調整事權劃分：央地關系思辨及其改善路徑

韓 旭

(中國社會科學院政治學研究所,北京100028)

中央與地方的關系是世界上除少數幅員很小的國家之外,絕大部分國家在治國理政過程中都必須正視的一個重大現實問題。妥善處理這個問題會對該國的經濟發展、社會和諧乃至政治穩定產生極其重要的影響,因而這個問題歷來頗受學術界的廣泛關注。隨著黨的十八大將“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”作為全面深化經濟體制改革的一項重要內容,以及十八屆三中全會明確提出“建立事權和支出責任相適應的制度”,厘清并調整各級政府間事權關系成為分析、改革和完善我國中央與地方關系的一個重要角度和途徑。從事權劃分的角度切入也為中央與地方關系這個“老問題”的深入探討提供了新契機。

從實踐來看,目前我國從中央到地方各級政府間的事權劃分還存在一些問題。然而,如何看待和解決這些問題,如何思考和分析事權劃分問題,乃至如何理解“事權”概念本身,在理論上和認識上并不清晰,存在分歧和需要進一步探討之處。《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發〔2016〕49號文件)的頒布,再次引發對事權及其劃分問題的熱議。本文嘗試建構一種認識和梳理中央與地方各級政府間事權關系的分析架構,并在初步厘清我國各級政府間事權劃分現狀的基礎上,就改革和完善中央與地方關系提出若干建議。

1 事權及其劃分：一個尚需辨析的問題

“事權”一詞本身并不是一個規范的學術性概念,從思想史和學術史的發展脈絡中并不能找到其源流。關于“事權”以及中央與地方之間事權劃分問題的討論,實際上是在黨和政府的有關文件中提出這個問題之后才在學術界興盛起來的。事權劃分問題的確非常重要,但圍繞這個問題,特別是“事權”概念本身,一直沒有展開足夠充分的理論研究和辨析。以至于有學者認為“事權”是一個習慣性用語,容易被人理解和接受,但在講究精確和嚴謹的學術研究中需要用其他相應的概念來代替[1]5。這一觀點恐怕具有相當的代表性。這也許就可以解釋為何很多學者只是使用“事權”這個概念,而并不做理論上的界定和辨析。

這似乎并沒有妨礙就如何建構一種事權與財權(財力)或者支出責任相匹配的體制展開熱烈的討論,而且看起來已經形成某種共識性的意見,即事權的劃分并不僅僅是為了明確中央和地方分別享有哪些事權。明晰各級政府間事權劃分是劃分政府間財政支出責任的依據,也是政府間收入劃分及轉移支付的重要依據。因此,盡管事權劃分本身不屬于財政體制的范疇,卻是財政體制確立與完善的基礎[2]。

對于上述這一比較普遍的看法,還有進一步思考和探討的必要和空間。事權的確是與支出責任或者財權(財力)相關聯的問題。然而,事權是否是確立支出責任的基礎?由于對事權及其劃分問題的理論分析不夠充分,這一點還有待進一步探討。已經有學者意識到,所謂“事權”實際上就是指政府的職權或者說職責權限。依照法治政府的原則和要求,各級政府的這些職責權限由法律規定,而其所反映的含義應該就是政府的相應職能。簡而言之,“事權”就是政府的職能[3]35,或者說是政府職能在法律上的體現。

在市場經濟體制下,政府的職能并不由政府自己來決定,而是由市場機制來決定的。如果說事權就是政府的職責權限或者說職能,那么以事權確定支出責任(或者財權)的思路,并不符合市場經濟條件下政府管理的運行邏輯和機制。與此相應的,如何看待和分析我國目前各級政府間事權劃分問題,以及未來如何調整我國的中央與地方關系,就需再作進一步探討。

2 條分縷析“事權”：權力運行過程中的央地關系

從歷史和現實情況看,中央與地方各級政府間事權的實際劃分并不是基于某些抽象的準則,而是與國家治理的目標、與具體的政治實踐密不可分。包括事權本身的特點,不同事權領域內的體制機制、政策法規、歷史脈絡,乃至一些行政慣例等,都會對事權劃分產生影響。與此相應,事權劃分的現實狀況往往看起來很復雜,而且顯得有些混亂。因此,一直存在著理想化的和相應的實踐嘗試,即能夠以列舉方式將中央和地方各自事權逐一列明,形成一份相對完整的清單,事權劃分問題就此一勞永逸地得到解決,從而形成一種規范的中央與地方關系。

