網(wǎng)絡(luò)時代公眾參與的失范及其治理

段加保，朱士翰（廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

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網(wǎng)絡(luò)時代公眾參與的失范及其治理

段加保，朱士翰
（廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

摘 要：網(wǎng)絡(luò)時代的到來，為公眾參與社會治理提供了新的載體形式。但目前網(wǎng)絡(luò)背景下的公眾有序參與存在諸多失范問題，無序低效的公眾參與成為制約我國政治民主化進(jìn)程的重要因素。網(wǎng)絡(luò)背景下公眾有序參與失范問題的治理之策主要包括培育公眾的秩序意識、重構(gòu)多元主體參與機(jī)制、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)法律體系和健全網(wǎng)絡(luò)溝通對話機(jī)制。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)時代；有序；公眾參與；失范；治理

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，社會公眾的政治參與形式愈加多樣化，傳統(tǒng)參與方式的不足日益明顯，公眾選擇網(wǎng)絡(luò)參與表達(dá)其利益訴求成為當(dāng)下一種發(fā)展趨勢。網(wǎng)絡(luò)的平等、自由、經(jīng)濟(jì)、及時互動與20世紀(jì)90年代興起的治理理論“分享權(quán)力，合作治理”的核心相契合。與此同時，如何消減網(wǎng)絡(luò)無序的泄憤及由此造成的社會沖突事件，已經(jīng)成為學(xué)界探討的熱點話題。因此，分析當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)時代公眾有序參與問題，對研究社會治理方式的深度和廣度具有重要的現(xiàn)實意義。

一、網(wǎng)絡(luò)時代公眾有序參與的內(nèi)涵及特征厘定

（一） 網(wǎng)絡(luò)時代公眾有序參與的內(nèi)涵

關(guān)于公眾參與的論述，中外學(xué)者盡管見仁見智，但其核心觀點基本相同。亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代性追求的結(jié)果是穩(wěn)定，但是現(xiàn)代化過程卻充滿不穩(wěn)定[1]31。在探討現(xiàn)代化過程中的公眾參與和政治不穩(wěn)定時，他又認(rèn)為“政治參與 / 政治制度化 ＝ 政治動亂”[1]42。由該公式可以看出，政治參與和政治動亂成正比，政治制度化和政治動亂成反比。這個結(jié)論恰好印證了現(xiàn)代性和現(xiàn)代化過程的根本不同：現(xiàn)代性是現(xiàn)代化過程的結(jié)果，現(xiàn)代化過程是現(xiàn)代性的不可或缺的要素。現(xiàn)代化過程是一系列相關(guān)的觀念、制度、規(guī)范和行為的綜合體，公眾參與的程度和規(guī)模是政治現(xiàn)代化過程的重要標(biāo)識。王浦劬根據(jù)馬克思主義參與觀，將政治參與界定為“普通公民通過合法方式參與政治生活的一系列的行為規(guī)范合稱”[2]166。亨廷頓和王浦劬關(guān)于政治參與認(rèn)知的共同之處是合法性和追求終極的政治民主價值。合法即為合乎法則規(guī)范，也即有序。只是亨廷頓的政治參與是指公眾參與，包括有序和無序的公眾參與，而王浦劬的政治參與是指有序的公眾參與。由此看來，公眾參與的外延大于政治參與，其本質(zhì)表現(xiàn)為參與國家政治生活的主體范圍的擴(kuò)大。

據(jù)此，筆者將網(wǎng)絡(luò)背景下公眾有序參與界定為：公眾憑借互聯(lián)網(wǎng)平臺，以合法的途徑圍繞著公共利益和公共事務(wù)的表達(dá)、分配、決策、博弈而展開的一系列參與活動。網(wǎng)絡(luò)是一把雙刃劍，公眾有序參與拓寬了社會治理的方式和范圍，客觀上有利于政治民主化的進(jìn)程；相反，無序的政治參與內(nèi)含的非法化、非理性化、非規(guī)則化、欺騙化會極大地增加社會動亂發(fā)生的可能性。

