中日政府信息不公開規制比較

曹雨佳

中日政府信息不公開規制比較

曹雨佳

通過比較分析法，對中日政府信息不公開的相關法律依據、不公開政府信息范圍的界定、不公開政府信息的處理，以及針對不公開決定的法律救濟等方面進行比較，總結了日本在政府信息不公開規制方面的經驗，包括以法律形式確定了政府信息公開制度的地位，以“概括+列舉”的方式對不公開信息范圍做出了規定，注重對個人隱私的保護，制定了信息公開審查會以及獨具特色的行政復議制度等，提出要創造性地吸收和利用國內外立法和實踐經驗。

政府信息公開；不公開規制；中日比較

政府信息不公開，指的是政府信息中不適宜公開的部分信息內容。政府信息不公開，不意味著遵循守舊的保密傳統，而是通過明確的信息不公開的相關規章制度，保護國家安全、公共安全和社會穩定，同時也有利于實現“以公開為原則，不公開為例外”。因此，各國都對不公開的政府信息做出了相關規定，以便在公開政府信息的同時，加強信息的保密審查工作。日本與中國隔海相望，自古以來兩國之間的文化交流不斷，彼此碰撞、相互融合，互有差異又相互借鑒，因此，探討中日兩國在不公開政府信息規章制度方面的差異，有利于進一步完善我國政府信息公開保密審查制度。

一、中日不公開政府信息的相關法律

我國《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第14條規定“行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查”。我國現行《中華人民保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）是2010年經全國人大常委會第十四次會議修訂后實施的版本，其中第四條添加了“法律法規規定公開的事項，應當依法公開”的規定。但《保密法》等保密法律法規是以保守國家秘密、商業秘密等為目標制定的，其保障的權益與《政府信息公開條例》存在沖突。且《保密法》法律位階和效力要高于《政府信息公開條例》，在實際工作中，不公開審查必先以保密法律為據，再根據對《政府信息公開條例》條文的理解開展下一步審查。

日本通過《關于行政機關保有的信息公開的法律》（1999年）、《關于獨立行政法人等保有的信息公開的法律》（2001年）、《信息公開及個人信息保護審查會設置法》（2003年）、《關于行政機關保有的個人信息保護的法律》（2003年）等，以法律的形式規定了部分公開以及不予公開的信息。特別強調了對個人信息的保密審查，規定任何人可以根據法律的規定，向行政機關的負責人提出信息公開的申請。而行政機關的負責人則必須依照不公開信息范圍的規定對依申請公開信息進行保密審查。

二、中日不公開政府信息的范圍界定

不公開的政府信息是指依照政府信息公開相關法律法規予以豁免公開的信息。從國外政府信息公開的法律法規看，列舉法和概括法是界定政府信息不公開范圍的兩種基本方法。但是概括法容易因為太過寬泛抽象而導致不公開范圍不夠明確，而列舉法可能會因要所需細化的事項過于煩瑣而難以完全覆蓋。目前，我國在不公開信息范圍的立法界定方式上，采取的是概括的方式。我國《政府信息公開條例》第8條規定“行政機關發布政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”，第14條第4款規定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”。鑒于概括法的局限性，且《政府信息公開條例》并未明確界定“國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”的概念含義，在實踐中，行政機關主要是依據新《保密法》、《中華人民共和國刑法》第219條、《反不正當競爭法》第10條第3款、最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》和國家工商行政管理總局《關于禁止侵犯商業秘密行為的若干規定》等法律法規對國家秘密和商業秘密進行界定，［1］而對個人隱私、“三安全一穩定”的界定則主要依靠行政機關對概念的理解自行把握，這容易導致在不公開信息審查中，由于對概念的理解有出入以及習慣性的保密心理等原因，而引發人為擴大不公開信息的范圍。

日本對不公開政府信息的界定采取的是“概括+列舉”的方法，如《關于行政機關保有的信息公開的法律》第5條第1、2款以概括、列舉加排除的方法界定了個人信息的公開程度，規定按照法律規定或者慣例、預定公開的個人信息、以保護個人生命、財產、健康、生活等方面為目的的以及公務員職務相關的信息是可以公開的，而其余的可以識別出特定個人的信息或者雖然不能識別出個人，但公開會給個人合法權益帶來損害的都不予公開。此外，日本還制定了《個人信息保護法》、《行政機關個人信息保護法》等法律，對個人信息的利用處理、本人信息公開申請以及非本人信息公開申請、保密審查界定等都做了具體規定，并設置了信息公開審查會協調處理行政機關以及獨立行政法人保有的個人信息公開保密審查的糾紛。概括法的使用主要集中在第5條第3、4、5款，規定關于國家安全、外交、公共安全、審議機密不予公開。值得指出的是，工作秘密以及審議機密，由于仍在討論、審議過程中，公開會影響行政機構的日常工作，暫時不予公開。美國、歐洲大多數國家也將審議機密列為不公開信息范圍，并且在我國政府信息公開實踐中，這類信息通常也會被行政機關作為不公開的對象，但我國并沒有相關的法律規定和依據。這容易導致行政機關在此項信息范圍上擁有過多行政裁量權，將本機構不愿公開的信息冠以工作秘密或審議機密的方式不予公開，限制了公開的范圍，另一方面，缺乏法律依據在日后信息公開申請的糾紛中也處于不利地位。

