迷失的美國電影補(bǔ)貼

閆瑞波,李　波

(1.江蘇師范大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 徐州 221116;2.中國礦業(yè)大學(xué) 徐海學(xué)院，江蘇 徐州 221008)

迷失的美國電影補(bǔ)貼

閆瑞波1,李波2

(1.江蘇師范大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 徐州 221116;2.中國礦業(yè)大學(xué) 徐海學(xué)院，江蘇 徐州 221008)

摘要：美國政府通過稅收豁免、退稅、資助、公共產(chǎn)品提供以及拍攝地免費(fèi)提供等多種方式補(bǔ)貼電影業(yè)。然而,這種補(bǔ)貼主要由美國各州實施,而非在聯(lián)邦層面發(fā)生。為吸引電影業(yè)到本州發(fā)展,美國各州之間展開了補(bǔ)貼的底線競爭,并迷失于其中。

關(guān)鍵詞：美國電影;補(bǔ)貼;底線競爭

一、多樣化的美國稅收電影補(bǔ)貼

電影補(bǔ)貼指電影業(yè)從政府獲得利益或者因政府行為而減少損失。為提高本州在電影業(yè)上的競爭力,美國諸州從電影業(yè)的不同角度采取了不同的稅收優(yōu)惠政策。至2009年,50個州中已有40多個州采取了專門的電影優(yōu)惠措施,補(bǔ)貼的方式呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢。

(一)稅收豁免

通過稅收優(yōu)惠的方式給予制作公司補(bǔ)貼是美國電影補(bǔ)貼的主要方式。美國電影稅收優(yōu)惠的方式主要有稅收抵扣、銷售和使用稅豁免以及酒店或住宿稅豁免等幾種方式。稅收抵扣又是三者中影響最大的補(bǔ)貼方式。美國諸多州為吸引電影業(yè)到本州發(fā)展,頒布了本州的電影制作特別激勵法案,稅收抵扣即是若干法案中所采取的主要方式。除了稅收抵扣,銷售和使用稅豁免以及酒店或住宿稅豁免是美國電影稅收補(bǔ)貼的另外兩種電影補(bǔ)貼手段。銷售和使用稅豁免關(guān)注的是制作公司,酒店和住宿稅豁免關(guān)注的是個人。[1]

(二)退稅

退稅是美國電影補(bǔ)貼的重要補(bǔ)貼方式。與稅收抵扣相比較,退稅可以避免稅收抵扣在轉(zhuǎn)移過程中發(fā)生的成本支出。退稅使得州補(bǔ)貼電影的每一分錢的支出,均將為制作公司所獲得,從而排除了經(jīng)紀(jì)人和其他相關(guān)人從中獲利,使得補(bǔ)貼更加有效。美國至少有18個州為電影制作提供退稅。為獲得退稅,電影制作的支出通常要達(dá)到一定比例。南卡羅萊納州為本地演員、特技演員提供的退稅額可達(dá)到其全部工資的20%,為制作公司可提供當(dāng)?shù)刂С龅?0%退稅。[2]

(三)資助

資助是一種傳統(tǒng)的補(bǔ)貼方式。電影資助是政府無償為制作公司提供一筆資金,資助電影業(yè)在本州發(fā)展。得克薩斯州、田納西州以及哥倫比亞特區(qū)即為電影制作者提供此類資助。在華盛頓特區(qū),符合特定條件的電影能獲得制作支出的10%或者銷售和使用稅100%的資助。得克薩斯州為符合特定條件的制作支出提供5%至15%的資助。田納西州則提供13%至17%的資助。[2]

此外,政府還通過其他方式對電影業(yè)進(jìn)行資助,例如,提供零利率貸款,資助與電影相關(guān)的教育項目以及崗前培訓(xùn)支出等等。[3]