然而,中央與地方的職權劃分問題實際上相當復雜,中央與地方分權的上限是在政治上不危及國家統一和領土安全,在經濟上不妨礙統一市場的建立；下限是不得侵害公民、企業和社會組織的合法權益。可以說,這是共識性的說法。但是,僅僅依靠法律或者政策文件上的幾條規定,不可能就此解決這個問題。因為一旦遇到實際情況,這樣粗線條的原則界定往往沒有太大的幫助。當然,關于中央與地方關系問題,世界各國還是體現出一些普遍的趨勢和廣泛接受的基本原則。問題在于,如何將這些一般原則適用于中國的具體情況,中央應該在哪些領域放權,放多少權,哪些領域又必須通過中央與地方的合作。諸如此類的問題都還需要進行深入細致的研究。

或許,對于某種經濟社會結構相對簡單且比較穩定的國家,清單式的方案具有一定程度的可行性。然而,就當代中國的發展現狀而言,一方面社會議題不斷更新,大量的社會事務也處于變動之中；另一方面政府自身也正處于職能轉變的過程中,事權關系的調整、完善和規范化的進程也尚未完成。在這種情況下,相當多的公共事務需要依賴不同層級間政府的分工協作。

換言之,除去一些經過實踐檢驗有著確定權屬的事務之外,更多的事權不是單一的權限,而是體現為一個權力運行流程,或是一個政策過程之中。許多事權在特定的運行流程中,中央和地方發揮不同的功能之間形成不同類型的分工協作關系。因此,對事權現狀的分析,需要一個基于不同的權力運行流程的分析框架。這也是對我國各級政府間事權劃分現狀分析的基礎。基于歷史和文獻分析以及調研所獲得的信息可以看到,在不同的事權領域,中央與地方各級政府間事權關系呈現多元化的特點。具體來說,可以對央地關系中的事權作出比較明確的分類。

2.1 由中央單獨行使的事權

依據通說,事關國家整體利益,特別是涉及主權、國家統一和尊嚴的事務,必須由中央單獨行使相應事權。地方僅能予以協助,甚至在很多情況下不得涉及。具體來說,這類事權又包括以下幾種。

其一,傳統的主權性事務。主要內容是外交和國防事務。對于現代國家而言,外交和國防事務都體現著國家主權,因此須由中央政府代表國家統一行使相關職權。對比憲法關于中央政府和地方政府的相關條款可以看到,二者在經濟、教育、科學、文化、衛生等各方面都列有其職權,唯有外交和國防事務僅在中央政府的職權中列出①關于中央政府和地方政府各自職權的列舉,參見《中華人民共和國憲法》第八十九條和第一百零七條。此外,憲法中僅有“中央軍事委員會”的內容,并不涉及地方軍事機關,也是中央單獨行使國防權力的一個證明。新近頒布的國務院2016年49號文件也肯定了這一點。不過,這個問題還有進一步討論的空間。就外交事務而言,國家對外政策當然由中央統一制定,但地方政府也并非全無開展外事活動的職責權限。例如,許多城市與國外相應層級的政府建立了“友好城市”關系,經常相互開展多方面的交流活動。這些活動對促進國家外交政策的實現具有重要價值。。

其二,體現單一制國家結構形式的事權。中國是單一制國家,通常認為地方權力是由中央授予的。因此,事權如果涉及單一制屬性都是由中央行使的。具體來說,在涉及中央和地方的縱向權力關系,以及不同地方之間的橫向權力關系的問題,都由中央單獨決定。例如根據憲法,關于省級政府的建置,特別行政區的設立以及省、市的區域劃分等,均屬于中央單獨行使的事權。此外,中央還可以改變和撤銷地方的不當決定和命令②根據《中華人民共和國憲法》第六十二條,全國人大可以行使“批準省、自治區和直轄市的建置”和“決定特別行政區的設立及其制度”的職權。第八十九條規定,國務院可以行使“批準省、自治區、直轄市的區域劃分,批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分”,以及“改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令”的職權。。

其三,涉及國家整體利益的全局性事權。通常認為,地方只體現局部利益,唯有中央代表整體性的全局利益。因此,對于涉及國家整體利益的全局性事權也必須由中央來行使。這方面的典型實例就是涉及維護統一市場方面的事務。目前中國特色社會主義市場經濟體系仍然在完善過程中,地方保護主義問題仍然在一定范圍內存在。這也成為進一步深化改革的重點。十八屆三中全會提出“清理和廢除妨礙全國統一市場的公平競爭的各種規定和做法”,并明確“關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權”。

