交通補短板要重視解決歷史遺留問題
——基于高速公路改擴建工程穩評引發的思考

董嘉明 葉建勇 陳嘯 王暢

交通補短板要重視解決歷史遺留問題
——基于高速公路改擴建工程穩評引發的思考

董嘉明 葉建勇 陳嘯 王暢

·本欄目由“浙江中煙工業有限責任公司”協辦·

近年來，浙江省高速公路項目前期工作難度不斷加大，已建高速公路項目的歷史遺留問題尤為突出，各種社會矛盾層層疊加、年年累積，已嚴重阻礙了新項目的順利推進。相關矛盾和問題的產生，一方面有歷史的原因，即高速公路建設初期的經濟社會發展水平、技術規范標準以及養老保險政策的局限；另一方面是由于當時項目推進和后續運營過程中制度執行偏差所造成的。本文以近年來浙江省省內十余條高速公路（含拓寬工程）建設項目的社會穩定風險評估實踐為基礎，對評估調研過程中發現的歷史遺留問題進行認真剖析，并提出應對與化解措施。

現有高速公路歷史遺留的主要問題

失土農民養老保險沒有解決成為項目推進的最大風險隱患。從穩評調研來看，浙江省內十余年前建造的高速公路普遍存在失土農民社會養老保險沒有辦理的情況。由于當時農村養老保險待遇不高，失土農民參保的意愿普遍不強。比如，浙西某高速公路建設時，村民紛紛出具承諾書放棄參保，造成100多個參保名額浪費。而近幾年來，隨著失土養老保險與城鎮職工養老保險逐步接軌，其待遇逐年提高，失土農民的參保意愿日益強烈。比起浙東北地區，浙西地區由于大項目建設相對較少，農民從其它項目征地獲得的參保機會也少，因此，相當一部分失土農民養老保險問題一直未得到解決。如果遇到高速公路拓寬，失土農民就會要求將過去被征土地的社保也補上，否則，就會出現阻礙施工的情況。穩評調研中了解到，浙西某縣當時因高速公路建設未參保農戶多達3500多戶，全部補繳預計政府需支出3個多億。這對于財政收入并不寬裕的浙西縣（市、區）來說，確實是不堪重負。

通道（涵洞）設計局限給沿線村民生產生活帶來不方便。已建高速公路存在的通道（涵洞）缺陷，是沿線群眾普遍反映的問題。以浙北某高速公路為例，沿線52個村中有44個村反映通道（涵洞）小、窄、黑、臟、積水和管理問題。十余年前，由于經濟不發達，對外聯系較少，涵洞過小，村民并沒有過多意見。現在，農村經濟大發展，對外聯系頻繁，大車無法通過，進出需要繞行，帶來諸多不便。還有一些村反映，涵洞破損無人維修，積水需要村里負責排水，經費無法落實。甚至有些村反映，個別涵洞存在安全隱患，由于涵洞坡度太大或與高速公路“Z”形相交，曾發生不少交通事故；部分涵洞內有高低落差，已導致多起老人跌倒事故。

大小“三改”工程留尾巴。高速公路紅線內外的大小“三改工程”（改路、改渠、改溝）是高速公路主線建設影響地方水系、道路和農田的恢復性工程。高速公路的修建，不可避免要截斷和破壞路線兩側原有的道路體系、灌溉體系和排水體系。如果“三改工程”恢復不好，會給沿線百姓生產生活帶來諸多不便，損害群眾切身利益，進而引發、激化地方矛盾，造成阻礙施工等現象發生。浙江省高速公路建設中因“三改工程”引發的矛盾時有發生。以浙西某高速公路為例，穩評調研中發現，項目已運營多年，業主承諾的改道、改水等基礎設施建設沒有及時完成。如遇拓寬工程，以前的矛盾會因此疊加。某行政村村民居住地與承包田被高速公路分割在兩邊，承諾建設的高速公路上跨橋后因種種原因沒有實施，村民上訪不斷。還有的村反映高速公路“三改”工程因層層轉包，存在質量問題，或高速公路積水未解決，或土地未復墾，或村道未修復。工程結束后建設指揮部撤銷，存在的問題找不到責任主體處理，群眾只能走上訪途徑。

對沿線綠化土地租用政策不滿意。高速公路綠化既是高速公路建設的基本工程，又是國土綠化和公路景觀設計的重要組成部分。以浙江省高速公路情況來看，存在沿線群眾對綠化用地政策不了解、用地租金支付標準過低或不及時、后續綠化管理不到位等突出問題。比如，浙北某高速公路沿線的村民要求在拓寬工程建設時，將綠化土地一并征用。群眾還反映綠化帶的后期管理問題，比如，高速公路兩側綠化無人修剪，喬木灌木影響農作物生長，有人隨意往綠化帶里倒生活垃圾，還有個別苗木老板組織村民在高速公路沿線綠化帶里搶種苗木，等待道路拓寬補償等。

