加強社區矯正應急體系建設的思考

朱玉清（廣西壯族自治區南寧市司法局）

加強社區矯正應急體系建設的思考

朱玉清（廣西壯族自治區南寧市司法局）

社區矯正應急體系，是政府部門為有效防控和處置社區服刑人員引發的突發事件而構建的集指揮、預警、處置、善后為一體的緊急應對系統。由于社區矯正是我國剛興起的一種非監禁性的刑罰執行制度，具有行刑環境的開放性、矯正監管的復雜性等特點，決定了社區矯正是一個高危領域，必須重視加強應急體系建設，不斷提高緊急事態下的應對能力，高效維護社會安全穩定。

一、南寧市社區矯正應急管理工作現狀分析

南寧市著眼社區矯正工作風險系數高的實際，堅持居安思危，不斷提高社區矯正執法能力，嚴格執行《南寧市社區矯正工作應急處置試行辦法》，連續5年實現了社區服刑人員 “無脫管漏管、無刑事案件、無參與群體性事件、無制造安全事故”的“四無”目標。但也存在著社區矯正應急體系建設發育不良的問題。

（一）應急指揮體系不完備。雖然《南寧市社區矯正工作應急處置試行辦法》規定市司法局局長任全市社區矯正應急指揮中心主任，但市司法局在政府體系中的編制序列，決定了市司法局局長難以在政法系統中發揮全盤性指揮作用。特別是指揮機構領導成員經常變動，導致指揮機構穩定性不夠，無論是縱向指揮，還是橫向協調，不僅缺乏統一的指揮平臺和指揮手段，還缺乏統一的指揮責任和協同機制，與“指揮一體化”的要求相差甚遠。

（二）應急處置力量較薄弱。《南寧市社區矯正工作應急處置試行辦法》雖然明確了公安機關、司法行政機關等關聯單位作為處置社區矯正突發事件的主戰力量，但因臨時編成的處置力量具有多元性、分散性、非專業性等特點，形同“散落的珍珠”，難以形成應急反應整體力量。特別是現場封控力量、特種處置力量、專業談判力量、快速機動救援力量，目前還只是一個書面概念。一旦社區服刑人員制造規模性暴力突發事件，就很難做到“召之即來，來之能戰，戰之能勝”。

（三）應急管理保障較落后。隨著黨政機關車輛保障改革等任務的完成，南寧市參與社區矯正突發事件處置的政法系統各主戰單位，除公安機關外，基本沒有機動車輛保障。各處置力量進入事發現場后，相互之間如何進行處置行動的溝通與協同，還缺乏可靠的通信保障。應急處置全程所需的飲食保障、醫療救援保障、防護裝備保障、輿論宣傳保障、執法識別標志保障，還缺乏必要的準備。

（四）應急任務責任不清晰。社區矯正領域一旦發生較大規模的突發事件，不僅有政法機關、公安部門、司法行政部門、法院、檢察院等關聯單位參加處置，還有可能動用武警部隊、消防部門、衛生醫療部門、社區基層組織等多種協同力量參與處置。對于這些力量，如何明確任務，如何劃分責任，如何統一指揮，如何正確使用以及誰負責現場警戒管控，誰組織實施處置行動，誰負責綜合性協調服務保障，等等，目前還缺乏明確的規范。

二、南寧市社區矯正應急體系建設的架構設想

加強南寧市社區矯正應急體系建設，應從指揮、預警、處置、善后等要素的科學構建入手，精心組織建設，形成指揮暢通、預警靈敏、處置穩妥、善后圓滿的應急管理格局。

（一）指揮體系的構建。指揮體系是社區矯正應急體系的神經中樞和號令機構，起著統管全局的作用，應堅持南寧市委市政府的統一領導，由南寧市委市政府依托南寧市應急管理指揮中心，建立“一縱五橫”的社區矯正應急指揮體系，即縱向建立市、縣（區）、鄉鎮（街道）一體化指揮部，橫向建立政法機關、公安機關、司法行政機關、法院、檢察院五個分級指揮部，賦予市委政法委書記總指揮權，行使對社區矯正緊急事態處置的統一組織指揮。政法機關、公安機關、法院、檢察院、司法行政機關等主戰單位，由其主要負責同志行使與單位職能相對應的副總指揮權。并由主導社區矯正應急處置的政法機關，負責統籌調配使用各參戰力量；主管社區矯正工作的司法行政機關，負責行使指揮中的綜合協調服務工作；公安機關行使處置行動展開的指揮權；法院負責行使處置全程的司法適用指導權；檢察院負責行使處置行動全程的合法性監督權。在南寧市司法局建立全市社區矯正應急指揮中心，運用“互聯網+”技術聯結“一縱五橫”指揮機構，形成社區矯正應急指揮自動化體系。

