融入船舶出入境檢查的口岸涉恐安全風險評估研究

唐　超，苗智杰

(武警學院 a.邊境與出入境安全研究基地; b.研究生隊，河北 廊坊　065000)

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融入船舶出入境檢查的口岸涉恐安全風險評估研究

唐超a，苗智杰b

(武警學院 a.邊境與出入境安全研究基地; b.研究生隊，河北 廊坊065000)

以船舶出入境過程中的涉恐安全風險為研究對象，探索風險評估與船舶出入境檢查的融合以及各環節的風險評估任務，使出入境檢查中的涉恐安全風險評估更具可操作性。

海港口岸；出入境檢查；恐怖活動；風險評估

我國面臨嚴峻的恐怖主義威脅，主要包括：境外恐怖組織通過攜帶涉恐物資和信息入境并派遣恐怖分子入境煽動組織恐怖活動、進行恐怖主義宣傳；恐怖分子出境接受恐怖主義宣傳和宗教極端思想滲透、恐怖分子偷渡等行為客觀上增加了船舶出入境檢查的管控難度。通過對世界各國口岸安全形勢進行分析發現，恐怖分子針對口岸、沿海設施、貨物、人員等發動生物、化學、爆炸襲擊，是當前口岸普遍面臨的重大安全風險。依照《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國出入境管理法》《中華人民共和國突發事件應對法》等規定，邊檢機關擔負著重要的反恐職責，是口岸反恐體系的重要組成部分。[1]通過對船舶進行出入境檢查是依法阻止涉恐風險源擴散的重要途徑，是實現口岸快速通關與口岸安全穩定均衡發展的重要手段，不僅關系到口岸自身安全，也為國家總體安全和“一帶一路”戰略的推進樹立堅固屏障。

一、出入境船舶的涉恐安全風險屬性

所謂風險，是指事物發展中的不確定性。由于國際船舶自身的特點，使其正逐漸成為恐怖分子利用或襲擊的對象。盡管船舶涉恐安全風險貫穿于其航行的全過程，但最可控的環節是船舶的出入境檢查環節。因此，要在船舶出入境檢查的每一個環節中都融入風險評估的理念，圍繞出入境檢查流程開展涉恐安全風險評估，從而科學評判并阻止風險的擴大和蔓延，實現預警式反恐。[2]

(一)出入境船舶可能成為恐怖組織的運輸載體

恐怖組織為了確保襲擊成功，千方百計地利用各種商業運輸載體(如船舶、航空器、鐵路和貨運等)運送武器及武器原材料、炸藥和人員，或利用運輸載體作為攻擊武器。國際船舶具有載運量大、結構復雜、跨境流動等特點，使得其可能成為恐怖組織批量或零星運輸涉恐人員、物資、武器的載體。一旦這些人員或物資、武器被成功運送出入境，就可能被用于恐怖活動。

(二)出入境船舶可能成為涉恐人員獲取情報的平臺

由于港口的特殊位置，出入境船舶要在港口停靠一段時間，恐怖分子可能采取乘船的方式，收集沿途航道信息、出入境檢查信息、港口基本情況、安保措施、安保流程等情報，為后續的恐怖活動做準備。

(三)船舶本身被恐怖襲擊或被劫持

從全世界范圍看，船舶遭受恐怖襲擊的案件數量與日俱增。一些船舶被恐怖分子劫持或改裝，使其成為運輸大規模殺傷性武器的載體，通過撞擊港口或其他海運載體發動恐怖襲擊。從全球已經發生的口岸恐怖活動看，針對或利用船舶發動的恐怖襲擊活動仍然呈上升趨勢，并對船舶和口岸構成了潛在威脅。2005年11月，恐怖分子在哥倫比亞的布埃納文圖拉港，安放了一個裝滿炸藥的無人船只，停泊在泊位后，炸藥被引爆，兩名試圖登船的海軍軍官被炸身亡。[3]