（二） 網(wǎng)絡(luò)時代公眾有序參與的特征

網(wǎng)絡(luò)時代公眾有序參與的特征主要包括：（1）參與的合法性，即公眾有序參與的前提必須是“合法”。因此，網(wǎng)絡(luò)時代的公眾有序參與是一種法制化的民主活動，它作為現(xiàn)實社會的虛擬延伸，具有自身的潛在規(guī)則，但這種規(guī)則不能是違反憲法和法律法規(guī)的外在約束。當(dāng)利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行意見表達(dá)時，公眾個體內(nèi)在道德約束的底線是不能損害社會公眾公共利益的。（2） 參與主體的等價性。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，獨立的參與主體在每處信息節(jié)點上，均可以發(fā)表自己的觀點，不受社會地位、性別、宗教信仰等因素的直接干擾，不需要委托他人或組織進(jìn)行參政議政，這是公民直接進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參政的最突出表現(xiàn)。（3） 參與的低價性。相對傳統(tǒng)社會監(jiān)督而言，網(wǎng)絡(luò)參與突破傳統(tǒng)社會監(jiān)督的間接時間差，將重要信息及時呈現(xiàn)在公眾的視野，使參與社會監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)成本、機(jī)會成本、社會成本得到有效降低。

二、網(wǎng)絡(luò)時代公眾有序參與的失范

網(wǎng)絡(luò)時代公眾有序參與是社會有效治理的重要組成部分，有序地將個體的意見組合凝聚成網(wǎng)絡(luò)公共利益的集體訴求，是一個長期緩慢的過程。該過程要素包括虛擬社會契約精神的建立、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境多元主體參與機(jī)制的有效運行、網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)范體系的完善、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善等。各要素間的“共生性”問題是影響公眾有序參與失范的根源。

（一） 網(wǎng)絡(luò)公民意識尚未成熟

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾的有序參與離不開其理性、成熟的現(xiàn)代公民意識的確立。由于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾的權(quán)利和責(zé)任意識淡薄，導(dǎo)致公眾網(wǎng)絡(luò)參與的無序化、非理性化程度加深。更有甚者，別有用心的政客利用當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)公眾參與的失范，制造社會矛盾，影響社會秩序的穩(wěn)定。網(wǎng)絡(luò)公眾有序參與意識的不成熟與我國傳統(tǒng)的專制型文化背景密不可分。專制型文化培育的是公眾的絕對服從，公眾缺少自己的話語權(quán)優(yōu)勢。此外，現(xiàn)階段我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各階層矛盾日益凸顯，個人主義、利己主義等與核心的政治價值博弈不斷，公眾的政治認(rèn)同容易出現(xiàn)混亂或真空，歷史和現(xiàn)實的因素最終導(dǎo)致我國公民規(guī)則化意識的不成熟。

網(wǎng)絡(luò)時代公眾參與是現(xiàn)實社會實踐的進(jìn)一步延伸，本質(zhì)上二者追求的政治價值是一致的。現(xiàn)實社會公眾參與公共事務(wù)管理的弊病，切實地存在于網(wǎng)絡(luò)社會中，近年來網(wǎng)絡(luò)民粹主義傾向正是虛擬社會公民意識失范的反映。因此，在網(wǎng)絡(luò)時代，培育公民正確的公眾有序參與意識的工作迫在眉睫。

（二） 網(wǎng)絡(luò)參與機(jī)制尚未健全

為了確保多元利益主體借助網(wǎng)絡(luò)手段有序地參與公共事務(wù)，相應(yīng)的機(jī)制保障必不可少。目前，多元主體參與機(jī)制中的意見表達(dá)機(jī)制、訴求回應(yīng)機(jī)制和監(jiān)督評價機(jī)制仍舊處于不健全的境地。無論是基于網(wǎng)絡(luò)中公眾個體的興趣愛好等內(nèi)在心理影響下的“政治功效意識”，還是公民社會要求的責(zé)任承擔(dān)，都離不開網(wǎng)絡(luò)參與機(jī)制的有效運行。意見表達(dá)機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾表達(dá)個體意愿的信息載體，網(wǎng)絡(luò)投票、網(wǎng)絡(luò)聽證會、論證會是其具體的表現(xiàn)形式。訴求回應(yīng)機(jī)制涉及公眾個體和政府兩個主體，當(dāng)公眾個體向政府部門進(jìn)行某項利益訴求時，政府回應(yīng)的速度、內(nèi)容等因素是判斷網(wǎng)絡(luò)公眾有序參與的依據(jù)。監(jiān)督評價機(jī)制是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)參與機(jī)制的最薄弱環(huán)節(jié)，由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性和公共事務(wù)評判的專業(yè)性、復(fù)雜性，它仍處于十分低端的水平。

