貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧機(jī)制構(gòu)建及實(shí)現(xiàn)路徑研究
——基于社會(huì)資本的理論視角

靳永翥,丁照攀

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院,貴州貴陽550025)

長(zhǎng)期以來,我國(guó)貧困地區(qū)的扶貧模式大多表現(xiàn)為單純的政府主導(dǎo)。隨著社會(huì)發(fā)生的深刻轉(zhuǎn)型,貧困地區(qū)政府絕對(duì)主導(dǎo)的扶貧體制逐漸松動(dòng),“政府主導(dǎo),社會(huì)參與”成為當(dāng)前貧困地區(qū)扶貧的重要策略。但是現(xiàn)實(shí)中“社會(huì)參與”往往止步于一項(xiàng)項(xiàng)零散的個(gè)體行動(dòng),未能看到源于公民制度化參與和社會(huì)組織化協(xié)同所帶來扶貧績(jī)效提升的前景。而單純的政府主導(dǎo)式扶貧卻面臨著效率低、針對(duì)性不強(qiáng)等問題,導(dǎo)致貧困地區(qū)扶貧績(jī)效呈現(xiàn)出邊際效益遞減的“內(nèi)卷化”特征。因此,本研究運(yùn)用社會(huì)資本理論構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧背景下政府、市場(chǎng)及社會(huì)共同參與的多元協(xié)同扶貧機(jī)制,以服務(wù)于政府動(dòng)員更多的社會(huì)力量參與扶貧,提高扶貧的精準(zhǔn)度與扶貧戰(zhàn)略決策的有效性。本文首先從縱向歷史維度,依據(jù)政府扶貧實(shí)踐分析我國(guó)扶貧理念的嬗變,亦即從輸血式扶貧向協(xié)同式扶貧轉(zhuǎn)變。其次在對(duì)“協(xié)同式扶貧”的理論基礎(chǔ)和運(yùn)作邏輯進(jìn)行闡釋后,引入金沙縣扶貧的案例對(duì)協(xié)同式扶貧的要素特征進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析。依據(jù)觀察,探討社會(huì)資本與多元協(xié)同扶貧的緊密關(guān)系,構(gòu)建社會(huì)資本視角的多元協(xié)同扶貧機(jī)制。本文認(rèn)為,目前政府開展的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐,正是由于社會(huì)資本的缺失,導(dǎo)致扶貧績(jī)效走低。最后,本文依據(jù)社會(huì)資本對(duì)于多元協(xié)同扶貧機(jī)制的推廣提出對(duì)策建議。

1 扶貧理念的嬗變：從輸血式扶貧走向協(xié)同式扶貧

貧困一直是各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)面臨的共同難題,消除貧困是全球共同關(guān)注和研究的重大課題。縱觀中國(guó)扶貧的發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)貧困治理政策基本按照先“解決溫飽”后“全面小康”、先“區(qū)域整體”后“精準(zhǔn)突破”的邏輯思路部署[1]。正是如此前瞻性的頂層設(shè)計(jì),使我國(guó)的扶貧工作取得了舉世矚目的成就,使得7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧,貧困發(fā)生率從20世紀(jì)80年代的80%以上,下降到2015年的5.7%[2]。當(dāng)前,我國(guó)扶貧工作已進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的沖刺期,黨和政府制定了精準(zhǔn)扶貧新戰(zhàn)略,旨在通過精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理,確保到2020年貧困人口全部脫貧。從1978年至今,依據(jù)階段性政策推進(jìn)邏輯,我國(guó)政府的扶貧理念大致可歸納為如下三種形式。

1.1 以物質(zhì)資本投資為主導(dǎo)的輸血式扶貧

肇始于新中國(guó)成立初期的輸血式扶貧(救濟(jì)式扶貧),以解決貧困群體的物質(zhì)貧困為目標(biāo),對(duì)貧困群體實(shí)施確保其基本生活的經(jīng)濟(jì)救濟(jì),其本質(zhì)是一種“社會(huì)救助”。在扶貧實(shí)踐中,貧困地區(qū)實(shí)施輸血式扶貧的基本思路是直接給貧困人口提供物質(zhì)資料或者出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策對(duì)貧困者予以幫助。改革開放以來,輸血式扶貧對(duì)我國(guó)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極作用。但隨著社會(huì)發(fā)展,貧困問題的復(fù)雜性、多元性特征更加凸顯,僅僅依靠輸血式扶貧難以從根本上實(shí)現(xiàn)貧困人口的有效脫貧。即使暫時(shí)脫貧,他們的自我發(fā)展能力和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力依然很弱,因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧的概率較高,并且極易形成依賴心理。

1.2 以人力資本投資為主導(dǎo)的造血式扶貧

由于貧困的形成不只是表征為物質(zhì)的貧困,還包括無法獲得最低需求的能力貧困和區(qū)域性匱乏的資源供給的貧困。因此,自20世紀(jì)90年代開始,為回應(yīng)貧困人口能力素質(zhì)再生產(chǎn)和促進(jìn)區(qū)域資源供給的訴求,我國(guó)政府將扶貧定位為：以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ),人力資本投資為主導(dǎo)的造血式扶貧(開發(fā)式扶貧)。造血式扶貧的基本思路,就是為貧困地區(qū)脫貧創(chuàng)造發(fā)展條件,以激發(fā)貧困者自身的積極性和創(chuàng)造力,使其走上自我發(fā)展之路[3]。但是,在效率優(yōu)先的原則下,這種造血式扶貧的效果并不盡如人意。因此該扶貧理念受到學(xué)界反思,有學(xué)者指出：“造血式扶貧存在的一個(gè)突出問題就是最貧困的村莊和農(nóng)戶常常得不到緊缺的扶貧資金。”[4]116-117從整體上講,這種“大水漫灌”的造血式扶貧方式和理念,由于貧困戶個(gè)人能力和環(huán)境條件等限制,很難得到真正幫扶,造成扶貧開發(fā)的投入越來越大,但成效越來越低。