另外是關于國家安全事務。根據新近頒布的《中華人民共和國國家安全法》,國家安全關乎國家在政權、主權、人民福祉等多方面的“重大利益”。因此,在整部法律中,關于維護國家安全的任務和職責方面,所有主體都是國家或中央級機構,涉及地方政府僅一條③參見《中華人民共和國國家安全法》第三章“維護國家安全的職責”中僅有第四十條是列出地方人大、地方政府和特別行政區在維護國家安全方面的職責。。

2.2 由地方單獨行使的事權

我國是單一制國家,是否存在地方性事務在理論上還有爭議。但從新中國成立以來的政治實踐看,一直有下放權力以調動地方積極性的客觀需要和實踐嘗試。對于下放的事權,中央有權收回,但一般在地方行使時實際上中央并不干預。在不同歷史階段,中央基于當時所設定的目標,下放事權的范圍和類型也會有所變化。基于現行法律和政策,目前下放給地方行使的事權主要有如下兩方面。

其一,獲得專門立法授權的地方事權。在單一制下,地方基于中央專門授權而獲得事權是比較常見的例子。這也是事權劃分法治化的一種體現。目前這方面的典型實例是與民族區域自治、特別行政區以及自貿實驗區相關的事務。針對民族區域自治和特別行政區的地方事權,都制定了專門的法律。對于自貿實驗區,也由全國人大常委會授權國務院對相關法律規定進行暫時性調整。總的來說,這類地方事權的法律涵義相對清晰。

其二,區域性公共服務類事權。新中國的公共服務主要是依托單位制建立的。改革開放以來,相關福利體系逐步社會化。由于中央財力和治理能力方面的局限性,公共服務項目大都由地方政府提供,由此形成公共服務體系的區域化特征。隨著市場經濟體制的建立和發展,一些新的公共服務需求也逐漸形成,例如城市管理、社區建設等。這些公共服務類事權具有很強的地域性特點,更適合以地方甚至基層作為其具體實施的主體①參見《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發〔2002〕17號文件)。。黨的十八屆三中全會也明確提出以“區域性公共服務作為地方事權”。對于這些公共服務事項的區域性特征,雖然沒有專門的立法授權,但長期的地方公共行政和政策實踐以及一些法律條款中已有所體現②例如,在新修的《中華人民共和國立法法》中,對于設區的市就明確列出可以在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面制定地方性法規。但是,地方單獨行使的事權是否會完整地擴展到以上領域,則要根據實踐來進一步觀察和確認。。

2.3 由中央與地方共同行使的事權

實際上,在現有的事權中由中央或地方單獨一方行使的比例較低。對于大部分事權而言,比如說產業發展、市場監管、環境保護等都需要中央與地方雙方共同行使。因此對于這類事權來說,就必然形成一定的職能分工。與此同時,基于事權自身特征以及事權運行的適當流程,具體的分工方式又不同。研究發現,這種分工主要有兩種方式。

其一,可稱之為“并聯式”,即對同一類事權進行分級區別,然后由中央和地方各自管理。對于不同層級的事權,中央與地方各級政府行使事權有其自身的流程,彼此間為并行關系。可稱之為分級管理,即對同一類事權,先依據特定標準分成不同的級別,然后由中央和地方的業務主管部門分別行使。典型的例子是教育和衛生事權,對公立學校和醫院都實行分級管理。在一些具有準公共性質的領域,例如交通、能源、電信、金融等也是如此,其重點企業的監管由中央相關部門直接行使。作為政府管理的重要方式和手段,行政審批也是分級行使的。

其二,可稱之為“串聯”式,即在事權的運行流程中中央和地方在同一過程的不同階段行使其事權,并發揮不同的作用。可稱之為過程分工,也即圍繞同一事權的某項政策,中央和地方在政策運行的不同階段介入。在當前的中央與地方關系中,這種事權分工最為常見,幾乎所有政策領域都有體現。在實踐中,由于不同事權領域中決策和執行的具體方式差異較大,可進一步區分出兩種具體的事權分工方式,即剛性約束下的事權分工和彈性約束下的事權分工。