（二）力量體系的構建。力量體系是社區矯正應急體系的行動主體和生力軍，直接決定著社區矯正突發事件的處置成敗。一是構建精干的決策指揮力量。由南寧市委市政府主導，在南寧市政法系統各單位中挑選講政治、通法規、精決策、善指揮、會協調的領導干部，組成社區矯正應急指揮領導小組，并分別擔任社區矯正應急聯合指揮部的對口業務指揮員，為科學應對社區矯正突發事件提供組織保證。二是構建充足的現場封控力量。按照“一次投入充足、后續留有機動”的原則，區分個體事件、中小規模事件、大規模事件，科學編組現場封控力量，保證對事發現場進行及時有效控制，防止事態擴大。三是構建復合型特種處置力量。南寧市社區服刑人員中屬激情犯罪的占比例較大，有不少社區服刑人員對社會心懷不滿，有的甚至揚言要報復社會。因此，不能排除社區服刑人員實施劫持人質、聚眾械斗、制造自殺式恐怖襲擊等惡性犯罪的可能。迫切需要依托南寧市公安特警、武警特戰分隊，編組復合型特種處置力量，隨時做好應對復雜情況的準備。四是構建可靠的專業談判力量。南寧市社區服刑人員中涉毒人員和患有心理及精神疾病的人員約占半數，隨時會產生厭世情緒和到社會上鬧事的可能。處置此類人群制造的突發事件，需要心理談判專家介入。為此，南寧市應建立社區矯正心理疏導專家庫和應急談判專家庫，以備戰時所需。五是構建高效的醫療救護力量。社區矯正突發事件，往往伴隨著人身侵害和人員傷亡。應將南寧市醫療部門層層納入社區矯正應急力量體系，編組相對穩定的醫療救護隊伍，隨時做好待命準備。

（三）預警體系的構建。應對社區矯正突發事件，最理想的效果是將事態處置在萌芽狀態。因此，需要建立情報收集分析系統、風險評估預測系統、險情報警聯動系統。一要加快社區服刑人員信息系統建設。按照“見人見檔、一人一檔、人檔相符”的原則，逐一建立和完善社區服刑人員信息檔案資料，及時收集和分析社區服刑人員動態信息，形成社區服刑人員動態數據庫，時刻掌握社區服刑人員的思想動態和行為動向。二要加快社區矯正風險評估系統建設。盡快出臺《南寧市社區矯正風險評估實施辦法》，加快設立社區矯正風險評估機構，組建專業化風險評估隊伍，適時組織開展風險評估鑒定工作，以科學確定社區服刑人員的危險等級和監控等級。三要加快社區矯正險情報警系統建設。以社區矯正應急指揮中心為基本平臺，以“12348”公共法律服務熱線為通信紐帶，以社區服刑人員配戴電子腕帶或專用手機為基本手段，運用“互聯網+”技術，構建社區矯正險情報警系統，建立24小時備勤值班制度，做到“社區服刑人員一出險情，預警系統就能第一時間感知、發現和報警”，為指揮員采取正確處置行動贏得先機。

（四）處置體系的構建。由于社區矯正突發事件的處置，集政治性、政策性、危險性、關聯性于一體，必須建立嚴謹細致、科學穩妥、環環相扣的處置體系。一要確立科學嚴謹的處置原則。堅持黨委領導、統一指揮，確保處置行動的高度集中統一。堅持維護法律、依法處置，保障社會公平正義。堅持快速反應、就近出警，力控事態，為主力處置力量到位爭取主動權。堅持維權為先、維穩為重，從維權處著手，向維穩處聚力，以維權求維穩，以維穩保維權。堅持依靠群眾、密切配合，最大限度地爭取社會民眾的支持，形成整體處置力量。二要制定周密系統的處置方案。根據社區服刑人員可能引發的突發事件類型，相應制定社區服刑人員自殺自殘、劫持人質、劫持交通工具、聚眾上訪、聚眾械斗、暴力恐怖襲擊等處置方案，做到一事多套方案，一案多種手段，案案想周全，確保各方案的可行性。三要構建簡明完善的處置程序。對接警記錄、核查事實、決定出警、現場處置、善后工作等每個環節和流程，要一一明確合法的操作規程和標準，防止盲目用警、非法出警、混亂處警，做到出師有名、行事有序、處警有據。四要明確寬嚴相濟的處置方法。正確判斷社區矯正突發事件的性質和規模，科學采取處置方法，既要體現司法文明，又要宣示法律威嚴；既要防止矛盾激化，又要避免貽誤戰機。凡屬于民事糾紛事件的，應以宣傳教育和勸導說服為主；凡屬于暴力刑事案件的，應及時出警、果斷處置。五要確立防打結合的處置手段。積極做好運用政治手段、經濟手段、法律手段、軍事手段解決問題的準備。對于非對抗性事件，應采取教育感化、心理瓦解等政治手段，必要時綜合運用經濟手段解決問題；對于規模性暴力性顛覆性事件，必須做好采取武力震懾、重點打擊、繩之以法等軍事法律手段解決問題的準備。