1.3 以社會(huì)資本投資為主導(dǎo)的協(xié)同式扶貧

從我國(guó)多年的扶貧經(jīng)驗(yàn)來看,實(shí)現(xiàn)貧困人口持久脫貧而不再返貧,簡(jiǎn)單的輸血式扶貧存在很大的局限性,因此造血式扶貧應(yīng)運(yùn)而生。然而,造血式扶貧也不盡如人意,常常發(fā)生“精英捕獲”現(xiàn)象,以致無法真扶貧、扶真貧。在世界銀行和聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署等國(guó)際機(jī)構(gòu)的倡導(dǎo)和推動(dòng)下,一種多方參與的扶貧模式在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)得到廣泛應(yīng)用,其提出：“貧困不僅是一種低收入和缺乏能力的狀態(tài),更是一個(gè)在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)活動(dòng)中因參與不足而被邊緣化的過程。”[5]因此,要消除貧困,不僅要投入物質(zhì)資本和人力資本,更要投入社會(huì)資本,以促進(jìn)貧困者的社會(huì)整合和社會(huì)融入[6]82。繼2013年國(guó)務(wù)院下發(fā)文件強(qiáng)調(diào)要更加廣泛、更為有效地動(dòng)員社會(huì)力量以形成扶貧合力之后,2014年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》中再次強(qiáng)調(diào)：“要形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局,支持社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等各類組織積極從事扶貧開發(fā)事業(yè)。”這不僅從政策規(guī)劃上對(duì)通過扶貧實(shí)踐創(chuàng)新提高扶貧績(jī)效引領(lǐng)方向,也彰顯了構(gòu)建政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元協(xié)同扶貧機(jī)制的應(yīng)用價(jià)值。

2 多元協(xié)同扶貧：理論基礎(chǔ)與運(yùn)作邏輯

多元協(xié)同扶貧在本質(zhì)上是一種社會(huì)行動(dòng),從治理的角度看,這一社會(huì)行動(dòng)以貧困者需求為導(dǎo)向。政府、市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)同參與貧困治理的過程,蘊(yùn)含著體制外和體制內(nèi)等多重資源的有機(jī)整合,并且多元協(xié)同扶貧有著自身獨(dú)特的理論基礎(chǔ)與運(yùn)作邏輯,可以把政府制度化扶貧方式與社會(huì)靈活性的扶貧方式在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)融合,為貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)注入持續(xù)動(dòng)力。

2.1 多元協(xié)同扶貧的理論基礎(chǔ)

2.1.1 治理理論

治理理論在各個(gè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用發(fā)端于20世紀(jì)90年代,從擴(kuò)展性公共組織、公共議題、公共危機(jī)、公民參與,延伸至區(qū)域協(xié)作、民族國(guó)家合法性和全球治理問題。如此廣泛使用表明治理的探索實(shí)踐已遍及政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的每個(gè)角落,而此時(shí)所使用的“治理”一詞涵蓋范圍不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的外延,而且含義也與“統(tǒng)治”相去甚遠(yuǎn),成為一種被賦予現(xiàn)代化色彩的理念性時(shí)髦詞匯。時(shí)至當(dāng)下,羅茨、羅西瑙及俞可平等眾多國(guó)內(nèi)外學(xué)者從各自不同的學(xué)術(shù)立場(chǎng)和理解出發(fā),給出了多種關(guān)于治理內(nèi)涵或特征及要素的理論界定。盡管有關(guān)治理的內(nèi)涵及外延存在模糊性和多樣性,但還是可以總結(jié)出相對(duì)具有共識(shí)性的內(nèi)涵,譬如主體的多元化、規(guī)則的互補(bǔ)性、過程的合作性和目標(biāo)的互惠協(xié)商等等。總之,治理是一個(gè)內(nèi)涵豐富、包容性很強(qiáng)的一個(gè)概念,它是人類在變動(dòng)的世界中對(duì)公共事務(wù)的掌控、對(duì)管理困境的應(yīng)對(duì)和創(chuàng)新[7]17-21。多元協(xié)同扶貧是治理理論在社會(huì)扶貧領(lǐng)域的創(chuàng)新運(yùn)用。從社會(huì)治理的角度看,貧困治理亦屬于社會(huì)治理的有機(jī)組成部分,將社會(huì)治理運(yùn)用于扶貧領(lǐng)域,可使我們重新審視以往的扶貧工作[8]。一是在政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中,應(yīng)妥善處理政府和社會(huì)的關(guān)系,要更加突出社會(huì)力量的扶貧效能。二是貧困的治理過程是多元主體投入并相互協(xié)商、合作的過程,它強(qiáng)調(diào)扶貧過程中各個(gè)參與主體之間的協(xié)同,超越了以往的合作型反貧困。三是通過多元主體參與,暢通各個(gè)主體的利益表達(dá)渠道,關(guān)注區(qū)域之間貧困表現(xiàn)與程度的差異,實(shí)施差異化和針對(duì)性的扶貧政策和措施。

2.1.2 協(xié)同理論

協(xié)同理論是20世紀(jì)70年代以來在多學(xué)科研究基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新興理論,是系統(tǒng)科學(xué)的重要分支理論。哈肯教授于1976年發(fā)表的《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》系統(tǒng)地論述了協(xié)同理論。由于協(xié)同理論把它的研究領(lǐng)域擴(kuò)展到許多學(xué)科,并且試圖在似乎完全不同的學(xué)科之間增進(jìn)“相互了解”和“相互促進(jìn)”,因此成為軟科學(xué)研究的重要工具和方法。“協(xié)同理論主張從宏觀的角度研究系統(tǒng)內(nèi)的各部分之間的關(guān)系、各子系統(tǒng)的相互合作及其作用規(guī)律。”[9]任何一個(gè)管理系統(tǒng)中,各個(gè)元素之間的協(xié)調(diào)、協(xié)作如可形成拉動(dòng)效應(yīng),推動(dòng)事物共同前進(jìn),導(dǎo)致事物間屬性互相增強(qiáng)、向積極方向發(fā)展,那么就會(huì)產(chǎn)生“1+1+1＞3”的協(xié)同效應(yīng)。反之,整個(gè)系統(tǒng)可能會(huì)陷于一種失控失序的狀態(tài),結(jié)果只能是“1+1+1＜1”甚至“1+1+1＜0”。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下,多元化是貧困地區(qū)扶貧實(shí)踐的必然趨勢(shì),這就決定了貧困治理必須將協(xié)同理論引入到扶貧實(shí)踐中,使政府、市場(chǎng)及社會(huì)各參與扶貧的主體之間保持協(xié)同互動(dòng),以持續(xù)提升扶貧的精準(zhǔn)性,實(shí)現(xiàn)扶貧績(jī)效最大化。貧困地區(qū)的扶貧工作是個(gè)系統(tǒng)工程,從主體上來說,多元協(xié)同扶貧不僅涉及各不同行政區(qū)域地方政府及其部門的協(xié)同,還涉及政府與市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)同。因此,需要廣泛動(dòng)員群眾、企業(yè)和社會(huì)組織等社會(huì)力量共同參與扶貧事業(yè),體現(xiàn)我國(guó)目前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐創(chuàng)新的要義。