三、中日不公開政府信息的處理

中日兩國規定任何人都可以以書面形式向行政機關申請獲得政府信息，兩國行政機關各自依據《政府信息公開條例》和《關于行政機關保有的個人信息保護的法律》中不公開政府信息范圍對申請進行審核和利益衡量，判斷其申請的信息內容是否公開。一般來說，行政機關在做出不公開信息的決定時，主要有下列三種情形：

一是完全不公開信息決定。我國《政府信息公開條例》第21條第2款規定“屬于不予公開范圍的，應當告知申請人并說明理由”。日本《關于行政機關保有的個人信息保護的法律》第9條規定“行政機關的首長決定全部不公開被請求公開的行政文件的，應做出不公開決定，并以書面的方式將決定內容通知公開請求人”。可見兩國都會遵循說明理由原則，即告知申請人不公開的決定及做出此決定的理由。說明理由制度是世界各國普遍奉行的一項行政程序制度，“行政主體在作出對行政相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，除法律有特別規定外，必須向行政相對人說明其做出該行政行為的事實因素、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素”，［2］執行完全不公開決定的說明理由制度，一方面使行政機關能做到“行之有據”，在一定程度上約束其自由裁量權；另一方面，也可使申請人易于理解其申請被拒絕公開的原因和考量，并據此做出下一步接受或進一步上訴的選擇。

二是部分不公開信息決定。當申請公開的信息文件存在部分不能公開的內容時，如何對公開決定進行區分處理，在一般情況下可以應用可分割性原則。我國《政府信息公開條例》第22條規定“申請公開的政府信息中含有不應公開的內容，但是能夠作區分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內容”，可見是否能夠作“區分處理”是做出公開或不公開決定的關鍵，但此規定存在一定的局限性，一方面若不應公開的部分內容能夠區分，但分割開來需要花費較多的人力、財力、精力的時候，是否仍然執行分割處理公開的決定，或分割開之后，剩余的部分信息內容由于不完整失去了實質性意義。相較而言，日本針對此種不能完全公開的信息情況的規定更為詳盡，日本《關于行政機關保有的個人信息保護的法律》第6條第1款規定了可做出部分公開的決定的信息內容、技術和程度，即“容易被區分和除去”，強調了部分公開的內容部分相較于不公開部分是獨立和區別的，并介紹了處理的技術手段是通過“除去”的方式，即通過分割、刪除不公開內容的方式，并強調了實施可分割性原則的技術性難度是“容易”，［3］不至于為分割不公開信息內容花費過多的精力。

三是其他不公開信息的情況。兩國各自規定了一些做出其他不公開信息決定的情況，我國《政府信息公開條例》第21條第3、4款規定了當申請人提出不屬于行政機關或不存在的信息公開申請以及申請內容不明確的情況，行政機關的應對情況。而日本強調的則是一種特殊情況，即僅回答申請公開信息是否存在，而尚未提供申請公開的具體內容就已經導致某些受保護的權益受到損害，如申請公開某一軍事防備計劃的信息，但存在此計劃的事實被國外機構知曉就可能損害外交信賴關系或是不利于國家安全，對于此類申請，行政機關需以不確定其是否存在來執行不公開的決定。

四、中日針對不公開決定的法律救濟

中日兩國政府信息公開救濟都包括行政救濟和司法救濟兩種方式。司法救濟即直接向法院提出申訴，而行政救濟兩國略有區別。我國的行政救濟主要依照《政府信息公開條例》第33條的規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”，行政復議即由該行政機關的上一級機關對信息是否公開進行再次審查，而日本的行政救濟則需直接向行政機關的負責人提出，然后由負責人就此不公開決定的異議向信息公開審查會提出咨詢請求。

如果對于行政機關的不公開決定不滿的，可以依照日本行政不服審查法（昭和37年法律第160號）向行政機關的負責人提出行政申訴，而行政機關的負責人則將申訴提交給信息公開審查會或直接向法院提起訴訟，由法院對信息公開保密審查做出判決。［4］信息公開審查會不是完全獨立于行政機構的，而是隸屬于內閣辦公室的機構，它與歐洲的外部審查機構一樣，致力于保持自己的獨立性，委員會的成員由專業的、有卓越學識的委員組成，委員不得擔任政黨或其他政治團體的職務，除內閣總理大臣的許可之外，不得從事其他有報酬的職務或經營性事業等。審查會依據信息公開相關法律規定，按照委員的調查程序，對申請信息進行不公開的調查審議，同時可聽取信息公開申請人的意見陳述，對信息公開保密咨詢做出報告。雖然信息公開委員會的報告不具有法律效力，不能強制行政機關接受，但由于委員會成員的專業性要求和良好聲望，其報告在很大程度上會被采納。