(四)船舶通過運輸盈利為恐怖活動籌備經費

恐怖組織為了籌集活動經費，常通過合法經營獲取盈利，也有恐怖分子利用合法的船舶運營為掩護，從事違法犯罪活動，如販毒、人口走私等。部分船舶具有恐怖組織或其他犯罪集團背景。

二、涉恐安全風險評估與船舶出入境檢查

風險評估作為風險管理和風險決策的基礎和重要組成部分，不是一個獨立的環節，需要與具體的工作流程相融合才能發揮作用。在船舶出入境涉恐安全風險評估中，需要明確出入境檢查各環節的風險評估任務，使風險評估更具針對性和可操作性。

(一)風險評估的基本流程

依據風險管理國家標準，風險評估的基本流程主要可分為三個環節：風險識別、風險分析和風險評價[4]，每個環節都有各自的任務。風險識別是發現、列舉和描述風險要素的過程，包括對風險源、風險事件及其原因和潛在后果的識別。風險分析需要考慮風險原因和風險源、風險事件的后果及發生的概率、不同風險和風險源的相互關系以及風險的其他特性，同時還要考慮控制措施是否存在及其有效性。風險評價需要將風險分析的后果與預先設定的風險準則相比較，或者在各種風險分析結果之間進行比較，確定風險的等級。風險評價利用風險分析過程中所獲得的認知，對未來的行動進行決策。

(二)船舶出入境檢查各環節涉恐安全風險評估任務

由于在船舶出入境檢查的各階段中，管理任務、管理手段均有所不同，需要解決的風險評估問題不同。因此，為使風險評估更具針對性，需要理清船舶出入境檢查各環節的涉恐風險類型和風險評估任務，生成出入境涉恐安全風險清單。

1.船舶出入境檢查的主要環節

依照法律法規規定，船舶出入境的檢查可分為四個主要環節：預檢環節、入境檢查環節、在港管理環節和出境檢查環節。

船舶預檢環節，通過核查船方提供的船舶、船員、貨物等基本信息，為正式實施出入境檢查做好準備。在船舶入境檢查環節，由檢查員依據法律賦予的職權，對出入境證件、船體、人員、貨物等進行檢查，并依法做出允許或拒絕入境的決定。船舶接受入境檢查后至出境檢查前，需要在口岸指定位置停靠，接受監護，按規定上下人員和貨物。船舶完成任務之后，需要接受出境檢查，由出入境檢查機關依法對船舶在港期間遵紀守法情況進行評估，并依法做出允許或拒絕出境的決定。

從船舶接受預檢到出境檢查，是邊防檢查機關依法對船舶行使管理權的過程。出入境檢查部門應當充分發揮職權優勢、技術優勢、時間優勢，針對船舶及人員、貨物開展安全風險評估與管理，服務口岸安全和國家總體安全。就涉恐安全風險評估而言，需要把握出入境檢查各環節的特點和有利條件，發現、監測、排除安全風險要素。

2.船舶出入境檢查各環節的涉恐安全風險評估任務

鑒于出入境檢查各環節任務不同，面臨的涉恐安全風險類型及特點不同，需要對每一個環節涉恐安全風險評估的任務進行細分，使之更具可操作性。出入境檢查各環節涉恐安全風險評估的任務和途徑如表1所示。

表1　出入境檢查各環節的涉恐安全風險評估任務及途徑

在船舶預檢環節，船舶尚未抵達口岸，涉恐安全風險源暫時不能對口岸構成實質的威脅，檢查員與船舶未發生直接聯系，只有通過間接信息如船方提供的入境資料(船籍信息、船員信息、旅客信息、貨物信息等)、船舶歷史記錄、船舶誠信記錄、事先通報、反恐情報等，初步評估船舶本身的風險類型以及等級，并對已有的口岸安保措施進行評價。具體而言，可以根據船舶、船員、旅客、貨物等是否來自涉恐重點國家、船舶是否有恐怖組織或其他犯罪組織背景、裝載貨物是否有可能被恐怖分子用以發動恐怖襲擊、船舶是否有涉恐活動歷史、入境人員名單中是否有涉恐嫌疑人員、是否有情報顯示該船舶有涉恐嫌疑等信息識別是否有涉恐安全風險源存在，以及可能引發的涉恐安全風險和等級。