2.2 多元協(xié)同扶貧的運(yùn)作邏輯

2.2.1 運(yùn)作主體

運(yùn)作主體的最大特征是由單一主體壟斷提供走向多元協(xié)同互動(dòng)。傳統(tǒng)輸血式扶貧的一個(gè)基本特征是主體一元化,政府既是“掌舵者”又是“劃槳者”,而多元協(xié)同扶貧則意味著主體多元化,在扶貧領(lǐng)域變“政府唱獨(dú)角戲”為“社會(huì)大合唱”。在扶貧實(shí)踐中,各個(gè)主體之間需要彼此依賴與合作,沒有任何一個(gè)主體具備充足的知識(shí)、技能和資源來獨(dú)自面對(duì)所有的問題,這就要求貧困地區(qū)參與扶貧的主體及其手段需要多樣化。其要義是在扶貧工作中各參與主體建立起橫向合作關(guān)系,政府依賴各種伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來提供公共服務(wù)。在此過程中,政府、企業(yè)及民間社會(huì)組織等多個(gè)主體之間并無明顯的隸屬關(guān)系,實(shí)踐運(yùn)作中不再是依賴傳統(tǒng)自上而下的縱向行政指令來運(yùn)作,更需要輔以彼此間的信任進(jìn)行協(xié)同互動(dòng),以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。

2.2.2 運(yùn)作方式

主要表現(xiàn)為由強(qiáng)行輸入走向內(nèi)源發(fā)展。傳統(tǒng)的扶貧方式忽視了區(qū)域之間的差異性,主要是政府的強(qiáng)制性輸入,而多元協(xié)同扶貧則是一種外部輸入與內(nèi)源式發(fā)展相結(jié)合的運(yùn)作方式,并且鼓勵(lì)貧困人口充分參與扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié),在參與中挖掘他們擺脫貧困的潛力。多元協(xié)同扶貧尤其注重發(fā)揮貧困人口的能動(dòng)性,通過構(gòu)建平等的對(duì)話機(jī)制使得貧困人口有更多的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的訴求,在尊重貧困人口的主體性地位的同時(shí),充分調(diào)動(dòng)貧困人口參與扶貧的積極性,以實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)各個(gè)利益群體的共同進(jìn)步和發(fā)展。尤其是精準(zhǔn)扶貧背景下,多元協(xié)同扶貧應(yīng)充分考慮貧困人口的真正致貧原因,并在尊重當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的基礎(chǔ)上開展扶貧工作[10],以實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)、幫扶措施具體、管理過程規(guī)范、考核目標(biāo)去“GDP至上”理念,這也是對(duì)以往只重視整體區(qū)域性扶貧理念的超越。

2.2.3 運(yùn)作導(dǎo)向

主要表現(xiàn)為由經(jīng)濟(jì)扶持走向需求導(dǎo)向。一直以來,整個(gè)社會(huì)一致性地把經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同于扶貧績(jī)效,把貧困建構(gòu)成一個(gè)經(jīng)濟(jì)性的存在。但是,扶貧工作中一直存在著瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離、“精英捕獲”、鄉(xiāng)村平均主義思想等一系列問題,因此它絕非一個(gè)單一的經(jīng)濟(jì)性事實(shí),而是一種社會(huì)性的存在,是人與人關(guān)系、地位的表達(dá)[11]4。長(zhǎng)期以來,我們過于注重物質(zhì)財(cái)富和貨幣收入等物質(zhì)資本對(duì)扶貧的重要性,在很大程度上忽略了貧困治理的社會(huì)屬性,僅僅從經(jīng)濟(jì)意義上去定義和闡釋現(xiàn)代性貧困。多元協(xié)同扶貧的各個(gè)主體可以憑借自身的專業(yè)化與資源優(yōu)勢(shì),為貧困人口提供差異化的服務(wù)。而政府自上而下的貧困治理模式?jīng)Q定了其不可能滿足所有貧困人口的需求,必然使得部分貧困者被邊緣化。以此為據(jù),傳統(tǒng)的扶貧模式主要是以經(jīng)濟(jì)扶持為導(dǎo)向,注重物質(zhì)上的幫扶,而多元協(xié)同扶貧更多的是以貧困村和貧困戶真正的需求為導(dǎo)向,“望聞問切”識(shí)貧困,精準(zhǔn)發(fā)力挖窮根,為全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[12]。

3 金沙模式：多元協(xié)同扶貧機(jī)制萌芽的地方樣本

金沙縣位于貴州省西北部,是貴州省經(jīng)濟(jì)相對(duì)較強(qiáng)的縣,但是反貧困形勢(shì)依然嚴(yán)峻。面對(duì)艱巨的脫貧任務(wù),近年來金沙縣堅(jiān)持以精準(zhǔn)扶貧為統(tǒng)領(lǐng),撬動(dòng)社會(huì)資本參與扶貧,從更大的范圍聚集扶貧資源,在構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元協(xié)同機(jī)制方面進(jìn)行了有益探索。