(四)公共產(chǎn)品的提供

公共產(chǎn)品的提供將使得電影制作獲益,因而構(gòu)成補(bǔ)貼。例如,應(yīng)電影拍攝之需,政府可為私人組織或公司提供警察以實施交通管制。幾乎每一個州皆設(shè)有一個電影局以滿足電影制作者之需。內(nèi)華達(dá)州電影局宣稱,其財政支出可為電影制作者節(jié)省制作時間、精力、人力資源,從而使其能按時并按預(yù)算完成制作。內(nèi)華達(dá)州電影局2009年的預(yù)算超過了70萬美元。[4]

(五)拍攝地的免費(fèi)提供

免費(fèi)提供拍攝地盡管不能直接使得電影公司獲益,但可以減少電影制作的成本。這種降低電影制作成本的方式是電影補(bǔ)貼的方式之一。各州為制作公司免費(fèi)提供拍攝地,使得制作公司減少了制作成本的支出,從而間接獲益。

二、美國電影補(bǔ)貼的州際競爭

美國電影補(bǔ)貼主要由各州實施。各州為吸引電影業(yè)到本州發(fā)展,試圖通過給予電影業(yè)比其他州更多的補(bǔ)貼而實現(xiàn)。于是,補(bǔ)貼競爭在各州之間展開。

(一)路易斯安那州電影補(bǔ)貼的成功

路易斯安那州早在1992年便在美國率先推出了一個電影補(bǔ)貼方案,即《路易斯安那州電影投資者稅收抵扣法案》(Louisiana State Motion Picture Investor Tax Credit)。[5]2002年路易斯安那州進(jìn)一步加強(qiáng)了該立法對電影制作的激勵。[6]該激勵措施提供了3種具體方案:銷售稅豁免、高達(dá)工資額20%的退稅、高達(dá)15%的投資稅收抵扣。受到這些補(bǔ)貼措施的激勵,電影公司一時云集于路易斯安那州。

路易斯安那州的電影補(bǔ)貼如同一劑催化劑,使得電影制作在路易斯安那州獲得了持續(xù)增長。在電影制作數(shù)量上,2002年至2007年,路易斯安那州只有200項電影制作符合電影稅收抵扣,平均每年約33項；2000年至2010年,符合條件的制作達(dá)到了275項,平均每年約92項。這意味著路易斯安那州的電影制作年增長175%。

2013年在路易斯安那州產(chǎn)生的包括電影制作和電影之旅在內(nèi)的兩項支出,創(chuàng)造了33 520項電影業(yè)的工作機(jī)會,產(chǎn)生了多達(dá)12.38億萬美元的個人收入以及多達(dá)39.87億美元的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出,并產(chǎn)生了1.81億美元的財政稅收收入。[7]

總體而言,路易斯安那州的電影補(bǔ)貼增進(jìn)了就業(yè),促進(jìn)了旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,活躍了本州的經(jīng)濟(jì)。作為電影補(bǔ)貼的先驅(qū)實踐者,電影補(bǔ)貼在路易斯安那州取得了成功。

(二)電影補(bǔ)貼的底線競爭

路易斯安那州的成功刺激了美國其他州。在此后的幾年間,電影稅收優(yōu)惠措施席卷全國。十多個州甚至在同一時間頒布了電影制作銷售稅豁免措施。從數(shù)量上看,2002年只有5個州提供電影制作激勵，2009年則有44個州、哥倫比亞特區(qū)以及波多黎各為電影制作提供了激勵措施，相比于2002年的5個州數(shù)量上增長了9倍。

不僅是提供電影補(bǔ)貼的州在數(shù)量上得以增長,州所提供的補(bǔ)貼額度亦在增長。補(bǔ)貼在先的州取得了經(jīng)濟(jì)的規(guī)模發(fā)展,使得本州的電影制作成本相對降低。補(bǔ)貼在后的州為趕上補(bǔ)貼在先的州的電影業(yè)發(fā)展,消除其不利影響,不得不提供數(shù)額更大的補(bǔ)貼。以密西根州為例,作為后來者,密西根州每年補(bǔ)貼額為一億五千萬美元。加利福尼亞州甚至在2009年為大制作提供20%的稅收抵扣優(yōu)惠,為小制作提供25%的稅收抵扣優(yōu)惠。