我國地區(qū)間發(fā)展水平不均衡，現(xiàn)實條件的制約，導(dǎo)致基層政權(quán)的電子政務(wù)流于形式，缺乏科學(xué)的公開指標(biāo)，地方特色不突出、信息更新不及時、決策不透明等問題比較突出，既定的網(wǎng)絡(luò)公眾有序參與機(jī)制成了一紙空文。問題的實質(zhì)在于地方政府對于多元參與機(jī)制的信任度低，公眾自治組織發(fā)育緩慢，最終影響參與社會治理的質(zhì)量。

（三） 網(wǎng)絡(luò)法律體系尚未完善

公眾的網(wǎng)絡(luò)參與是公民直接參與社會治理的途徑，但網(wǎng)絡(luò)也可能成為不實或有害信息的傳播平臺。一套完整的網(wǎng)絡(luò)參與體系是凈化網(wǎng)絡(luò)空間的制度保障，是強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)有序的現(xiàn)實基礎(chǔ)。目前，我國網(wǎng)絡(luò)立法尚處于不斷探索、發(fā)展的階段，缺乏一系列兼顧整體性、行業(yè)性、國際性的針對性強(qiáng)的法律法規(guī)體系。如何確保網(wǎng)絡(luò)公眾的有序化參與，成為我國網(wǎng)絡(luò)立法工作的一道難題。如何有效整合網(wǎng)絡(luò)信息，實現(xiàn)“大數(shù)據(jù)時代”數(shù)據(jù)價值的最大化，提升應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)信息危機(jī)的能力，也是目前各級政府面臨的一個現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

2001年初，全國人大常委會首次將網(wǎng)絡(luò)公眾參與納入民意收集系統(tǒng)，征集公眾對婚姻法草案的建議。2007年，國務(wù)院也啟動了網(wǎng)絡(luò)民意征集系統(tǒng)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，全國31個省級人民政府部門中有93.5%的單位有法規(guī)草案征集系統(tǒng)[3]84?96。大范圍的網(wǎng)絡(luò)民意征集系統(tǒng)，在一定程度上起到了公眾積極參與的良好局面。但是網(wǎng)絡(luò)的制度化建設(shè)遠(yuǎn)未能滿足現(xiàn)實的需求。雖然現(xiàn)有的《中華人民共和國計算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》《公眾意見征詢法》及專項公共事務(wù)法律草案征集稿等在一定范圍內(nèi)解決了網(wǎng)絡(luò)參與中的無序難題，但是不斷出現(xiàn)的新的網(wǎng)絡(luò)參與難題無法得到有效的解決。

（四） 網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施尚未普及

相比較傳統(tǒng)的政治參與而言，網(wǎng)絡(luò)背景下的公眾參與是公眾直接參與社會治理的一大進(jìn)步。但是，網(wǎng)絡(luò)仍有其自身的局限性。也就是說，網(wǎng)絡(luò)公眾參與是網(wǎng)絡(luò)公民的意見表達(dá)，卻未必代表絕大多數(shù)公眾的利益訴求。截至2012年6月30日，中國互聯(lián)網(wǎng)普及率為39.9%，遠(yuǎn)低于美英日韓（均在70%以上）。2013年1月發(fā)布的《第31次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，我國發(fā)達(dá)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)普及率達(dá)到70%，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)普及率不到30%[4]。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施地區(qū)差異大，資源分布不均衡的矛盾突出。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后，嚴(yán)重影響了我國基于網(wǎng)絡(luò)平臺的民主化發(fā)展進(jìn)程。

另外，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施相對健全地方的網(wǎng)絡(luò)公眾參與有序化管理也成為提高我國民主化水平的重要議題。由于當(dāng)下網(wǎng)民不會同時在線關(guān)注某一公共領(lǐng)域的事情，網(wǎng)絡(luò)民意“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重。“數(shù)字鴻溝”衍生的信息集中者和信息貧乏者之間的差距，最終導(dǎo)致前者對后者的話語霸權(quán)干涉。網(wǎng)絡(luò)公眾意見異質(zhì)化往往帶有很大的負(fù)面情緒性、宣泄性，使依托于網(wǎng)絡(luò)平臺的公眾有序化參與的進(jìn)程嚴(yán)重受阻。