目前,在大多數(shù)的貧困地區(qū),政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方力量嚴(yán)重不均衡,參與各方并無明確的權(quán)責(zé)和監(jiān)督關(guān)系,也缺乏一個(gè)制約各方的共同行為規(guī)范,沒有形成制度化的合作關(guān)系,多元協(xié)同化水平較低。而金沙縣近年來積極推動(dòng)扶貧主體結(jié)構(gòu)創(chuàng)新,加強(qiáng)制度化和規(guī)范化建設(shè),進(jìn)一步明確政府、企業(yè)和社會(huì)組織等不同行為主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,多元協(xié)同扶貧機(jī)制在金沙縣漸次成型。主要表現(xiàn)為：首先,充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。金沙縣集中縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)力量,積極引導(dǎo)行業(yè)部門在資金、項(xiàng)目、技術(shù)和人才等方面向貧困地區(qū)傾斜和集聚,在村級(jí)道路、安全飲水和危房改造等領(lǐng)域,不斷加大資金支持力度。為了充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和市場(chǎng)力量,金沙縣還不斷改善政策環(huán)境和產(chǎn)業(yè)環(huán)境,相繼成立了一些農(nóng)村新型合作組織,動(dòng)員企業(yè)、民間社會(huì)組織和基層自治組織參與扶貧開發(fā)事業(yè)。其次,注重發(fā)揮企業(yè)的帶動(dòng)作用。金沙縣通過“百企幫百村”凸顯市場(chǎng)活力,并積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任,推動(dòng)市場(chǎng)要素向重點(diǎn)貧困村配置,從而帶動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如大量茶商在當(dāng)?shù)卮罅Πl(fā)展茶產(chǎn)業(yè),已栽種茶葉達(dá)2萬畝,產(chǎn)品暢銷國(guó)內(nèi)外,年產(chǎn)值達(dá)到1 000多萬元,幫助大量貧困人口實(shí)現(xiàn)了脫貧。再次,積極引導(dǎo)社會(huì)組織扶貧。金沙縣政府完善了社會(huì)組織參與扶貧的相關(guān)機(jī)制,在其倡導(dǎo)下又先后成立了金沙縣源隆農(nóng)林專業(yè)合作社和金沙縣四季興馬鈴薯專業(yè)合作社,并對(duì)他們開展扶貧活動(dòng)提供信息服務(wù)、業(yè)務(wù)指導(dǎo),鼓勵(lì)其參與社會(huì)扶貧資源動(dòng)員、配置和使用等環(huán)節(jié)。此外,金沙縣積極倡導(dǎo)“我為人人、人人為我”的全民參與扶貧理念,通過開展豐富多樣的體驗(yàn)走訪等社會(huì)實(shí)踐活動(dòng),暢通社會(huì)各階層交流交融、互幫互助的渠道。并依靠親情、鄉(xiāng)情、友情的情感紐帶和親緣、地緣、業(yè)緣的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)作用,激活公眾參與的內(nèi)生力量,使貧困者組織化融入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或社會(huì)組織,并積極參與政府決策,促使精準(zhǔn)扶貧政策落地生根。

金沙縣通過構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元協(xié)同扶貧機(jī)制,動(dòng)員更多的社會(huì)力量參與扶貧開發(fā),成效顯著,貧困地區(qū)農(nóng)民收入呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)：人均收入突破7 000元大關(guān),年均增長(zhǎng)13.9%以上,高出全縣農(nóng)民人均收入2.1個(gè)百分點(diǎn),為貧困人口的有效脫貧奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[13]。目前,金沙縣已經(jīng)在政府救助體制之外發(fā)展出一個(gè)由政府、企業(yè)和民間社會(huì)組織等廣泛參與、為貧困人口提供精準(zhǔn)幫扶的協(xié)同參與網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)在很大程度上突破了政府包辦,強(qiáng)調(diào)物質(zhì)救助的傳統(tǒng)扶貧理念,轉(zhuǎn)向了一種官商民合作、倡導(dǎo)社會(huì)關(guān)懷的多元協(xié)同扶貧新機(jī)制。這對(duì)于推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐向縱深發(fā)展和全面脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重大的時(shí)代價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義,同時(shí)也為我們研究社會(huì)資本與多元協(xié)同扶貧機(jī)制問題提供了地方樣本。

4 多元協(xié)同扶貧機(jī)制的構(gòu)建：精準(zhǔn)扶貧需求與社會(huì)資本支撐

世界銀行報(bào)告認(rèn)為,以信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)為核心的社會(huì)資本是人們用以擺脫貧困的主要資本形式。精準(zhǔn)扶貧背景下,在諸多條件中,社會(huì)資本更是貧困地區(qū)的多元協(xié)同扶貧機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)的決定性要素[14]。作為一種新型分析工具和理論框架,社會(huì)資本與精準(zhǔn)扶貧中的多元協(xié)同扶貧機(jī)制具有內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)性,可以為精準(zhǔn)扶貧背景下多元協(xié)同扶貧機(jī)制的建構(gòu)提供理論支持。

4.1 社會(huì)資本理論的闡釋

從20世紀(jì)90年代起,社會(huì)資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主與社會(huì)繁榮中的作用激發(fā)了學(xué)術(shù)界無限的想象力。帕特南作為社會(huì)資本研究的奠基人之一,將社會(huì)資本概念拓展到更廣闊的社會(huì)政治生活分析。他認(rèn)為：“作為一種社會(huì)組織或社群層面的特征,例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò),社會(huì)資本是一種具有高度生產(chǎn)性的重要公共資源,可以通過推動(dòng)協(xié)調(diào)和增進(jìn)合作來提高社會(huì)效率。”[15]195因此,一定數(shù)量的社會(huì)資本是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展必不可少的力量。福山將社會(huì)資本界定為“在社會(huì)或其特定的群體之中,成員之間的信任普及程度”[16]。在他看來,社會(huì)資本是從普遍信任中產(chǎn)生的,當(dāng)某一社會(huì)中的人們彼此信任時(shí),這便蘊(yùn)含著比物質(zhì)資本和人力資本具有更大價(jià)值的社會(huì)資本。概括起來,“社會(huì)資本就是以信任為核心、同時(shí)包括公民參與的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及互惠規(guī)范的一種資源集合體”[17]。如圖1,其中信任是社會(huì)資本最核心的要素,只有社會(huì)處于較高的信任狀態(tài),人們之間才有較高的合作意愿,以克服“集體行動(dòng)的困境”；互惠規(guī)范是社會(huì)資本的保障,基于信任和合作方能產(chǎn)生有利于各方的互惠收益,由此長(zhǎng)此以往形成的互惠規(guī)范反過來又有利于社會(huì)資本的維持和積累；公民參與的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)資本的基礎(chǔ),公民參與是信任、認(rèn)同、規(guī)范建構(gòu)的動(dòng)力機(jī)制和有效途徑,廣泛的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為豐富的互惠關(guān)系和理性規(guī)范的產(chǎn)生提供現(xiàn)實(shí)舞臺(tái)。