五、借鑒與啟示

與我國自上而下推行政府信息公開不同的是，日本的政府信息公開運動是由地方社會團體最先推動的，是出于民眾對保障知情權和監督政府行為的需求，日本中央政府則是在民眾的迫切要求之下才開始制定政府信息公開相關法律。相較于我國政府對信息公開、透明的自我要求和對不公開行為的自我糾正，日本的信息不公開規制受民眾和公共團體的要求和監督更多，因此其規制更為細致、完善。具體來說，日本的政府信息不公開規制的亮點和值得我國借鑒的地方主要在于：

第一，以法律形式確定了政府信息公開制度的地位，并對不公開的政府信息進行了概括和列舉。在借鑒了地方公共團體立法的優秀經驗之后，日本的《關于行政機關保有的信息公開的法律》以全國性立法的形式確定了政府信息公開的地位，并有相關的配套法律。同時在信息公開法中以“概括+列舉”的方式對不公開信息范圍做出了規定，為行政機關實施保密審查提供了指導，特別是對工作秘密、個人隱私等在不公開審查中比較難把握的點做出了相對具體的規定，有利于控制行政機關的自由裁量權。

第二，日本注重對個人隱私的保護，對個人信息的處理以及個人信息是否公開的審查做了具體的規定。日本在個人信息保護立法方面積極向歐美國家學習，確定了個人信息保護的關聯五法，即《個人信息保護法》、《行政機關個人信息保護法》、《獨立行政法人個人信息保護法》、《信息公開、個人信息保護審查會設置法》以及《行政機關個人信息保護法等施行準備法》等草案，［5］試圖在保護個人信息和保障信息自由公開之間尋求平衡并確立了個人信息處理爭議解決機制。在《關于行政機關保有的信息公開的法律》中，也以概括、列舉加排除的方式明確了在保護個人隱私的同時，對信息公開流動的公共利益的考量。

第三，日本建立了信息公開審查會，對信息是否公開的糾紛進行救濟。類似于歐洲國家的外部審查機構，如法國的獲取行政文件委員會、英國的信息專員和信息裁判所等，其成員主要是信息公開與保密領域的專家，對相關行政訴訟判例也有相當研究，在解決專業性、技術性較強的爭議上有較明顯的優勢，是解決信息公開與保密糾紛的最主要手段。［6］雖然日本的信息公開與個人信息保護委員會不是獨立的外部審查機構，其獨立性與專業性有所欠缺。但是，日本信息公開審查會與歐洲國家的第三方外部審查機構在成員組成、工作職責以及工作流程方面有相似之處。無救濟則無權利，設立政府信息公開外部審查機構，專門處理政府信息公開與否的相關糾紛，一方面保障公民的知情權，另一方面有效保護國家秘密、商業秘密、個人隱私，合理平衡公共利益與個人利益、公開的社會價值與公開的利益危害之間的關系，做法值得我國參考借鑒。

最后，日本建立了獨具特色的行政復議制度，其依據的是《行政不服審查法》形成的行政不服審查制度。信息公開的申請人若認為行政機關做出的不公開決定違反了《關于行政機關保有的信息公開的法律》或者決定不當，對不公開決定不服時，可以向有關行政機關提出重新審查及改變決定的請求。

總的來說，日本的政府信息不公開規制在學習借鑒了歐美國家的優秀經驗之外，又結合本國實際情況進行了相應的創新，在信息公開立法、審查會設置和行政復議設置方面都極具本國特色，這也啟示我們要結合中國國情，創造性地吸收和利用國內外立法和實踐經驗，推動我國政府信息公開工作的進一步發展。

［1］黃偉群.政府信息公開過程中的保密審查制度完善策略［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2013，（S1）.

［2］章劍生.論行政行為說明理由［J］.法學研究，1998，（3）.

［3］周漢華.外國政府信息公開制度比較［M］.北京：中國法制出版社，2003：105.

［4］劉杰.日本信息公開法研究［M］.北京：中國監察出版社，2008：98-100.

［5］姚岳絨.日本:混合型個人信息立法保護［EB/ OL］.［2016-6-15］.http://news.enorth.com.cn/system/ 2012/06/19/009471205.shtml.

［6］黃偉群，曹雨佳.政府信息公開保密審查制度多國比較研究［J］.圖書情報工作，2014，（23）.

責任編輯：李 彥

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1673-5706（2016）04-0111-04

國家社會科學基金“我國與歐美政府信息公開中信息安全審查機制及保障制度比較研究”（11BT Q030）；深圳創新思想庫“政府信息公開與信息安全管理問題研究——以深圳為例”（SXK1220）階段性成果。

2016-06-29

曹雨佳，深圳市委黨校圖書館助理館員。