所謂剛性約束下的事權分工,即中央主要依靠其權威性使地方服從并執行決策。這是目前最為常見的方式。具體來說,中央主要發揮兩種功能。一是決策。包括起草法規,擬定政策規劃,制定規章、標準和技術規范。此外,還有直接制定政策措施,包括發布許可、審批等。一般來說,這些政策工具在各個部委的三定方案中都有體現。正是有了這些法定職權,各部委才能夠向地方發文件、下任務、提要求。二是監督。與決策相配套,用以確保決策的執行效果。具體的監督方式有很多,比如常規的工作考核、工作檢查,還有對重點領域、重點信息的調查和監測等。根據這種方式中央和地方之間形成“決策-執行-監督”的事權運行流程以及相應的事權分工模式。

所謂彈性約束下的事權分工,是指在條塊關系格局下省級及以下政府部門在人、財、物等方面受地方政府的實際影響更大。因此,在涉及某些事務,尤其是在法定職責之外,中央有關部門會借助資金、補助和獎勵等方式,以引導和激勵地方政府加強相關工作,從而形成一種對地方的彈性約束。最為常見的激勵機制包括兩大類。一是補助和獎勵,即中央有關部門對完成相關任務的地方提供一定的資金支持。還有一種做法稱為“以獎代補”,即按照完成任務的績效排名發放獎勵資金。二是示范和評比。通常的做法是圍繞某一政策,中央部門在地方層面培育政策實驗、樹立示范區,以探索典型做法。然后,再組織其他地方進行學習和交流,推廣其成功經驗。在這一過程中,中央部門還可以通過評比來強化引導效果。在彈性約束工具條件下,在中央和地方之間形成“決策-執行-激勵”的事權運行流程以及相應的事權分工模式。

2.4 中央垂直管理系統的特定事權

在中央與地方共同行使的事權中有一類比較特殊,即中央垂直管理系統。根據有關政策,中央部門通過在地方設立派出機構或分支機構實施直接管理,包括統籌管理其人、財、物、事。此外,垂直管理還涉及某些系統內部的特定事權,比如說國土部門的土地督察局,環保部門的區域執法監督機構,工信部門的通信管理局等。

一般而言,中央垂直管理系統的事權應該歸為中央單獨行使,這也是設立此類系統的初衷。但在目前條塊格局的實踐中,這些垂直管理部門的地方分支機構,仍然不可避免地受到屬地政府的影響。因此,其事權的行使,實際上也就要與地方共同完成。究其原因,一方面,目前的中央垂直管理系統在人財物以及職權等方面的配置還相對有限,因此在工作過程中客觀上需要地方政府的協助。另一方面,分支機構還需要更為充分的工作保障機制。因此,總的來說在目前的條塊格局之下,對于中央垂直管理系統的分支機構來說,還不能完全實現對事權的單獨行使,但是其與地方機構、地方政府之間的合作關系仍然缺乏明晰的界定,因此構成一種較為特殊的例子。

3 調整事權分類：改革完善央地關系的基本思路

當前我國中央與地方事權關系的總體格局基本良好。但由于我國所處的客觀發展階段以及政府自身治理能力的局限性,中央與地方事權關系也存在一些問題。問題的表現形式多種多樣,但產生的原因卻都是指向中央與地方事權劃分本身的內在結構以及運行機制。在結構層面,現有的事權關系仍然是部門主導的,即更多的是源自不同事權領域內的實踐磨合。正是因為這個原因,事權關系才更多地呈現為多元化、分散化的特征。相對而言,在事權關系的共性層面也就缺乏一個相對清晰的總體布局。

在運行層面,現有的事權運行流程也遠未能實現層級之間的有效分工。實際上,由于長期形成的“中央-地方”二元視角,甚至未能準確地區分中央層級內部的不同職能,由此導致事權運行的整體績效不高。在運行流程中主體關系不清,職責相互交叉。在特定的情況下就會導致部門利益和地方利益的沖突,破壞全局和長期利益。更為具體來說,就中央或地方單獨行使的事權而言主要問題仍然是過度依賴傳統的行政方式,而法律化和規范化程度太低,部門的自由裁量權過大。因而容易造成如下局面：對于中央事權,各個部門就容易彼此推諉；對于地方事權,各個地方則擔心缺乏法律依據。這就造成事權主體無法落實,應當履行的職責也容易形成缺位。實際上,這也是當前中央大力推進權力清單制度的基本原因,權力清單制度是實現各級政府事權清晰界定,確保事權規范運行的前提和基礎。對于中央與地方共有事權而言,主要問題同樣在于法律化和規范化方面的不確定、不明晰。由此,造成中央與地方之間權、責、能各方面關系的不明確、不匹配。還容易造成中央部門對地方的監督不力,難以確保政令暢通,同時中央部門又對地方任意派任務、下文件,隨意更改事權運行流程。尤其是在過程分工的模式中運行流程和規則的問題會更加突出。