圖1 社會(huì)資本的要素構(gòu)成模型

4.2 社會(huì)資本視域中多元協(xié)同扶貧機(jī)制的構(gòu)建

精準(zhǔn)扶貧思想源自2013年11月習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)作出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2014年1月中共中央辦公廳發(fā)文對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì),推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧思想落地。2015年6月,習(xí)近平來到貴州,強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期的扶貧工作,并提出扶貧“貴在精準(zhǔn),重在精準(zhǔn),成敗之舉在于精準(zhǔn)”。“精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱,是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況,運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。”[18]在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下,社會(huì)資本對(duì)多元協(xié)同扶貧機(jī)制的構(gòu)建具有重要意義,提供了多種要素支撐(如圖2)。具體而言,它體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

圖2 精準(zhǔn)扶貧中多元協(xié)同扶貧機(jī)制的社會(huì)資本解釋模型

4.2.1 社會(huì)資本為多元協(xié)同扶貧培育理性的參與主體,有利于精準(zhǔn)幫扶

多元協(xié)同扶貧既是一種理念,但更是一種行動(dòng)實(shí)踐。既然是行動(dòng)實(shí)踐,自然需要理性和積極的參與主體[14]。多年的扶貧經(jīng)驗(yàn)表明,當(dāng)參與主體彼此信任時(shí),多元協(xié)同的扶貧行動(dòng)就會(huì)更容易形成,并且他們會(huì)更加注重自下而上的扶貧方式,并且注重通過項(xiàng)目的實(shí)施,改變貧困者的思維觀念,喚醒其參與意識(shí),從而大大提高幫扶的精確性。社會(huì)資本為多元協(xié)同扶貧培育了多元參與主體,使得政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方面力量在扶貧工作中都充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),根據(jù)貧困的成因采取針對(duì)性的措施進(jìn)行有效幫扶,因貧施策,精準(zhǔn)到戶、到人,通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。政府在多元協(xié)同扶貧過程中提供行政支持,即利用自身強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力,動(dòng)員政府各部門、企業(yè)、社會(huì)組織及貧困群體積極參與,同時(shí)從體制內(nèi)和體制外汲取各種扶貧資源,在制定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施易地扶貧搬遷工程、建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度、加快實(shí)施教育扶貧工程和完善農(nóng)村最低生活保障制度等方面發(fā)揮重要作用。作為市場(chǎng)主體的企業(yè)主要是通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)來帶動(dòng)一批貧困人口脫貧致富。此外,企業(yè)還提供慈善捐獻(xiàn)和就業(yè)援助,通過開展就業(yè)推薦和就業(yè)援助,促進(jìn)當(dāng)?shù)刎毨Ь用竦慕?jīng)濟(jì)融入。社會(huì)組織的作用主要體現(xiàn)在整合跨界別資源和有針對(duì)性地提供專業(yè)性服務(wù)上,精準(zhǔn)發(fā)力,彌補(bǔ)政府在以上幾個(gè)方面的不足。從貴州省金沙縣扶貧實(shí)踐來看,各類主體在扶貧實(shí)踐中積極參與,各司其職,充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),力爭(zhēng)將各種行政資源和社會(huì)資源精準(zhǔn)地投向貧困村并轉(zhuǎn)化為貧困村內(nèi)部資源,避免扶貧資源的重疊與低效使用,從而實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

4.2.2 社會(huì)資本為多元協(xié)同扶貧提供基本的運(yùn)作機(jī)制,有利于精準(zhǔn)管理

多元協(xié)同扶貧的高效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制發(fā)揮作用,并且這種機(jī)制的核心就在于能夠形成規(guī)范,約束不確定因素,進(jìn)而促進(jìn)集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)。作為多元協(xié)同扶貧運(yùn)作機(jī)制的規(guī)范,就是要求各扶貧主體依照相關(guān)社會(huì)規(guī)范積極主動(dòng)參與、互相分享信息及對(duì)其工作進(jìn)行精準(zhǔn)考核。在目前的扶貧實(shí)踐中,社會(huì)參與具有濃厚的政府動(dòng)員色彩,未建立制度化、長(zhǎng)效化的社會(huì)參與機(jī)制。要發(fā)展多元協(xié)同扶貧,必須建立制度化的社會(huì)參與機(jī)制,整合企業(yè)、民間社會(huì)組織和貧困群體等更廣泛的社會(huì)力量,這樣不僅能暢通貧困人口的訴求表達(dá)渠道,而且能夠克服不完全合約和監(jiān)督難題,有效抑制項(xiàng)目實(shí)施中的“搭便車”行為,從而提高對(duì)扶貧對(duì)象和扶貧項(xiàng)目管理的精確性,以實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象精準(zhǔn)和項(xiàng)目安排精準(zhǔn)。此外,對(duì)于貧困人口而言,獲取相關(guān)扶貧信息的渠道較少,尤其是在項(xiàng)目資金使用方面,并且對(duì)不充分信息的準(zhǔn)確性和適用性缺乏判斷能力,以致無法就幫扶措施的精準(zhǔn)性做出反饋。信息共享機(jī)制作為貧困地區(qū)的規(guī)范資本為多元協(xié)同扶貧提供運(yùn)作機(jī)制的重要表現(xiàn)形式,將有助于各個(gè)扶貧主體充分交流信息。借此可通過建立信息共享機(jī)制來建設(shè)整合性信息管理系統(tǒng),從而實(shí)現(xiàn)資金使用精準(zhǔn)和措施到戶精準(zhǔn)。最后,精準(zhǔn)考核是強(qiáng)化績(jī)效管理方式和提升扶貧工作成效的重要手段,是指針對(duì)貧困戶和貧困村脫貧成效,建立貧困人口脫貧退出和返貧重入機(jī)制,完善貧困縣考核與退出機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)貧困縣扶貧工作情況的量化考核,能強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的效果,實(shí)現(xiàn)脫貧成效精準(zhǔn)。這些要素及其作用在金沙縣的案例中也有所表現(xiàn)。