（五）保障體系的構建。建立健全保障體系，事前做好充分的物資技術準備，是保障社區矯正處突行動取得勝利的重要支撐，通常由機動車輛保障、指揮通信保障、警用裝備保障、現場飲食保障、醫療衛生保障、法律服務救助保障等要素組成。積極適應公車制度改革實際，采取政府購買訂制服務等方式，與社會運輸行業簽訂機動車輛應急保障合作協議，隨時滿足社區矯正處突行動中的機動車輛保障需要。運用基地有線通信和移動無線通信技術手段，構建社區矯正處突指揮通信網，確保整個處突行動指揮通信暢通。結合社區矯正突發事件的特點和處置要求，配備攻防一體、偵聽一體、攝錄傳一體的警用裝備，配置統一的身份識別標志，以滿足社區矯正處突行動的需要。著眼社區矯正處突現場的高危性和艱苦性，堅持自我保障為主，市場訂制保障為輔，加強戰時飲食和醫療衛生保障渠道建設，保證能隨時安全足額供給。針對社區矯正突發事件可能造成的侵權后果，充分做好法律服務救助保障準備，隨時為當事人提供高效的法律服務。

（六）善后體系的構建。在處置社區矯正突發事件中，大量復雜的工作在于善后，同時也決定著社區矯正處突行動的最終成效。按照事態的輕重緩急，應重點做好受傷人員的救助、財產損失的彌補、事發現場的修復、新聞輿論的回應、社會情緒的安撫、經驗教訓的總結、應對策略的完善等工作。無論社區矯正突發事件是導致社區服刑人員自身受傷，還是導致社會民眾他人受傷，都應無條件地第一時間搶救人的生命。對事件造成的財產損失，嚴格依法進行核實和論責清償。按照屬地管轄原則，由事發地政府負責組織對事發現場的清理和修復工作。成立社區矯正處突新聞發布中心，適時召開新聞發布會，及時回應社會民眾對事件的關切。組織心理輔導團隊，深入事發地做好社會情緒安撫工作。處置行動結束后，各參戰單位應根據自己擔負的工作任務完成情況，進行全面深入的分析總結，不斷完善本級應急工作方案，并由南寧市社區矯正處突指揮中心統一收集經驗教訓和改進措施，進一步修訂完善總體應對策略，為今后遂行社區矯正處突任務做好智能準備。

三、構建南寧市社區矯正應急體系應采取的基本對策

構建南寧市社區矯正應急體系，既要樹立“寧可備而不用，不可用而無備”的戰略思想，又要強化“銷患于未形，保治于未然”的主動作為意識，始終依靠黨委政府帶動、責任部門聯動，從系統謀劃入手，從基本要素建起，做到建管用相統一。

（一）領導重視擺上位。構建社區矯正應急體系，是一項系統工程，只有南寧市委市政府高度重視，立項納建，協調各方，才能將體系建設中的各要素動員組織起來，運轉起來。因此，南寧市委市政府應將社區矯正應急體系建設納入全市應急管理體系總體規劃，出臺加強南寧市社區矯正應急體系建設的決定，在全市統一組織實施。

（二）系統規劃謀到位。對社區矯正應急體系建設進行科學系統的規劃，是保證應急體系建設順利落實的先決條件。應從社區矯正應急體系組織功能的統一性、建設主體的多元性、體系結構的復雜性等實際出發，由南寧市委市政府組織相關職能部門，始終圍繞總體功能進行全盤規劃，系統設計，形成“南寧市社區矯正應急體系建設總體規劃”。

（三）分工負責抓到位。社區矯正應急體系建設，既涉及到政法機關、公安機關、司法行政機關、法院、檢察院等政法系統主責單位，還關聯到武警部隊、消防部門、醫療衛生、交通運輸、新聞宣傳、社會保險等協同單位，在南寧市委市政府的統一協調下，對各參戰力量在社區矯正應急體系建設中的職能作用和任務分工進行責任劃分，并按照“總體規劃”層層分解責任，監督各單位按照“藍圖” 精心施工建設。

（四）綜合服務保到位。構建社區矯正應急體系，不僅需要人力、物力、財力支撐，而且還需要時間、信息和技術保障。這就需要南寧市委市政府應作出統籌安排，出臺政策規定，對相關建設要素作統一調度，綜合施策，全程把關，全面保障，確保社區矯正應急體系建設全面協調推進。

（五）實戰演練合到位。社區矯正應急體系建設其功效如何，最終需要通過實戰演練來檢驗。南寧市委市政府應以總導演的身份，授權市委政法委為執行導演，抓好各類應急力量參加的社區矯正處突綜合演練，通過練指揮、練協同、練戰法、練保障，全面檢驗指揮體系、力量體系、預警體系、處置體系、保障體系、善后體系之間的綜合反應情況，不斷發現問題，優化系統，完善體系，確保社區矯正應急體系高效運轉，真正發揮維護社會安全穩定的作用。

（責任編輯 張文靜）