每一年,州立法者均在思考如何趕超其他州的電影稅收補(bǔ)貼,以吸引電影業(yè)到本州發(fā)展。作為對此的反應(yīng),其他州則將采取更大數(shù)額的補(bǔ)貼。結(jié)果,補(bǔ)貼額在各州間此起彼伏地增長。納稅人則不得不面對這種補(bǔ)貼的底線競賽。[8]

三、美國電影補(bǔ)貼的分歧與困頓

各州之間補(bǔ)貼的底線競爭契合了支持電影補(bǔ)貼的理論。然而,否定電影補(bǔ)貼的主張則始終伴生于支持補(bǔ)貼的理論,從未消失。

(一)電影補(bǔ)貼的分歧

美國各州通過稅收激勵電影制作是近來發(fā)生的現(xiàn)象。電影補(bǔ)貼理論認(rèn)為,補(bǔ)貼所產(chǎn)生的財政支出,可因補(bǔ)貼所創(chuàng)造的就業(yè)和所促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)增長而得以填補(bǔ)。然而,關(guān)于電影補(bǔ)貼措施是否可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,爭論一直不斷。

支持電影補(bǔ)貼的觀點認(rèn)為,電影補(bǔ)貼可為本州吸引投資,發(fā)展電影產(chǎn)業(yè),以及促進(jìn)本州居民就業(yè)和提高與其他州的競爭力。[9]實踐中,一些州的補(bǔ)貼取得了成績。例如,賓夕法尼亞州立法預(yù)算和財政委員會2009年的一份報告指出,2007年賓夕法尼亞州財政電影稅收抵扣的支出為5 820萬美元,但與電影工業(yè)相關(guān)的稅費(fèi)收入為6 270萬美元,州凈收入為450萬美元。[10]受到這些州補(bǔ)貼成功的刺激,內(nèi)華達(dá)州則于2014年新加入了電影補(bǔ)貼陣營。

然而,并非所有的補(bǔ)貼實現(xiàn)了補(bǔ)貼目的。實際上,許多州以失敗告終。據(jù)此,否定電影補(bǔ)貼的觀點認(rèn)為,電影補(bǔ)貼對經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言,是一種浪費(fèi)的、無效的、不公平的手段。[11]

就促進(jìn)本州居民就業(yè)而言,補(bǔ)貼的目的之一是通過補(bǔ)貼,幫助電影業(yè)發(fā)展和提高本州居民就業(yè)。但現(xiàn)實情況是,大多數(shù)的電影制作的工作機(jī)會為外州有經(jīng)驗的專業(yè)人士所獲得,本州居民就業(yè)情況并未因補(bǔ)貼而得到改善。此外,電影制作與其他許多投資相比,可謂是一個短期項目。一個制作結(jié)束后,除非另一個制作出現(xiàn),否則工人將失業(yè)。[6]所以,電影制作提供的往往是臨時工作,通過電影制作顯著增進(jìn)本州居民就業(yè)的觀點不具說服力。

至于補(bǔ)貼是否促進(jìn)了州福利的增加,亦缺乏可信的研究。[12]2008年的一項研究表明,南卡羅萊納州的電影激勵是低效率的,1美元的退稅只能得到19美分的回報。[13]這意味著南卡羅萊納州的電影退稅優(yōu)惠措施凈損失每美元為81美分。2005年的一份研究表明,路易斯安那州的電影激勵項目導(dǎo)致每美元82至84美分的損失。[14]

(二)電影補(bǔ)貼的困頓

在美國州際電影補(bǔ)貼競爭中,各州為保持自身的競爭優(yōu)勢,必須努力地“匹配”或“趕上”其他州。實際上,所謂的“匹配”或“趕上”,只是后來者將更多納稅人的錢投入到電影業(yè)中去。這種類似軍備競賽的底線競爭,導(dǎo)致競爭各州財政負(fù)擔(dān)沉重。