三、網(wǎng)絡(luò)時代公眾有序參與的治理策略

實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)時代公民參與的有序化，除了盡快提高各地區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的普及率，還需從培育公眾的秩序意識、重構(gòu)多元主體參與機(jī)制、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)法律體系和健全網(wǎng)絡(luò)溝通對話機(jī)制入手。

（一） 培育網(wǎng)絡(luò)公眾有序意識

阿爾蒙德將政治文化分為參與型、臣屬型和地域型三種類型[5]22。網(wǎng)絡(luò)公眾參與秩序意識屬于政治文化的一部分，合法化、理性化和制度化是構(gòu)成參與有序的三個核心要素。首先，通過繼續(xù)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)文明參與專項活動，讓公眾的網(wǎng)絡(luò)參與必須在憲法和相關(guān)網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行，可以切實提高公眾參與的法律意識，自覺做到權(quán)利和義務(wù)相一致，增強(qiáng)公眾參與的公共責(zé)任感。其次，引導(dǎo)公眾理性發(fā)言，建立理性意識，可以避免盲目跟風(fēng)轉(zhuǎn)發(fā)不實有害信息現(xiàn)象的發(fā)生。政府和各社團(tuán)組織應(yīng)該利用現(xiàn)有的技術(shù)條件，定期開展免費的網(wǎng)絡(luò)知識文化普及教育。再者，在公眾網(wǎng)絡(luò)參與的合法化、理性化基礎(chǔ)上，公眾有序參與可以常態(tài)化、制度化。政府應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展情況，設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)日，逐步為培育公眾的有序參與意識奠定制度化基礎(chǔ)。公眾秩序意識的培育應(yīng)以社會主義核心價值觀為導(dǎo)向，以“自由、平等、公正、法治”為衡量標(biāo)尺，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公眾理性參與，遵守網(wǎng)絡(luò)法規(guī)和網(wǎng)絡(luò)道德約束，進(jìn)而循序漸進(jìn)引導(dǎo)公眾有序意識的最終確立。

（二） 重構(gòu)多元主體參與機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)多元主體參與是社會各階層圍繞公共問題而展開的互動。重構(gòu)多元主體參與機(jī)制涉及多元主體利益博弈，必須以相互信任合作為前提，以法律法規(guī)為行為準(zhǔn)繩，以道德內(nèi)化約束為底線。首先，重構(gòu)意見表達(dá)機(jī)制，意味著政府必須以“開放、包容”的信任態(tài)度接納網(wǎng)絡(luò)公眾的意見表達(dá)，克服“全能政府”的思維方式；網(wǎng)絡(luò)參與必須實行“注冊實名制”，便于政府監(jiān)管、及時引導(dǎo)，防止網(wǎng)絡(luò)不實信息爆炸式的傳播。其次，重構(gòu)訴求回應(yīng)機(jī)制，意味著提高政府網(wǎng)絡(luò)公信力必須以問題的有效處理為核心，加快網(wǎng)站管理的制度化建設(shè)步伐。再者，重構(gòu)監(jiān)督評價機(jī)制，意味著我們可利用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)優(yōu)勢，按社會階層、行政區(qū)劃等要素設(shè)置監(jiān)督評價機(jī)制，克服籠統(tǒng)模糊的無效評價。具體方法是，針對政府官員、學(xué)者代表、企業(yè)主設(shè)計不同的評價問卷，最大限度地匯聚整理網(wǎng)上網(wǎng)下的個體意見，并向社會公布，形成有序參與的新局面。

（三） 創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)治理法律體系

就制度方面而言，網(wǎng)絡(luò)空間中公眾有序參與的實現(xiàn)，需要完備的網(wǎng)絡(luò)治理法律體系提供保證。完備的網(wǎng)絡(luò)治理法律體系是保障政府與公眾之間網(wǎng)絡(luò)暢通的堅實基礎(chǔ)。公眾有序參與的網(wǎng)絡(luò)立法目的，在于最大限度地保障公眾參與社會治理活動。立法的原則包括：（1） 個人自由與公眾秩序的平衡。公眾個體意愿的表達(dá)及利益的訴求是為了追求自我利益的最大化，公利和私利的范圍界定應(yīng)以社會主義集體價值觀為指導(dǎo)，維護(hù)公共利益的最大化。（2） 法律規(guī)范與條令條例的平衡。從立法層面來看，具有較高效力的法律法規(guī)立法周期長，而較低效力的地方性條令條例具有較高的靈活性，能很好地彌補(bǔ)法律法規(guī)的不足。各地方政府可以較好地從各地的實際情況出發(fā)，提高應(yīng)對各種突發(fā)狀況的能力。為了控制地方政府自由裁量權(quán)的過度使用，應(yīng)將政府制定的地方性法規(guī)納入當(dāng)前的“權(quán)力清單”中，對公眾參與過程中提出的批評建議，做到正確對待，合理引導(dǎo)。（3） 保密與公開的平衡。對涉及政府治理中的保密事項或現(xiàn)階段不適宜公開的事項，國家要做好信息泄露的防范工作，進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)公眾參與的法律體系。

