外，我國憲法并未賦予司法行政部門監督檢察權的職能，他與檢察機關的職責不相交匯，缺乏監督檢察業務的通道，加之二者的權力地位不平等，甚或是檢察機關的法定監督對象。所以，讓司法行政機關擔負起人民監督員選任和組織工作未免勉為其難，甚之，執行結果可能流于形式。

如果堅持由司法行政機關承擔這種職能，為了防患于未然，則須重新構建屬于司法行政機關權責統一的制度體系，使司法行政機關在推行人民監督制度過程中既享有充分的自主權，亦承擔嚴格的法律責任。如此，必須通過人大立法為司法行政機關的監督行為賦權，并明確其行權的責任和法律后果。但實際上，如此一來就出現了悖論，一方面在憲法框架中檢察司法是獨立的，司法行政機關“借道”人民監督是對檢察權獨立性的極大沖擊，不免有“司法外或司法上的司法”的嫌疑；另一方面，司法行政機關自身又屬于檢察機關的監督對象，豈能確保毫無顧忌地行使選任和管理人民監督員的權力嗎？這樣一來，原有的矛盾還沒有解決，又平添了新的問題。況且如果由司法行政機關選任的人民監督員在監督檢察機關過程中違法亂紀，司法行政機關是否需要承擔用人失察的法律責任，如果不用，那么有權無責的制度設計豈不怪哉。

筆者認為，關于人民監督員制度的改革應由各級人大牽頭。嚴格說，人民監督員制度涉及憲法的人民主權原則和憲法關于檢察權獨立行使的基本制度，因此，主導這一改革的只能是全國人民代表大會。此項制度在法律位階上的提升必須與憲法關于主權在民的主旨相契合。具體建議如下：其一，將人民監督員的選任和管理權歸屬各級人大。具體由各級人大法律工作委員會負責，其工作班子設在內務部門為宜。其二，應將人民監督員和人民陪審員的選任和管理一并推行。《決定》業已將二者并列提出，可見一斑。人民監督員與審判中的人民陪審員一樣均為憲法的人民主權精神的體現，盡管以現行程序法規定，二者監督范圍和效力有較大差異，但二者的差異必將在深化改革中趨于接近，如此既可避免“司法外司法”和“司法上司法”，又可實現兩類監督的程序性功能。同時建議，在選任“兩員”時當注意廣泛的人民性和監督的實際有效性。具體操作中可在被選人員的社會組成方面實行“三三制”，即按照“兩員”人數的百分比計算，由各級人大和政協推薦三分之一的人大代表和政協委員，由司法行政部門推薦三分之一的律師和法學專家，由民政機關在社會各界推薦三分之一的其他成員。其三，人民監督員審理案件的地點應當設在檢察機關內，可考慮給個案監督組織取一名稱，比如“監督庭”之類。另外，可考慮在三人庭、五人庭之外，增設“重大案件人民監督員旁聽制度”。其四，應當規定人民監督員與同級人大回應機制，使人民監督功能最大化實現。

三、向哪里深化

（一）人民監督員制度應向“應然”還是“實然”方向深化

在很多人看來，人民監督員制度的推行當然是實然性過程。但在實踐過程中，圍繞人民監督員制度的應然性做文章的現象在一定程度上也存在。談人民監督重大意義的多，談制度具體落實的少，依然是當下必須關注并急需研究解決的認識問題。比如，關于司法行政部門在選任人民監督員的過程中，設置何種標準，依照何種程序，才能選任出具備保證有效實現監督目的素質的人民監督員。

（二）人民監督員制度改革立足于法律監督還是社會監督

此問題的關鍵在于制度設計和推行的法律價值能否實現。法律監督是依法監督，按法理學分類屬有權監督，而社會監督則被理解為憲法意義上的廣義監督，即主體的廣泛和客體的廣泛。如果取義于法律監督，那么其監督的效力趨向剛性。如果是社會監督，則監督的效力趨向柔性。然而通觀十幾年間檢察機關關于人民監督這項制度的實踐以及《改革方案》中關于深化此項制度的相關規定，不難看出在認識這個問題上的模糊性以及行動上的搖擺性。

從人民監督的效力看，人民監督員制度不同于一般民主監督制度。人民監督是有組織形態的社會力量對人民檢察院查辦職務犯罪案件進行監督的剛性制度。這種剛性制度不是檢察機關“體制內”的制約制度，更不是某個地方的制度，而是著眼于國家權力制約的一項整體性、系統性的監督制度。人民監督員在檢察業務鏈中的意思表示具有自主性。人民監督員經表決形成的監督意見，檢察機關應當認真聽取。如果檢察長不同意人民監督員的監督意見，應當提請檢察委員會討論決定。檢察長或者檢察委員會應當認真研究人民監督員參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定，有異議的，可以要求上一級檢察機關復核，上級檢察機關應當及時復核，并向人民監督員反饋復核的結果。