4.2.3 社會(huì)資本為多元協(xié)同扶貧構(gòu)筑必備的參與網(wǎng)絡(luò),有利于精準(zhǔn)識(shí)別

對(duì)于多元協(xié)同扶貧而言,參與網(wǎng)絡(luò)的拓展在很大程度上依賴于社會(huì)各界的參與規(guī)模和范圍,規(guī)模越大,范圍越廣,網(wǎng)絡(luò)資源也就越豐富。帕特南在意大利的研究中發(fā)現(xiàn),“公民參與網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的準(zhǔn)則,催生了促進(jìn)社會(huì)信任,有利于解決集體行動(dòng)的困境”[19]167。這種參與網(wǎng)絡(luò)的意義對(duì)于社會(huì)力量尚未充分調(diào)動(dòng)的當(dāng)前我國(guó)而言,十分迫切,因?yàn)榉鲐毠ぷ髦绣e(cuò)識(shí)、漏識(shí)的貧困對(duì)象大多都認(rèn)為集體事務(wù)與自己的關(guān)系相去甚遠(yuǎn),毫不上心,抑或是外出務(wù)工或疾病纏身無心過問,為貧困人口建檔立卡工作帶來巨大困難,嚴(yán)重影響著對(duì)扶貧對(duì)象識(shí)別的精準(zhǔn)性。構(gòu)建由政府、企業(yè)、社會(huì)組織及貧困者的參與網(wǎng)絡(luò),不僅讓政府的公共決策獲得了更強(qiáng)的合法性,更重要的是可以促進(jìn)貧困地區(qū)民主意識(shí)、參與意識(shí)的生成,從而激發(fā)貧困群眾參與扶貧的積極性。貴州省金沙縣的扶貧實(shí)踐所產(chǎn)生的積極意義就在于此。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略核心要義在于“扶真貧、真扶貧”,就是要解決以往扶貧工作中的貧困人口、貧困村識(shí)別不準(zhǔn)的問題,改變過去大水漫灌粗放式扶貧方式,將扶貧政策和措施下沉到村到戶。生活在同一村的村民最清楚“誰是真正的貧困戶”,借助公共參與網(wǎng)絡(luò),由貧困戶自我申請(qǐng)或集體推選,通過民主評(píng)議、對(duì)象摸底、公平公示等方式最終確定貧困對(duì)象,并通過理性的溝通和協(xié)商實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換,尋求一致性意見,就提高了識(shí)別的精確性,同時(shí)也為多元協(xié)同扶貧奠定了穩(wěn)固的民意基礎(chǔ)。

5 社會(huì)資本缺失：多元協(xié)同扶貧機(jī)制建構(gòu)的“痛點(diǎn)”

我國(guó)在二十多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就的同時(shí),農(nóng)村社會(huì)存在的一個(gè)負(fù)面問題是大量農(nóng)民進(jìn)城謀生后“農(nóng)二代”親緣關(guān)系的疏離,基于血緣、鄰里的傳統(tǒng)熟人網(wǎng)絡(luò)逐漸向陌生社會(huì)轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)積極的農(nóng)村社會(huì)資本不斷被解構(gòu),但是新的社會(huì)體系又沒有完全建立起來,存在社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)資本的理性不足,致使扶貧工作失去精神支撐、缺乏約束機(jī)制并可能陷入資源困境,它直戳多元協(xié)同扶貧的“痛點(diǎn)”,制約著到2020年國(guó)家全面脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5.1 “信任滑坡”導(dǎo)致多元協(xié)同扶貧機(jī)制失去精神支撐

社會(huì)學(xué)家西美爾提出,“信任是社會(huì)中最主要的凝聚力之一,沒有互相之間普通的信任,社會(huì)本身將瓦解”[20]105。作為當(dāng)代社會(huì)資本理論最強(qiáng)調(diào)的價(jià)值特征,信任被認(rèn)為是聯(lián)系社會(huì)橫向合作與互惠關(guān)系的紐帶,它不僅促進(jìn)了各個(gè)主體自發(fā)的橫向合作網(wǎng)絡(luò)的形成與互惠規(guī)范的建立,而且培育了公民的公共精神,從而為多元協(xié)同扶貧注入強(qiáng)大的精神支撐。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的總體信任度持續(xù)下降,不同階層、群體之間的不信任逐步擴(kuò)大,呈惡化甚至固化態(tài)勢(shì)。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期,農(nóng)村社會(huì)的信任體系面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn),并且當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民政治信任存在著級(jí)差遞減規(guī)律。在貧困地區(qū),政府層級(jí)越低,農(nóng)民對(duì)之的信任度越低。如果激發(fā)不了貧困地區(qū)群眾的參與熱情,政府就只能“獨(dú)自打保齡球”。同時(shí),隨著現(xiàn)代社會(huì)的急劇變遷,貧困地區(qū)傳統(tǒng)上基于血緣、親緣、地緣的人際信任關(guān)系受到嚴(yán)重挑戰(zhàn),人與人之間交往存在著嚴(yán)重的功利化傾向,人情原則逐漸被物質(zhì)主義原則所替代,人們的戒備心普遍增強(qiáng),傳統(tǒng)人際互信水平嚴(yán)重下降[22]。這種人際信任的流失,使貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧失去有力的精神支撐,嚴(yán)重影響著扶貧開發(fā)的績(jī)效。

5.2 “規(guī)范失效”導(dǎo)致多元協(xié)同扶貧機(jī)制缺乏約束機(jī)制

縱觀人類社會(huì)發(fā)展的歷史,風(fēng)俗、習(xí)慣和價(jià)值取向等社會(huì)規(guī)范對(duì)社會(huì)成員的行為方式起著潛移默化和持久導(dǎo)向的作用。帕特南認(rèn)為,普遍的互惠規(guī)范是社會(huì)紐帶一樣的社會(huì)資本,具有高度生產(chǎn)性,能夠使社區(qū)居民感到自己的利益與公共利益是一致的,實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)考慮到他人,因此這種普遍的互惠網(wǎng)絡(luò)能夠產(chǎn)生更有效的約束機(jī)制,克服集體行動(dòng)的困境[15]。其實(shí),組織內(nèi)部成員的日常行為更多的是依照非正式規(guī)范,并非法律制度,任何制度要想在實(shí)踐中起到預(yù)期的效果,其制度設(shè)計(jì)也必須要以當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期形成的非正式規(guī)范作為前提。這些社會(huì)規(guī)范既是貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧得以持續(xù)的“安全閥”,也是促進(jìn)貧困人口脫貧致富的重要社會(huì)資本。但是,近年來農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范逐漸被解構(gòu),一些內(nèi)部規(guī)范失去認(rèn)同,傳統(tǒng)社會(huì)的鄰里觀念日益淡化,而新的社會(huì)規(guī)范又沒有完全建立起來,形成了規(guī)范結(jié)構(gòu)斷裂格局。尤其是我國(guó)貧困地區(qū)大多為偏遠(yuǎn)山區(qū),信息閉塞,文化落后,一些非法宗親活動(dòng)和迷信活動(dòng)盛行。再者,與此相關(guān)的法律法規(guī)本身就不完善,存在著操作性缺乏、政策法規(guī)約束力不夠等問題,而非正式的社會(huì)規(guī)范在當(dāng)前環(huán)境條件下又難以對(duì)村民產(chǎn)生約束或影響作用,使得多元協(xié)同扶貧在實(shí)踐中常常遭遇無章可循的窘境。