（四） 健全網(wǎng)絡(luò)溝通對話機(jī)制

近年來“兩會”特別欄目“我有問題問總理”，領(lǐng)導(dǎo)人與民眾進(jìn)行直接、真誠的網(wǎng)絡(luò)對話，社會反響強(qiáng)烈，得到了社會的普遍認(rèn)同。究其原因，是網(wǎng)絡(luò)參與的平等性極大地提高了公眾參與社會治理的積極性。網(wǎng)絡(luò)溝通對話機(jī)制作為傳統(tǒng)官僚科層制的彈性補(bǔ)充，縮短了領(lǐng)導(dǎo)人和普通公眾的心理距離。完善網(wǎng)絡(luò)溝通對話機(jī)制，應(yīng)做到以下幾點：（1） 信息公布常態(tài)化。政府應(yīng)利用電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，及時、準(zhǔn)確地將政府決策信息發(fā)布到網(wǎng)站上，并定期更新；設(shè)立專家點評欄目，精確解讀信息內(nèi)涵，避免各地方政府網(wǎng)站、官方微博、官方微信等平臺建設(shè)流于形式。（2） 公眾監(jiān)督暢通化。公民監(jiān)督權(quán)的順利實現(xiàn)依賴于監(jiān)督渠道的暢通化。傳統(tǒng)信訪工作“圍、追、堵、截”的不當(dāng)處理方式，不利于社會矛盾的順利化解，而網(wǎng)絡(luò)參與監(jiān)督打破了傳統(tǒng)工作方式的弊端，可以保持公眾監(jiān)督渠道的暢通化，防止傳統(tǒng)的監(jiān)督弊端“改頭換面”出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)時代的公眾參與中。（3） 政府回應(yīng)制度化。政府和公眾作為社會治理的主體，二者之間的有效溝通是判斷社會治理效果的尺度之一。政府部門定期的專業(yè)化回復(fù)，一方面可以提高政府的公信力，另一方面可以進(jìn)一步提高網(wǎng)絡(luò)空間中公眾的參與熱情。

總而言之，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)時代公眾有序參與，除了要總結(jié)我國網(wǎng)絡(luò)公眾參與的諸多失范教訓(xùn)外，還要借鑒發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗。只有結(jié)合現(xiàn)階段中國網(wǎng)絡(luò)時代的本土化特點，達(dá)成中國特色的重構(gòu)再造，才能真正使得我國現(xiàn)代化治理過程中的陣痛早日緩解。本文探討網(wǎng)絡(luò)時代公眾有序參與失范的治理之策，是一種定性描述。如果能在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步量化社會各階層的網(wǎng)絡(luò)有序參與的指標(biāo)，通過數(shù)理模型分析，將能更準(zhǔn)確地揭示虛擬社會公眾有序參與的深層次規(guī)律。

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〔責(zé)任編輯 牛建兵〕

The Anomie and Governance of Public Participation in Net Era

DUAN Jia-bao, ZHU Shi-han
（Guangxi Normal University, Nanning 530001, China）

Abstract:The coming of net era offers a new carrier for the public to participate social governance. But the public participation has many anomie problems which become the main factors restricting the process of political democratization. Under the background of net era, developing the public consciousness, rebuilding the multiple participation mechanism, innovating net legal system and improving the net communication are the main countermeasures.

Key words:net era; order; public participation; anomie; governance

作者簡介：段加保（1989-），男，河南新鄉(xiāng)人，碩士研究生。

基金項目：廣西研究生教育創(chuàng)新計劃項目（YCLT20144009）

收稿日期：2015-07-15

中圖分類號：C912.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006?5261（2016）01?0063?04