迫于財政壓力,諸多州取消了電影補(bǔ)貼。2014年美國有39個州提供電影制作激勵。[15]相比于2009年的44個州,數(shù)量有所減少。亞利桑那州、愛達(dá)荷州、印第安納州、愛荷華州、堪薩斯州、密蘇里州和威斯康星州或者終止了其電影激勵計劃,或者在預(yù)算方案中未列入電影補(bǔ)貼。2015年3月,密西根州眾議院投票終止了該州的電影激勵項目。一些州盡管未取消電影補(bǔ)貼,但迫于財政壓力,暫時停止了電影補(bǔ)貼，以觀后效。例如,康涅狄格州2014年暫停了對電影制作的稅收激勵。此外,一些州在激勵數(shù)額上做了限制或減少。

即便保持或計劃增加電影補(bǔ)貼的州,同樣面臨補(bǔ)貼所導(dǎo)致的財政壓力。例如,阿拉斯加州已不能負(fù)擔(dān)電影補(bǔ)貼。[16]2012年的一份研究認(rèn)為,作為電影補(bǔ)貼成功典范的路易斯安那州,亦難以負(fù)擔(dān)電影補(bǔ)貼。[5]加利福尼亞州則有騎虎難下之勢。有分析認(rèn)為,加利福尼亞州的電影稅收抵扣措施實施的結(jié)果是,每美元凈虧損35美分。美國電影業(yè)的就業(yè)崗位近一半在加利福利亞州,然而,鑒于其他州以及其他國家補(bǔ)貼電影之現(xiàn)實,加利福尼亞州欲保持其電影業(yè)的領(lǐng)先地位,該州很難不實施電影補(bǔ)貼。[17]更甚者,因與其他州的底線競爭所需,加利福尼亞州將增加電影補(bǔ)貼力度。不幸的是,這種底線競爭何時結(jié)束,尚不清楚。[17]

四、結(jié)語

為吸引電影制作,美國各州之間不惜采取電影補(bǔ)貼的底線競爭。這種競爭對各州而言,已成為難以承受之重。部分州因此取消了電影補(bǔ)貼,部分州則騎虎難下,不得不繼續(xù)實施電影補(bǔ)貼,參與補(bǔ)貼的底線競爭。這種底線競爭何時結(jié)束,難以預(yù)測。電影補(bǔ)貼在美國迷失于各州之間的底線競爭之中。通過聯(lián)邦補(bǔ)貼的方式取代各州之間的自主補(bǔ)貼,從而消解各州之間的不健康競爭,或許是美國電影補(bǔ)貼未來的改革方向。

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[責(zé)任編輯：岳林海]

Awkward Situation of Subsides for Motion Pictures Industry in USA

YAN Rui-bo1，LI Bo2

(1. School of Law and Politics, Jiangsu Normal Universty, Xuzhou 221116,China;2. Xuhai College, China University of mining,Xuzhou 221008,China)

Abstract：The governments of USA provided a variety subsides for the motion pictures industry. In fact, subsides were provided by the local governments rather than the federal government. In order to attract the industry to its own state, each state that provided subsides launched a bottom line competition of subsidies with the other state. The competition made them in an awkward situation.

Key words：motion pictures of USA;subside;bottom line competition

收稿日期:2016-03-20

基金項目:江蘇省教育廳2012年度高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金項目“文化產(chǎn)品貿(mào)易補(bǔ)貼的法律規(guī)制”(2012SJB820008)

作者簡介:閆瑞波(1976-),男,江蘇盱眙人，江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院講師,法學(xué)博士,研究方向:國際法;李波(1984-),女,江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學(xué)徐海學(xué)院講師,法學(xué)碩士,研究方向:經(jīng)濟(jì)法。

文章編號：2096-1901(2016)03-0082-04

中圖分類號：J99

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A