船舶入境檢查環節，船舶已經抵達口岸，并開始接受入境檢查和監護。這一階段，船舶不能作業和上下船員、旅客。這一階段的涉恐安全風險評估任務，是進一步核實和明確船舶預檢環節的風險信號及可疑信息。通過和風險源的直接接觸和信息比對，核實風險源的狀態。通過與船員、旅客現場交流并進行觀察，或借用儀器設備查驗證件、船體、貨物、進一步明確是否有船員偽裝身份，夾帶藏匿恐怖分子、隱藏涉恐物資。通過將船舶和船員信息與已有信息比對，可以進一步拓展信息，進行深入的涉恐安全風險評估。對于可疑性較大的船舶，可以組織登輪檢查，進一步明確涉恐風險源是否存在及其狀態。

船舶在港管理環節，船舶已經通過了入境檢查，可以上下船員、旅客并進行正常作業，此時對船舶的管理以監護為主。從風險評估的角度而言，這一階段的主要任務是充分利用監護權、信息技術和管理手段，發現現場的異常信號，如是否有船員形跡可疑或攜帶涉恐物資、宣傳品上下船舶；是否有船員借上下船之機傳播涉恐言論、是否有船員或旅客對港口和設施及附近的商船或軍船進行拍照、攝像和繪圖；是否有可疑船員向港口雇員或供應商詢問港口安保操作和活動流程的相關信息；是否有可疑物品被船舶遺棄；是否有可疑船員或旅客未經允許窺視口岸應急管理演練；是否有船員或旅客替換多套服裝和身份證明；是否有可疑船員或旅客對口岸進出通道和安保措施產生非正常或長時間的興趣；是否有可疑船員或旅客假冒成工人或維修人員進入設施和港口敏感區等。以這些可疑信號為基礎，判斷潛在的涉恐安全風險源是否有爆發的可能。

船舶出境檢查環節，船舶已經完成作業和上下船員、旅客任務，開始接受出境檢查。出境檢查是船舶離開口岸之前的最后一道手續，對于風險評估和管理具有重要的意義。本環節涉恐安全風險評估的任務是判斷涉恐安全風險是否有蔓延的趨勢，以及是否有新的安全風險產生。通過實施出境檢查，判斷是否有恐怖分子通過藏匿于船舶非法出境、是否有恐怖分子獲取了情報之后乘船離開等情況，同時要針對整個船舶檢查過程中發現的安全風險進行反思性評估，如口岸安保措施的脆弱性、安保方案的科學性、安保技術的先進性等。

出入境船舶涉恐安全風險評估是一項具有科學性的工作，在總結傳統實踐經驗的基礎上，還需要引入合適的風險評估方法，以提高涉恐安全風險評估的準確性和科學性。

三、船舶出入境涉恐安全風險評估的實現方法

依據當前船舶出入境安全風險評估的實際情況與現實需求，以國外口岸安全風險評估技術和國家標準風險評估技術作為參考，引入情境分析法、蝶形圖分析法、風險矩陣法分別作為船舶出入境涉恐安全風險識別、分析和評價的主要方法。

(一)基于情境分析法的涉恐安全風險識別

情境分析是指通過假設、預測、模擬等手段，對未來可能發生的各種情境及可能產生的影響進行分析的方法。[5]情境分析法用于出入境涉恐安全風險識別可以預計威脅和機會可能發生的方式，在周期較短及數據充分的情況下，可以從已有情境中推斷出可能出現的情境。由于對船舶出入境檢查工作是一項經常性、連續性的工作，因而對船舶出入境檢查流程中各類數據的獲取是連續和充分的，可以實時更新數據，對未來可能出現的各類恐怖活動情境想定也更為精確。同時，由于口岸區域相對固定，可以依據經驗梳理可能發生的恐怖活動情境。情境分析法對于口岸涉恐安全風險識別具有較強的適用性，其操作步驟如下。