筆者認為，檢察機關的人民監督從制度設計之始便是融法律監督與社會監督于一體的新型司法制度。簡言之，就如同司法審判中的人民陪審員，讓人民群眾介入一定范圍的司法活動。只有這樣，提出問題和解決問題才能從根本上保證既不影響檢察權的獨立性，又能確保實現人民監督員的有效性。

（三）人民監督員制度在體制上是外部監督還是內部監督

當下，人們異口同聲地認為人民監督必須是外部監督。所以每提及人民監督便將之簡單地理解為是將人民監督權的委任和管理交給司法行政部門。起碼從形式上要讓人民監督員脫離檢察體制。但在具體制度設計過程中必然觸及人民監督的行為與檢察權行使的鏈接問題，因此有學者又認為人民監督必須是內部監督。

筆者認為，如此理解未免有盲人摸象的嫌疑。一提到把人民監督制度歸入檢察體制，馬上想到統一性大于獨立性，監督效能大打折扣。一提到把人民監督制度與檢察體制剝離開，馬上想到人民監督制度有可能撞擊了司法的獨立性，這樣一來，與憲法關于確保司法獨立的規定相違背。如今，最高人民檢察院與司法部聯合發文將人民監督員的選任和管理權力賦予了司法行政機關，呈現出了設計者異體監督的思維軌跡：檢察機關將選任和管理權交給了司法行政機關，并由廣泛的來源于社會群體的人民監督員在檢察機關以外的三維空間的“密室”里完成審理活動，仿佛這樣一來就真正起到了人民監督的作用。人民監督員能否真正起到監督作用的關鍵在于人民監督員履行職責的過程中是否享有充分的知情權和獨立的判斷權，以及避免打擊報復的保密權。另外，為了實現此項目的，必須形成一整套關于人民監督員的回避制度、素質考核制度、說案登記制度、責任追究制度。

（四）人民監督是程序性活動還是實體性活動

言及人民監督的外部性和有效性，有學者擔心人民監督員制度會傷害檢察機關獨立辦案。其實不然，因為人民監督活動是檢察機關行使檢察權的程序性鏈條中凸顯“公開、公正、公平”的一個環節，不影響人民檢察機關獨立行使法律監督權。為了保證人民監督真正起到作用又不傷及檢察機關獨立辦案的權力，本文特建議人民監督活動在程序上的三部曲構想：一是全面真實的可供人民監督的資料信息提供制度；二是人民監督與檢察機關審理過程中的分歧爭端解決的回應制度；三是打破現行規定的越級復議制度。

（五）人民監督員制度建立應選擇人大立法還是人大委托立法，或者依循舊歷由檢察機關直接規定

對于人民監督員制度的立法模式提出兩種意見：其一是以《規定》為基礎，制定人民監督員制度的單行法律，由人大常委會負責人民監督員的產生、選任和管理。其二是在《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中增加人民監督員制度的內容，主要規定人民監督員制度的原則，監督范圍和職責等。至于監督的具體程序和其他內容，則可由最高人民檢察院做出司法解釋。

學界的眾多議論希望把人民監督的立法上位致全國人大。他們認為，人民監督員制度不同于一般民主監督制度。人民監督員制度是有組織形態的社會力量，其著眼于國家權力制約的整體性監督。因此，人民監督員制度改革應由人大主導，如此才能避免這次旨在推進人民監督制度的改革中陷入違憲的可能性，避免多元化管理虛化人民監督制度的意義。

筆者建議，相關立法應納入《人民檢察院組織法》比較妥當。首先，這符合《人民檢察院組織法》的價值追求和立法體例。檢察機關建立人民監督員制度是群眾路線在司法領域的具體化、程序化，擴大了訴訟程序的民主性。該項制度拓展了人民群眾有效監督司法的途徑，確保檢察機關嚴格、公正、文明執法，是將憲法賦予公民的監督權落實到對檢察權的監督之中的一種憲政創舉和實踐。加強對人民監督員制度的立法是保證檢察機關依法辦事，促使檢察司法走向法制化的必然要求。其次，將人民監督納入《人民檢察院組織法》可以確保人民監督的程序與相關檢察業務的程序做到無縫銜接，同時操作便捷。因此，希望有關部門加快立法步伐，盡早將人民監督員制度納入《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的范疇。

責任編輯：李 彥

D926.34

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1673-5706（2016）04-0079-04

2016-03-29

朱玳萱，深圳市委黨校福田分校講師。