5.3 “社會(huì)疏離”導(dǎo)致多元協(xié)同扶貧機(jī)制陷入資源困境

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”,人際關(guān)系織成了龐大而復(fù)雜的鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò),或血緣或地緣或姻親,人與人之間的這種鄰里互惠的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是鄉(xiāng)村的內(nèi)生性力量,一種具有高度生產(chǎn)性的社會(huì)資本。如前所述,隨著城市化的快速推進(jìn),農(nóng)村傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”開始裂變,加之村莊撤并、農(nóng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)市場(chǎng)化、村落共同文化邊緣化等因素的共同作用,農(nóng)村“熟人社會(huì)”加速轉(zhuǎn)向“半熟人社會(huì)”,表現(xiàn)出諸如村際關(guān)系陌生、村落認(rèn)同式微、倫理道德淪喪以及行為規(guī)范失序等特征[21]。當(dāng)前,貧困地區(qū)有一個(gè)很普遍的現(xiàn)象：很多農(nóng)村人口常年在外務(wù)工。雖說外出務(wù)工可以提高收入,但也使得這些外出務(wù)工人員跳出村莊原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之外,互相之間聯(lián)系越來越少,導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的“空心化”。加之現(xiàn)代科技通訊的飛速發(fā)展,也削弱了人們之間的直接社會(huì)交往,鄰里之間的相互依賴性降低,傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)正遭受侵蝕。這使貧困農(nóng)村陷入傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會(huì)資本之間的“縫隙”地帶,嚴(yán)重制約著其獲取社會(huì)資源的途徑。

6 精準(zhǔn)扶貧背景下貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

作為一種新分析框架和研究途徑,社會(huì)資本對(duì)構(gòu)建貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧機(jī)制具有重要意義。在精準(zhǔn)扶貧背景下,面對(duì)信任滑坡、規(guī)范失效和社會(huì)疏離的“痛點(diǎn)”,欲進(jìn)行多元協(xié)同扶貧的機(jī)制創(chuàng)新,就要重構(gòu)貧困地區(qū)社會(huì)資本,為貧困地區(qū)扶貧注入新的思維與活力。

6.1 重建社會(huì)信任,夯實(shí)多元協(xié)同扶貧機(jī)制的存在基礎(chǔ)

帕特南曾說,“如果要維護(hù)共同體社會(huì)的延續(xù),私人之間的信任可能是最需要在人們之間傳播的道德品質(zhì)”[15]101。信任是貧困地區(qū)運(yùn)用社會(huì)資本維系多元主體協(xié)同關(guān)系的價(jià)值與道德基礎(chǔ),可以有效地防范和克服人們?cè)诠餐w生活中的“機(jī)會(huì)主義”,是多元協(xié)同扶貧必須建構(gòu)的“精神家園”。當(dāng)社會(huì)互信水平較高時(shí),多元協(xié)同的扶貧行動(dòng)就會(huì)更容易形成,并且他們會(huì)更加注重自下而上的治貧方式,喚起貧困人口參與意識(shí),從而大大提高幫扶的精確性。因此,精準(zhǔn)扶貧背景下建立多元協(xié)同扶貧機(jī)制,需要改變貧困地區(qū)社會(huì)信任的現(xiàn)實(shí),從多方面著手重建社會(huì)信任。首先,要強(qiáng)化政府扶貧工作人員的道德教育。政府人員真正做到把美德內(nèi)化于心、外化于行,他們的誠(chéng)信、責(zé)任意識(shí)才會(huì)大大增強(qiáng)。這樣不僅可以提高幫扶措施的精準(zhǔn)性、減小貧困者錯(cuò)識(shí)漏識(shí)的可能,還能以優(yōu)良的政風(fēng)凝聚民心、帶動(dòng)民風(fēng),社會(huì)對(duì)政府的信任感隨之也會(huì)提升。其次,提高扶貧工作透明度。在扶貧過程中應(yīng)堅(jiān)持信息公開原則,改變以往扶貧信息公開“猶抱琵琶半遮面”的局面,接受社會(huì)各界的監(jiān)督。通過監(jiān)督增強(qiáng)政府與社會(huì)的互動(dòng),在互動(dòng)過程中,不僅使得來自不同背景的群體、組織與個(gè)人之間建立起聯(lián)系和信任,而且有利于及時(shí)查漏補(bǔ)缺,提高精準(zhǔn)性。最后,積極為貧困群體搭建交流平臺(tái)。可以充分利用“扶貧日”或當(dāng)?shù)亓?xí)俗多舉辦一些村民喜聞樂見的活動(dòng),也可以運(yùn)用新媒體技術(shù),通過QQ、微信等網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái),使大家在交流中增進(jìn)情感、從而切實(shí)提升互信度,為精準(zhǔn)扶貧背景下多元協(xié)同扶貧機(jī)制的構(gòu)建奠定良好的信任基礎(chǔ)。

