論國際合作視角下邊防管理模式的創新與發展

牛繼承

(武警學院 邊防系，河北 廊坊　065000)

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論國際合作視角下邊防管理模式的創新與發展

牛繼承

(武警學院 邊防系，河北 廊坊065000)

整合式邊防管理是全球化趨勢下出現的新型邊防管理制度，整合式邊防管理模式是國家間進行邊防管理合作的法律平臺。雖然整合式邊防管理模式與國家主權原則是相沖突的，但是在不同的國家、地區，整合式邊防管理模式正在逐漸成長壯大，促進了邊境地區的和平、穩定與發展，便捷了人員、貨物出入境。

邊防管理；全球化；國際法

隨著世界各國之間聯系越來越緊密，區域和全球共同體意識正在蓬勃發展當中。全世界公認的共同價值、理念逐漸增多，越來越多的行為準則提煉、升華成為全球性的準則——國際法。在上述背景下，邊境作為國與國關系最先開始的地方，面臨著劃時代的管理模式變革。

一、全球化與邊防管理

在我國，學者們一般認為邊防管理包括邊境保衛、邊境地區管理和出入境管理三項主要內容。全球化對這三個方面都產生了深刻的影響。

(一)全球化與邊防管理活動的矛盾關系

1.在邊境保衛和邊境地區管理方面，邊防管理方式已經呈現出劇烈變化。自上世紀90年代以來，邊境地區去軍事化趨勢悄然出現，至今方興未艾。其主要表現為鄰國間、區域性國際組織通過簽訂國際條約，減少在邊境地區的軍隊、武器數量，不斷增強邊境地區軍事領域互信，雙方開始共同巡邏邊界，在邊境保衛和管理中雙方成為伙伴、朋友。

2.在出入境管理方面，鄰國間、區域性國際組織通過國際合作，加強人員、貨物出入境管理。一方面確保了國家安全，另一方面實現了人員、貨物便捷出入境。

可見，在上述三個層面，全球化進程與邊防管理活動能夠共存、互相促進，具有一定的兼容性。但是，從本質上來看，全球化主要是經濟全球化，其單一的經濟取向與邊防管理的安全取向明顯是沖突的。經濟全球化追求的是經濟利益的最大化，要求邊境、口岸開放到最大限度，人員、貨物出入境的最簡管理。而邊防管理活動的最終目標是包括邊境安全、國土安全、國民安全等要素在內的國家總體安全，這必然要求開展以邊境、口岸為物理依托，以國籍、護照、簽證為制度依托的嚴格管理。當前，經濟全球化弱化了人們腦海中傳統的國家邊界意識，邊界開放的客觀現實成為當代人們對邊界的最新印象。人們希望更加便捷地出入境，要求貨物更加快速地通過邊境、口岸。開放的邊界替代封閉的邊界成為邊界存在的主要狀態，開放與安全之間的矛盾成為當代邊防管理面臨的時代課題。

(二)全球化與邊防管理活動矛盾關系的淵源

從產生過程來看，邊防管理是國家出現后出于自身安全目的而進行的活動，其傾向是封閉性的，而全球化是國家出于發展、進步目的而進行的活動，其趨向是開放性的；從運行過程看，邊防管理是由國家主導進行戰略決策、規則制訂的活動，而從全球化看來，國家僅僅是眾多的協調者、參與者之一；從價值取向分析，邊防管理主要是維護邊境與國家安全，而全球化是要構建全球統一的大市場和資本全球流動的廣闊平臺。全球化是當前世界的客觀趨勢，必然影響并改變傳統的邊防管理活動。

(三)全球化時代邊防管理的新理念

1.進入全球化時代，邊界的穩定性越來越高。隨著國際社會法治化進程不斷加深，幾乎沒有任何一個國家可以通過非法行為改動邊界而獲取領土利益。國際正義、公平、平等能夠得到最大程度的保證和遵守，凡是違反國際正義、公平、平等的行為均會受到世界各國的譴責，任何一個國家都難以承受這樣的后果。就邊防管理問題而言，我們可以這樣認為，19世紀是邊界產生的世紀，20世紀是劃分邊界的世紀，21世紀將是邊防管理的世紀。隨著國際社會法治化進程的不斷加深，新邊防管理理念呼之欲出。新邊防管理理念根植于世界各國的實踐和探索，一方面，邊防管理必然要滿足國家安全的需求，另一方面必然也要滿足全球化的需要。