需要注意的是不同機制會具有不同的特征,因此所引發的問題也會不同。例如,在剛性約束機制下中央部門的決策效力更強,會有利于確保依法行政,但是其適用范圍相對有限,不利于“因地制宜”和發揮地方積極性。彈性約束機制則可能擴大了中央部門的事權范圍,也有利于發揮地方的積極性和主動性。這就需要更好地加以規范化,并加強構建相應的監督機制,以避免誘發“跑部錢進”等負面問題。實際上,不同的機制可能適用于不同的領域。對于某些部門,特別是法規依據完善或者相對“強勢”的中央垂直管理系統,可能更多借助剛性約束機制為好。相比而言,其他部門都需要更多地依賴彈性約束機制,以期更好地引導地方的動機和行為。因此,改革的原則應該是分類調整,即根據不同的事權種類,實施不同的改革措施。

對于中央或地方專有事權,其邊界應該逐步清晰,中央和地方各自的專有事權范圍都應該逐漸擴大。對于逐步增設的中央事權,比如國家安全、統一市場、跨區域的監管和公共服務等方面,尤其要提升事權主體的履職能力。在地方事權方面,則應在現有法律規范的基礎上,適當擴大地方專有事權的范圍,特別是公共服務、城市建設、社區治理等事項方面。

對于中央和地方共有事權而言,重點是要明確分級事項的依據、標準、程序等,保證事權分級的規范化和透明化。對于過程分工的事權,重點是規范權力運行流程中的分工和職責。一方面,應強化中央部門在政策規劃和監督方面的權責。另一方面,對中央部門的具體政策要建立更規范的機制。

對于具體的改革方案,應根據現有的實際問題,結合正在推進的改革措施,采取有所重點、分步驟推進的做法。改革的基本步驟是逐步厘清共有事權的運行,使之規范化。就近期來說,可從以下幾個方面著手。

首先,結合權力和責任清單制度的推進,在各部門建立起事權分級的規范化管理。建議采用“兩上兩下”的做法進行完善：一是各省按照各地實際情況上報自己的事權清單；二是各部委分別整合、梳理其系統內的地方權力清單,并下發規范后的清單范本；三是各地方部門根據中央部委的范本,調整其清單的具體事項,再次上報；四是中央部委匯總地方清單,同步完成自身的清單建設,公布本系統的完整清單。

其次,圍繞各部門的規范性文件出臺,建立程序化的事前審查制度。事前審查應集中于三個方面。第一是法治審查,即文件與現有法律法規的關系。第二是預算審查,即文件內容與既定預算之間的關系。第三是規劃審查,即文件內容與既定規劃之間的關系。這三類事前審查都應該有明確的責任主體。在中央層面,建議由法制辦、財政部門和規劃部門牽頭,再考慮結合全國人大、審計、監察等部門的加入。在具體的制度設計上,可以考慮不同的方式。一種是整體性的,即出臺頂層設計方案,落實部門職責。比如,在中央層面出臺類似于《重大行政決策程序規定》的相關改革方案。另一種是階段性的,即按照一定的順序由各個牽頭部門分項推進。在具體做法上仍然可以結合現行的制度安排。比如說,在財政審查方面結合《預算法實施條例》的修訂。

以上兩點可以作為近期改革目標。從中長期來說,中央與地方事權的改革目標應該立足于調動中央和地方的積極性,發揮各自的優勢。為此建議下一步改革應放棄之前的“中央-地方”二分法,轉而采取一種“三層”框架。在這一框架下,權力運行的主體應該分為地方政府(執行)、業務決策和管理部門(中央)以及綜合決策和監督機構(中央)。在這一“三層”框架下,對事權進行調整和規范化的工作重心,將由傳統的中央和地方關系轉向首先調整中央內部的業務管理部門與綜合決策和監督機構之間的關系。理順這一對關系,實際上將成為進一步理順中央與地方各級政府間關系的前提和基礎。按照這一思路,改善中央與地方關系的基本邏輯要確立綜合決策和監督機構的地位和職能,還要規范中央各業務管理部門的事權,最后達成中央與地方事權的規范化運行。

參考文獻：

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