首先，明確情境分析的目的和主要任務。口岸涉恐安全風險評估主題的確定是專業性很強的工作，需邊檢人員圍繞出入境檢查的流程和任務，結合國內外恐怖活動形勢、出入本口岸船舶的自身情況、船舶活動歷史、口岸安保目標提出。出入境涉恐安全風險評估關注的內容，如口岸被入境恐怖分子襲擊、船舶載運涉恐物資入境、船員或旅客入境獲取情報等，都可以成為有價值的涉恐安全風險評估主題。

其次，篩選出入境船舶涉恐安全風險的主要影響因素。影響因素是導致涉恐安全風險事件發生的主要原因，利用情境分析法對未來可能發生的恐怖活動情境進行預測和描述，必須先確定該主題的影響因素。為了減少資源消耗，把握主要矛盾，實際工作中可以利用德爾菲法(Delphi)廣泛征求專家意見，也可以結合出入境檢查中積累的經驗，選擇公認的最重要的不多于五個要素。

第三，恐怖活動情境的描述和篩選。將關鍵影響因素的具體描述進行組合，形成多個初步的恐怖活動情境描述。對所有的情境分別按照“發生概率”和“破壞力”進行歸類，盡可能選擇發生概率和破壞性都比較高的情境進行重點關注。

第四，情境模擬。邀請出入境檢查和管理人員進入描述的情境中，根據經驗思考情境中可能出現的狀況或問題做出應對策略。將船舶出入境檢查各環節中各個可能的情境方案用形象的手法描繪出來，列舉出該情境下可能出現的問題，然后由風險評估人員設想在該環境之中，應該如何應對。

第五，制定策略。根據情境模擬中形成的涉恐風險評估結果，梳理出入境檢查各環節應該重點關注的內容、對象、可能性等，并結合邊檢工作形成風險應對策略。

(二)基于蝶形圖的涉恐安全風險分析

蝶形圖分析法用來描述并分析某個風險從原因到結果的路徑，其關注重點是在風險形成路徑上有哪些預防措施及其實際效果。蝶形圖分析法的優點在于用圖形可視化地表示問題，便于理解，它關注的是為了達到預防及簡化目的而確定的障礙及其效力，使用時不需要較高的專業知識水平。[3]蝶形圖分析法在風險應對與控制方面更具有針對性，適用于船舶出入境涉恐安全風險分析的需求。

1.對涉恐安全風險的原因和后果分析

口岸涉恐安全風險出現的主觀原因可歸納為兩點：一是出入境檢查疏漏，二是防范不當。其所面臨的由“恐怖分子入境實施暴恐活動”所引發的后果可歸納為兩點：一是人員傷亡，包括普通群眾、出入境檢查人員和口岸管理人員等；二是器物損毀，包括口岸貨物、邊檢設施、安保設備等。

2.涉恐安全風險的預防措施設定

通過構建蝶形圖，在船舶出入境檢查及相關環節中設置控制措施，可以有針對性地預防和控制涉恐安全風險事件的發生。在對風險源設置障礙性控制措施時，有些控制措施的實際效用性可能還會受到口岸現實條件和出入境檢查及防護技術的影響，致使控制措施無法發揮預期效力。通過對這些影響因素設置升級性控制措施，可以加強對涉恐安全風險源的控制，抑制風險發生。通過對“檢查疏漏”和“防范不當”兩類風險源設置預防性風險控制措施，并以“檢查疏漏”為例，構建對各類影響因素的升級性控制措施，如圖1所示。

圖1　船舶出入境涉恐安全風險源的障礙性控制措施

3.對風險后果的補救措施設定

當預知的風險源脫離控制，或預知外的風險源產生，導致風險事件發生時，應立即對風險后果進行補救和減緩。通過事先對風險后果的分析評估，設置相對應的減緩及補救性控制措施，可以快速有序地應對發生的涉恐安全風險，最大限度地控制風險后果的擴大。針對由恐怖分子入境實施暴恐活動所引起的兩類風險后果，設置相應的減緩及補救性控制措施，如圖2所示。