2.新邊防管理理念的孕育。在全球化維度下思考邊防管理活動，必然產生不同的邊防管理理念。邊界是兩個國家的邊界，邊防管理必然受到外部環境的強烈影響。在理論上，既往的邊防管理活動是一國的國內事務。國家根據自身的需要可以確定采取的具體行動。過去，這一觀點也得到了大多數國家的踐行。而在全球化時代，區域一體化、全球化背景下的邊防管理活動充滿了國際性，一國的行為越來越多地受到兩國簽訂的國際條約、協定的影響，具有比較明確的可預測性和可控性。20世紀90年代以來的實踐證明，新邊防管理理念正在悄然生長。

3.新邊防管理理念的主要內容。在全球化時代，世界各國空前緊密地聯系在一起，傳統的邊防管理模式顯得力不從心。全球化建立于邊界開放基礎之上，或者說建立于便捷的過境制度之上。開放的邊界與國際化分工生產要求相符合，能夠有效地服務于人員、貨物、資本、商品的跨界流動。在這種情況下，傳統邊境和主權理念正在減損，國際合作管理邊境、口岸的理念正在得到實踐的不斷檢驗、認可和充實。當今時代的一個顯著特征是地區間正在尋求或已經進行彼此間的經濟、政治合作，出現了諸如歐盟、北美自由貿易區、南方共同體市場、東南亞國家聯盟、上海合作組織等區域性國際組織。這些國際組織的成員國一改過去封閉邊界的傳統作法，出于積極參與地區經濟競爭、合作或區域安全的目的，紛紛采取了各種措施緩和邊境地區原本緊張的形勢，甚至是開放成員國間的邊境、口岸。區域性國際組織的出現也降低了成員國間邊界的重要性，區域性國際組織邊界的重要性逐漸上升。有的區域性國際組織開始統籌地區內的安全保護工作，加強組織的外部邊界管理。例如，歐盟在外部邊界管理方面正在進行深入探索，內部邊界的一些安全功能已經開始轉移到外部邊界，同時，外部邊界管理的功能也已經開始逐漸代替了內部邊界的管理功能。就發展趨勢而言，邊防管理已經由一國單獨實施的舊有單一模式開始轉向多國依國際條約、協議實施的新型管理模式。這一理念已經出現并得到歐盟的踐行，取得了良好的效果。在世界很多地區這一進程并不一致，有的剛剛開始，有的正在艱辛探索。可以確定的是，這一邊防管理理念展現出了自身強大的生命力和號召力。

二、整合式邊防管理模式的初步實踐

當前，傳統邊防管理活動正在向新型邊防管理活動轉變，這是理念層面的改變，也是管理模式層面的重大變化。

(一)傳統邊防管理的基礎已經發生劇烈變化

1.傳統邊防管理模式的缺陷。在威斯特伐利亞體系下，主權國家為了保護國家安全而實施邊防管理，邊防管理的第一目標就是保衛國家安全。在以往，主權國家統領著邊防管理領域內所有規則的制訂和實施。例如，國家派駐軍隊、警察駐守邊界、口岸，主導出入境法規制訂、實施，巡查邊界等。這種模式是一種封閉的一元化管理模式，一元化的管理模式中不僅充滿了國家與個人間的權力、權利之爭，而且還有國家間的邊境戰爭。二戰后，《聯合國憲章》明確規定，禁止使用武力，除非用于自衛。在全球化興起后，公民出入境權得到了前所未有的保護，可見傳統邊防管理模式與國際社會法治化的要求已經不相適應。