運營期間噪聲震動擾民問題較為突出。高速公路跨城、過鎮、穿村現象普遍，大量民宅緊鄰，噪聲和震動影響一直以來為沿線群眾所詬病。以浙北某高速公路為例，全線52個村中有35個村反映此問題，主要是高速車輛通行噪聲大影響居民休息和小孩學習，大型車輛通過時的劇烈震動易引起房屋開裂。此外，在夜晚出現交通事故時，趕來處理現場的警車往往鳴笛數小時，沿線居民苦不堪言。目前浙江省高速公路降噪的主要手段是設置隔音屏和安裝隔聲窗，但前者由于成本高，往往只在沿線住戶較集中或通過學校等敏感點的路段才設置；而后者安裝標準較低，很多隔聲窗通風性能差，沿線很多群眾不愿意安裝。為徹底遠離噪聲和震動影響，沿線很多群眾都有較強烈的搬遷訴求，但受政策等原因限制往往都難以如愿。

解決相關歷史遺留問題的對策思考

統籌解決失土農民參保歷史遺留問題。高速公路沿線縣（市、區）如果在該問題上采取不同的處理政策，容易引發群眾相互攀比、越級上訪、串聯上訪，甚至發生更大規模的集聚事件。為了避免這種區域性、系統性風險隱患的產生：一是由設區市統一制定涉及失土農民社保的政策意見，結合農村養老保險政策的實施，分步驟地解決這一遺留問題，相關縣（市、區）不宜出臺實施與市里的文件精神相違背的政策措施。二是多方籌集社保資金。除個人應繳部分以外，有條件的村集體可以出一部分，所在縣（市、區）財政補助一部分，項目業主單位幫助支持一部分。三是對于新建的高速公路項目，要按照“即征即保”的要求，及時為失土農民辦理養老保險。同時，研究如何妥善解決“帶征”土地不能列入失土社保指標的問題。

妥善解決通道（涵洞）存在的各類問題。一是結合當地相關規劃和經濟發展需要，考慮增設出行通道，包括下穿通道和上跨高速公路的跨線橋，與拓寬工程同步建設。二是針對村民提出的通道（涵洞）寬度、高度不能滿足出行需求，需要大量繞行的實際情況，可結合設計規范和當地實際條件進行擴建，提高建設標準；如不具備條件的，可考慮增設與附近較高標準通道的連接道路，方便群眾出行。三是解決沿線通道（涵洞）內積水及照明問題。根據實際情況，增設排水設施或泵站，在光線不滿足百姓日常出行要求的通道內增設路燈。明確項目公司與沿線縣（市、區）和鄉鎮就排水、照明設施的初期投入及后續養護的費用分擔和管理職責，以減少后期管理中可能產生的不必要糾紛。

與高速公路主線同步實施“三改工程”。“三改工程”實施中出現的種種問題，主要原因是紅線外土地指標落實難、摸底調查不細致、設計不完善、施工管理不到位等。因此，除了思想上要高度重視外：一是要優化設計方案。方案設計要充分對接當地需求，考慮風俗民情，體現合理化、人性化的要求，盡量維持原體系的完整性和連續性，少改變群眾的生產生活習慣。并且，要用發展的眼光設計“三改工程”，要特別注意主線兩側的溝通和銜接，適當考慮管線預留。二是要同步辦理紅線外“三改工程”的用地手續，避免后續工作中由于未及時辦理相關手續引起的不必要麻煩。同時，要將小“三改工程”的土地征用納入補償范圍，統籌解決失土農民養老保險指標。三是落實“三改工程”的建設資金。對于提高標準的“三改工程”項目，可考慮由項目業主與所在地政府共同出資。四是加強施工監管。明確責任主體，必要時由所在地政府與施工單位簽訂村道修復和土地復墾協議，竣工驗收前需取得沿線鄉鎮（街道）意見。

依法依規實施沿線綠化帶建設與管理。一是依法做好綠化土地流轉工作。在高速公路新建或拓寬工程建設中，要向村民解釋清楚綠化帶土地長期租用與項目建設土地一次性征用的不同性質，以取得村民的理解和支持。依法流轉綠化帶租用土地，合情合理地確定土地租用標準。要和村民（或村集體）簽訂協議，明確土地租用的補助標準、連續補助的年限以及支付方式。二是創新綠化帶建設與管理模式。可嘗試采用政府與社會資本合作（PPP）的模式，吸引社會資本參與綠化帶建設中來。三是加強綠化帶后期維護管理。要將高速公路沿線綠化與沿線保潔美化工程有機地結合起來，明確高速公路業主、沿線鄉鎮的責任。建立以財政投入為主、多渠道籌資為輔、分級負擔的經費保障機制，探索以獎代補的方式，推進綠化帶日常管理考核。

分類施策解決噪聲和震動影響問題。高速公路里程長、影響范圍大，運營期間噪聲和震動影響不可避免，也不可能在短期內徹底解決。在經濟可行的前提下，降低噪聲和震動對沿線群眾的影響，重點要做到因類型施策、分批次解決。一是利用政策功能置換一批。通過房屋土地功能置換的方式予以解決，如可將部分離高速公路較近的住宅置換成村委會的辦公用房、村文化中心和黨員活動室。二是結合同區域其它項目建設統籌拆遷安置一批。即結合當地其它基礎設施項目建設，以及新農村建設、土地整理等，有序拆遷安置一批受噪聲和震動影響較大的民房。三是通過增加防噪降噪設施解決一批。包括在高速公路噪聲敏感點增加綠化和苗木，通過綠化吸附降低一部分噪聲。在住宅集中區域增設隔音屏，給沿線民房安裝隔音效果良好且具有通風功能的隔聲窗等。

作者單位：浙江省發展規劃研究院