圖2　船舶出入境涉恐安全風險后果的障礙性控制措施

圖1和圖2展示了以風險發生為中心，風險原因及風險后果為兩端的蝶形圖風險分析法。該方法不但清晰地展示了涉恐安全風險發生的各類原因和風險可能導致的各類后果，更清晰地展示了由風險原因到風險發生直到風險后果的路徑，為邊檢障礙性控制措施的設置提供了方便。

(三)基于風險矩陣的涉恐安全風險評價

風險矩陣通常作為一種篩查工具用來對風險進行排序，根據其在矩陣中所處的區域，確定哪些風險需要進行更細致的分析，或是優先處理哪些風險。[4]風險矩陣法可以對各類出入境涉恐安全風險的重要性程度進行評價，以解決海港口岸進行反恐資源分配的問題。

風險等級評估矩陣的構建，為出入境涉恐安全風險的等級評定提供了科學依據。在對出入境船舶涉恐安全風險進行等級評價時，主要可依據兩種方法：一是依據世界各國尤其是本國、本口岸歷史上各類出入境船舶涉恐安全風險的發生頻率及其影響程度進行評估。二是組織專家利用頭腦風暴法對涉恐安全風險的發生頻率和影響程度進行評估。通過這兩種方法的結合，可以對各類涉恐安全風險進行較為精確的等級評定，以有針對性地分配資源。

通過構建風險矩陣，可以對船舶出入境涉恐安全風險的重要性程度進行評估，評估結果可分成A、B、C、D、E五個等級，重要性程度依次下降，形成涉恐安全風險等級矩陣，具體如圖3所示：

圖3　船舶出入境涉恐安全風險等級矩陣

四、結束語

船舶出入境檢查過程中的涉恐安全風險評估，需要不斷探索出入境船舶涉恐安全風險的特點和發展規律，選擇科學的風險評估方法，從而有效判斷出入境船舶涉恐安全風險類型和等級，有效降低風險，提高口岸管控效率和水平。船舶出入境涉恐安全風險評估研究的前景是樹立風險管理的理念[6]，加強出入境安全風險管理文化的建設，根據各類型船舶開展有針對性的風險防控。大數據背景下，出入境過程中的風險評估要與歷史數據充分結合起來，利用涉恐風險評估模型與方法，進行自動的風險評估和預測。

[1]郭廣榮，先本華.論口岸反恐防暴的邊檢責任[C]//張保平.邊防論叢(二).北京：解放軍出版社，2015.

[2]PAUL BRACKEN, IAN BREMMER, DAVID GORDON.突發事件戰略管理：風險管理與風險評估[M].吳新葉，趙挺,譯.北京：中央編譯出版社，2014.

[3]邁克爾·麥克尼古拉斯.海上保安導論[M].張林江,丁倩,譯.大連：大連理工大學出版社，2009.

[4]中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.GB/T 27921-2011,風險管理風險評估技術[S].北京：中國標準出版社，2012.

[5]田光明.情境分析法[J].晉圖學刊,2008，(6)：7-11.

[6]唐超.邊境安全風險管理理念的樹立探析[J].廣西警官學院學報,2015，(2)：33-36.

(責任編輯、校對杜彬)

A Study on the Terrorist Attack Risk Assessment Integrated into the International Ships’ Immigration Inspection

TANG Chaoa，MIAO Zhijieb

(a.Border and Exit-entry Security Research Base；b.Team of Graduate Student， The Armed Police Academy，Langfang，Hebei Province065000，China)

This paper targets on the terrorist attack risks involving the process of the international ships entering or exiting the country，and on the way to integrate risk assessment with immigration inspection process and making clear of every part of risk assessment tasks.

harbor port；immigration inspection；terrorism；risk assessment

2015-09-15

2015年度河北省社會科學發展研究課題“河北省對外開放口岸出入境安全風險監測機制研究”(2015041214)

唐超(1982—)，男，河南汝南人，講師；苗智杰(1990—)，男，山東青島人，公安情報學在讀碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2016)01-0011-05