2.全球化背景下新邊防管理活動的原則、規則。在當今世界，聯合國、其他政府間國際組織和非政府組織的行為直接或間接地限制、影響著國家主權，在邊防管理原則、規則上發揮著自己的影響，并且已經取得了不小的進展，比如在難民權利、保護人權等方面。實踐證明，新的原則、規則得到了世界絕大多數國家的遵守。而且，一些區域性組織，如歐盟、北美自由貿易區、西非共同體等，在成員國領土范圍內實施了新的邊防管理模式，遵循著新的原則、規則。與傳統的邊防管理原則、規則相比，這些原則、規則不是由一個國家提出的，而是由各國共同提出或由國際組織提出的，并且得到了相關國家的共同遵守。當一個國家違反上述原則、規則時，就會受到國際社會的譴責，甚至是制裁。總之，傳統邊防管理理念賴以建立、維系的國際環境已經發生了重大變化，傳統邊防管理模式漸漸成為過時的制度，面臨著自身更新、改革的時代問題。

(二)全球化需要和催生新的邊防管理模式

我們清晰地看到，人員、貨物的海量出入境需要改變傳統的邊防管理模式。同時，全球性的環境污染、跨界河流治理、野生動植物保護等新問題也正在侵蝕著主權國家的權威。在21世紀，需要一個更加變通、多層次的方式進行國家領土的管轄和治理。[1]而國家間合作、國際組織的參與就是最重要的變化。隨著邊防管理主體多元化時代的到來，我們可以這樣認為，一國單獨管理國家邊界的時代已經結束，多國共同管理邊境、口岸，甚至是形成國際組織的邊界是目前出現的新發展趨勢。西歐和北美的地區性經驗說明，許多邊界線的傳統功能正在被擺脫，并且西歐和北美地區正在建設他們自己的新邊界。[2]這是新的邊防管理模式出現的實證。多元化的邊防管理模式是開放的模式，這種模式內有多個國家、國際組織共同參與，穩定性比較高，在進行邊防管理問題決策時，會照顧到各個國家的利益，保障各國的人權，是相關國家合作進行邊防管理的平臺。筆者認為，這種新邊防管理模式可以稱之為整合式邊防管理模式，這種模式區別于傳統模式的關鍵點在于盡可能地開展邊防管理的國際合作，在保障國家主權安全的同時，確保人員、貨物便捷出入境。

三、整合式邊防管理模式的具體內涵

(一)從對抗式邊防管理到合作式邊防管理

傳統的邊防管理模式下，邊界線、口岸是兩國或多國共同管理的對象，而在實際管理原則、管理方法上兩國或多國通常存在重大差異，同一種行為在不同國家間會有不同的法律評價，這種差異容易帶來管理上的失范，給人員、貨物、資本、服務跨境流動帶來制度性障礙，有時甚至被違法犯罪分子利用，成了其逃避法律打擊的保護傘。這種管理現狀缺乏民主協商，更多地突出了一方的單獨管理。這種模式下，邊防管理中的諸多問題得不到有效、合理的解決。而整合式邊防管理模式以“合作”為管理過程中的核心理念，注重國家間法律的銜接。

(二)從單純管理到“管理與服務”并重

理論上，邊界必須同時具有開放和封閉的功能，向合法過境的人員、貨物開放，向非法過境的人員、貨物封閉。如何以有效合法的方式將合法過境的人員、貨物與非法過境的人員、貨物區分開來是邊防管理制度合格與否的衡量標準之一。

實踐中，非法出入境的人員、貨物往往是過境人員、貨物中的極小部分，而打擊極小部分的非法行為卻常常干擾了正常合法的出入境活動。解決這一問題，必須要雙邊、多邊共同合作才能實現。但是，背對背的傳統邊防管理模式拒絕了這一選項。整合式邊防管理模式借助于科技手段、信息技術，對人員、貨物實施分類管理，管理的對象就是欲非法過境的人與貨物，服務的對象就是絕大多數合法過境的人員與貨物。傳統邊防管理模式下，所有過境的人員與貨物都被潛意識地認為是可能違反法律規定的，這是兩者最大的不同。