6.2 健全規(guī)范供給,強(qiáng)化多元協(xié)同扶貧機(jī)制的制度保障

在扶貧實(shí)踐中,社會(huì)規(guī)范是維系反貧困事業(yè)的重要力量,有助于貧困地區(qū)協(xié)同扶貧工作規(guī)范有序開展。社會(huì)規(guī)范分為兩種,一種是法律制度等正式規(guī)范,另一種是通過傳統(tǒng)、歷史積淀形成的,諸如以風(fēng)俗、習(xí)慣、價(jià)值觀念等為內(nèi)容的非正式性規(guī)范。其實(shí),任何制度要想在實(shí)踐中起到預(yù)期效果,其制度設(shè)計(jì)也必須要以非正式規(guī)范作為前提,將制度“因地制宜”“因時(shí)制宜”地嵌入非正式規(guī)范的文化土壤之中。當(dāng)下,正值扶貧攻堅(jiān)關(guān)鍵期,必須高度重視貧困地區(qū)村規(guī)民約的建設(shè),要對(duì)村規(guī)民約的形成給予必要的科學(xué)指導(dǎo),充分發(fā)揚(yáng)互惠文明的鄉(xiāng)俗民風(fēng),使村規(guī)民約既符合當(dāng)?shù)貙?shí)際,又不違背法律法規(guī),具有可操作性,以充分發(fā)揮村規(guī)民約在多元協(xié)同扶貧中的作用和功能。其次,明晰扶貧辦及各個(gè)相關(guān)責(zé)任部門精準(zhǔn)扶貧翔實(shí)具體的責(zé)任清單,并且在“四看法”①“四看法”包括“一看房、二看糧、三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)、四看家中有沒有讀書郎”,是貴州省威寧縣迤那鎮(zhèn)駐村干部在對(duì)貧困戶入戶摸底過程中創(chuàng)造性提出的,后來在貴州省各地精準(zhǔn)扶貧過程中紛紛采用。識(shí)別和建檔立卡工作基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善建檔立卡信息與不動(dòng)產(chǎn)登記、低保和公安系統(tǒng)等信息的銜接機(jī)制,建立多維貧困識(shí)別體系,以精準(zhǔn)識(shí)別促精準(zhǔn)扶貧。最后,建立健全多元協(xié)同扶貧機(jī)制所必需的各項(xiàng)配套機(jī)制與制度,尤其是社會(huì)參與機(jī)制、精準(zhǔn)考核機(jī)制及貧困人口退出與再入機(jī)制,為多元協(xié)同扶貧機(jī)制創(chuàng)建提供必要的制度保障。

6.3 擴(kuò)大關(guān)系網(wǎng)絡(luò),暢通多元協(xié)同扶貧機(jī)制的資源渠道

戈德史密斯認(rèn)為,多元化治理要得以維系和發(fā)展,“除按照傳統(tǒng)自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線外,還必須依靠各種伙伴關(guān)系建立橫向的行動(dòng)線”[22]。精準(zhǔn)扶貧背景下貧困地區(qū)的多元協(xié)同貧困治理也是如此,不僅需要加強(qiáng)政府的行政監(jiān)管,建立“縱向的權(quán)力線”,更需要發(fā)展跨界別的社會(huì)參與,建立起“橫向的行動(dòng)線”,縱線橫線交錯(cuò)成網(wǎng)格,以網(wǎng)格化促進(jìn)精準(zhǔn)化。因此,政府要綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段,強(qiáng)化對(duì)貧困村的制度供給與政策扶持,積極搭建參與交流平臺(tái),有效鏈接企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量,擴(kuò)大貧困人口與外界的交流圈,從而增加社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的異質(zhì)性,以不斷爭(zhēng)取新資源,為精準(zhǔn)扶貧背景下多元協(xié)同扶貧機(jī)制的建立提供持久動(dòng)力。囿于貧困者所處的經(jīng)濟(jì)地位與收入狀況,扶貧實(shí)踐中常常發(fā)生的“精英捕獲”現(xiàn)象,致使精準(zhǔn)扶貧成為“鏡中花、水中月”。究其原因,是由于貧困人口的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在相當(dāng)程度上是狹窄的。因此,在內(nèi)部整合上,要尊重貧困者的主體性地位,優(yōu)化社會(huì)力量的參與結(jié)構(gòu),持續(xù)提高貧困群眾自組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行效率,有效構(gòu)建互動(dòng)互通的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),以此為貧困者從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)維度構(gòu)建“內(nèi)部高度整合、外部高度鏈接”的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò),充分動(dòng)員并優(yōu)化社會(huì)資源力量,改變貧困地區(qū)社會(huì)鎖定的新資源,暢通精準(zhǔn)扶貧背景下多元協(xié)同扶貧的資源渠道。

6.4 政府角色換位,培育多元協(xié)同扶貧機(jī)制的組織載體

精準(zhǔn)扶貧背景下多元協(xié)同扶貧機(jī)制的構(gòu)建在政府救助的“第一安全網(wǎng)”之外,為貧困地區(qū)的貧困人口編織了社會(huì)援助的“第二安全網(wǎng)”,是對(duì)政府救濟(jì)式扶貧體制的補(bǔ)充與完善。并且,貧困地區(qū)貧困村莊的異質(zhì)性和貧困群眾的差異性,決定了扶貧工作的多樣性和復(fù)雜性特點(diǎn),單純依靠政府干預(yù)不僅影響了社會(huì)參與的正常運(yùn)轉(zhuǎn),還對(duì)社會(huì)資本的生成造成不利影響。因此,政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變自身角色,超越“劃槳者”或者“掌舵者”的角色爭(zhēng)論,做一個(gè)“護(hù)航者”,政府也因此能夠通過讓渡、賦能等方式大力培育社會(huì)力量,發(fā)揮社會(huì)在多元協(xié)同扶貧中的主體作用。首先,政府應(yīng)有意識(shí)地退出某些活動(dòng)領(lǐng)域,為社會(huì)組織發(fā)展和民間參與讓渡一定的空間,通過貧困地區(qū)社會(huì)力量的整合,明確社會(huì)參與扶貧的重點(diǎn)與導(dǎo)向,科學(xué)指導(dǎo)社會(huì)資金和扶貧資源投向最需要的地方,以精準(zhǔn)扶貧促精準(zhǔn)脫貧。其次,要轉(zhuǎn)變理念,創(chuàng)新民間社會(huì)組織的管理體制機(jī)制。雖說備受詬病的社會(huì)組織“雙重管理”體制已成為歷史,但需要進(jìn)一步割斷社會(huì)組織與政府間的利益勾連和隸屬關(guān)系,充分發(fā)揮社會(huì)組織在多元協(xié)同扶貧機(jī)制構(gòu)建中的紐帶作用,以形成精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)合力。如此,通過政府角色換位釋放貧困地區(qū)社會(huì)的自治空間,大力培育社會(huì)組織,拓寬社會(huì)資本的生長(zhǎng)基礎(chǔ),進(jìn)而通過社會(huì)組織的社會(huì)聯(lián)結(jié)功能,促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧背景下貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧機(jī)制的構(gòu)建。

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