(三)從一元的單方管理到多元的合作管理

從理論上分析，單方管理是帶來種種矛盾的根本原因之一，國家間民主協商展開合作是解決這一矛盾的根本途徑，而傳統邊防管理模式中合作只是次要或者是最后的選項。在傳統邊防管理模式下，單一國家傾向于選擇封閉邊界，以自己的視角片面地看待問題，并且在國內進行相應的宣傳。此時邊界成為了控制危險、保障安全的最后防線，只有實施更嚴格的邊防管理才能預防這一危險。傳統邊防管理就是這一背景下的產物。在全球化背景下，國家間可以將民主協商原則應用于邊防管理中各種問題的處理，構建起地區性國際組織共同管理邊境，打破過去單方管理的封閉式管理模式。與國內的民主模式不同，國家間共同進行邊防管理的民主模式在理論上是新鮮事務，國際法如何協調主權的獨立性問題、國際法基本原則與國家利益的協調問題仍是需要在實踐中不斷探索的問題。但是，這畢竟是對既往單方邊防管理模式的一種完善。

(四)新的管理方法提高了邊防管理效率

偷渡、走私、跨境犯罪等活動增加了邊防管理的工作量，這種邊界壓力遍布于全世界各國的邊界。[3]地區性國際組織以國際協議的方式共同管理邊境、口岸，在管理制度上由雙方或多方共同協商制訂，實踐了民主管理的原則，邊防管理效率得到了極大提高，很好地解決了偷渡、走私和跨境犯罪問題。例如，在美國堅持和主導下，美國、加拿大、墨西哥三國共同簽訂了便捷邊防協定。便捷邊防協定利用高科技開展邊防管理合作，通過利用身份識別卡、大型掃描儀、人員信息系統、邊境居民預檢快速通道、夜間監控系統和檢測設施加強了兩國間的邊防管理合作。[4]整合式邊防管理方式有兩個重要啟示：一是邊防管理工作中，合作管理的方式優于雙方背對背的管理。整合式邊防管理需要雙方具有合作的信任基礎，根據雙方達成的協議，共同完成邊防管理工作。二是整合式邊境協定擴展了邊防管理的范圍。如果過境人員和貨物在到達邊境、口岸之前提前預檢和報關，就可以順利地通過邊境、口岸。預先報關是美國與歐洲、亞洲一些國家的海關機構間達成的協議，規定符合雙方協議規定標準的集裝箱將給予快捷入境的待遇。這些變化說明，整合式的管理方法提高了邊防管理效率，符合當前對邊防管理的時代要求。

四、整合式邊防管理的發展環境分析

(一)整合式邊防管理模式的國際基礎

過去，世界各個地區、國家的邊界將彼此分開，各國間封閉進行經濟建設，互相依賴程度小。敵對國家集團間政治主張對立、經濟發展互相絕緣、軍事上對峙、文化上互相攻擊乃至仇視。這種情況下，邊界的分割功能得到充分體現，將許多本來聯系緊密的地區劃分為不同的國家，擁有邊界的國家往往實施著嚴格的邊防管理，國家間壁壘森嚴，人員、貨物、信息往來都要經受邊界嚴格的過濾。

當前，全球化尤其是經濟全球化向縱深領域發展。在此背景下，各經濟體一榮俱榮、一損俱損，各國的相互聯系、相互依存程度達到前所未有的程度，各國共處一個世界，世界各國你中有我，我中有你。這是新邊防管理模式產生的國際基礎。

(二)整合式邊防管理模式的國內基礎

國家間背對背進行管理的情況在二戰后發生了根本性改變，國際體系加速演變、深度調整，世情、國情發生了重大變化。二戰后正是全球化再次發力之時，這是發生這種改變的根本原因。殖民主義失敗后，新獨立國家紛紛參與到本國邊界的劃定過程當中，主張了自己國家的邊界。由于邊界劃定過程中采取了民主協商的方式，這一時期產生的邊界得到了絕大多數國家的承認和遵守，成為穩定國際秩序的有利因素。國家邊界的合理性、合法性成為各國間交往的良好基礎。我國在這一過程中也開始解決了大部分的陸地領土劃界問題，與周邊大多數陸地鄰國劃定了邊界線，民主協商劃定的邊界線成為了國家間互相交流的連接線。總之，明確而穩定的邊界線給主權國家帶來了安全感。

當國家安全問題得到初步解決后，各國逐漸擺脫了以自己為中心的單一發展模式，繼而以地區性視角、甚至是全球性視角進行著自身的政治、經濟、軍事、文化等活動。國家間開始建立越來越緊密的跨界聯系，開始了區域化、全球化的進程。全球化過程中就是將自身主動地作為世界的一部分，在制訂各項政策時的出發點是多維的，而不是一維的。傳統的邊防管理已然不能適應上述多樣化的要求，這對邊防管理現狀提出了創新的要求，也是國家進行邊防管理創新的國內基礎。

(三)整合式邊防管理模式的深入發展

我們要清醒地認識到，全球化對于邊防管理的影響不是線式的，而是一個復雜的過程。二戰結束后，許多國家立即采取了前所未有的嚴厲的軍事手段防守邊界，以鞏固得之不易的反法西斯勝利果實，這種趨勢直至上世紀80年代末、90年代初才基本結束。邊防管理進入了長達十年的相對寬松的時期。而“9·11”恐怖襲擊事件發生之后，世界各國幾乎有著一樣的體會，大多數西方國家立即結束了寬松的邊防管理，管理邊境、口岸的方式發生了顛覆性變化，美國和加拿大甚至重組了本國眾多的海關和移民管理機構，形成新的邊防管理部門，嚴格了邊境地區管理、出入境管理，加大了邊界線的巡邏、保衛力度。所以，從世界范圍來看，全球化對于邊防管理的影響是不同步的，具有顯著的差異性。

全球化時代的邊防管理必然是全新的邊防管理，在理念、表現形式、管理方法、服務目標等多方面展示出全新的形象。當前，這一影響已經明顯地展現出來。自2002年11月25日美國國土安全部成立以來，世界上許多其他各國也進行了本國邊防管理體制改革。2003年12月12日，加拿大成立了加拿大邊境安全署(Canada Border Services Agency)；2004年10月26日，歐盟成立了外部邊界管理局(Frontières Extérieures for External Borders)；2005年7月，德國成立了聯邦警察部隊(The Bundespolizei)；2008年，英國成立了邊境安全署(UK Border Agency)；2010年，俄羅斯邊防軍進行職業化改革；2013年7月22日，我國成立了海警局；2014年5月19日，韓國海洋警察改革。所有機構改革都說明了一個道理，全球化對所有國家都提出了邊防管理創新要求。英國在進行邊防管理改革過程中認為，客觀的新形勢已經否定了傳統的邊防管理模式，全球化需要也必將催生新的邊防管理模式。當然，新模式的探索也會經歷挫折，比如英國在2013年4月將邊境安全署又改回英國身份證與移民署(UK Visas and Immigration)，這代表英國邊防管理改革并未成功，仍需結合自身國情進行再摸索。

五、我國整合式邊防管理模式的創新方式

我國邊防管理創新非自今天開始，邊境地區、口岸的新形勢、新要求一直在推動我們進行局部地區的邊防管理創新實踐。總體來看，我國整合式邊防管理創新的主要方式有三種：一是由下而上式，二是由上而下式，三是上下互動式。

(一)由下而上式的邊防管理創新

由下而上式的邊防管理創新承載著邊境地區經濟發展的內在需求，體現著經濟層面對邊防管理方式、方法的新要求。這種創新模式能夠及時、迅速地反映出邊境地區政府、社會對邊防管理的新要求、新期盼，往往會有特別具體的創新要求，主要的要求內容多與提高勞動生產率、方便物流、便捷人員出入境息息相關。這種方式的創新具有區域性特點，往往是邊境省區進行經濟建設過程中的新需求。在實踐中，由下而上的邊防管理創新有許多弊端。各個邊境地區、口岸情況各異、要求不同，不利于我國邊防管理政策、法規的統一實施和管理，出現了邊民證超范圍簽發、口岸簽證數量過多等情況。

(二)由上而下式的邊防管理創新

由上而下式的邊防管理創新是我國改革開放和社會主義市場經濟建設過程中整體戰略部署的一部分。中央政府從全局出發，統籌設計，共同推進。這種創新方式有效地保證了邊防管理法律、政策的統一性，比如在我國邊境管理區劃定、設置、取消邊防證件辦證收取工本費制度上*2005年5月1日起，全國取消辦理《出海船舶戶口簿》《出海船民證》《出海船舶邊防登記簿》《合資船船員登輪證》《合資船船員登陸證》《臺灣居民登陸證》《對臺勞務人員登輪作業證》收取工本費制度。2015年1月1日，全國取消辦理《中華人民共和國邊境管理區通行證》和《中華人民共和國邊境地區居民出入境通行證》收取工本費制度。，這種由上而下的邊防管理創新模式發揮了較好的作用。而這種創新的難度大，從不同邊境地區、口岸不同的邊防管理中進行提煉、總結，需要極高的管理能力和科學精神，創新政策一旦出臺后，仍需要各邊境地區、口岸以更加積極主動精神，結合自身的情況進行貫徹實施。

(三)上下互動式的邊防管理創新

上下互動式的邊防管理創新是一種理想的創新模式，這種模式能充分發揮前兩種創新模式的優點，以問題為導向，在維護中央事權的前提下，充分尊重地方事權，做到兩者間界限分明而有序協作。在中央事權范圍內統籌設計邊境保衛、出入境管理等事項，在地方事權范圍內明確邊境地區、口岸管理等事項。上下互動式的邊防管理創新有利于維護中央權威，確保國家安全。同時，能夠讓地方政府積極地參與到邊防管理工作中來。

六、結束語

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：適應經濟全球化新形勢，加快自由貿易區建設，擴大內陸沿邊開放，加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經濟合作區在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策。整合式邊防管理作為保障、服務制度面臨著巨大的成長機遇和前所未有的挑戰。未來，整合式邊防管理制度將主要體現在對內和對外兩個方面：對內主要是管理機構、人員的整合；對外主要是邊防管理法律制度、跨境執法合作方面的整合。

[1]MURPHY A B.The Sovereign State System as Political-Territorial Ideal: Historical and Contemporary Considerations in Biersteker[M].Cambridge: Cambridge University Press, 1996: 81-120.

[2]NEWMAN D.Creating the Fences of Territorial Separation: the Discourses of Israeli-Palestinian Conflict Resolution[J].Geopolitics and International Boundaries, 1997, 2(2): 1-35.

[3]ARONOWITA, ALEXIS A.The United Nations Program against Trafficking in Human Beings: Research and Lessons Learned[J].International Journal of Comparative and Applied Criminal Justice, 2002, 26(2):257-275.

[4]MARINA CAPARINI, OTWINMARENIM.Borders and Security Governance Managing Borders in a Globalized World[M].London: Transaction Publishers, 2006:271-278.

(責任編輯、校對杜彬)

On the Innovation and Development of Border Management Mode from International Cooperation Perspective

NIU Jicheng

(Department of Border-control and Immigration，The Armed Police Academy， Langfang，Hebei Province065000，China)

Integrated border management is a new kind of border management system under the globalization trend，the integration border management is defined as the border cooperation law platform between countries，although the integrated border management mode and the principle of national sovereignty is in conflict.In many other countries，regions，integrated border management pattern is gradually growing and contributing much to peace，stability and development of the border region，resulting in convenient entry and exit for people and goods.

border control；globalization；international law

2015-11-29

國家社科基金項目“國際法學視角下整合式邊境管理法律制度研究”(13CFX11)階段性成果；中國法學會項目“我國邊海防管理立法問題研究”(CLS2015—71)階段性成果

牛繼承(1976—)，男，黑龍江五常人，副教授。

●邊疆與邊防研究

D631.46

A

1008-2077(2016)01-0005-06