英國環境決策公民陪審團制度及鏡鑒

陳幸歡

(重慶大學法學院，重慶　400045)

?

英國環境決策公民陪審團制度及鏡鑒

陳幸歡

(重慶大學法學院，重慶400045)

摘要：本文研究了作為域外環境與公共決策領域普適性公眾參與制度的公民陪審團制度，在其運行邏輯中，蘊含著抽選公民陪審員和遴選專家證人、專家證人小組接受公民陪審員的詢問等基本程序。公民陪審團興起的制度背景在于社會理性對技術理性的糾偏與協調，以及代議制民主向協商民主的轉變趨向。從中可以得出的啟示在于，自上而下地推動實現公眾與政府的有效協作和互信，以多種形式的公眾參與方式相互印證保證決策的科學性，以隨機抽選的方式保證參與者的代表性，以交互性的質詢和討論方式保證參與質量，充分的程序和制度保障保證參與的有效性。

關鍵詞：環境決策；公民陪審團；公眾參與

1英國環境決策公民陪審團制度

1.1概況、程序及典型案例

環境決策公民陪審團制度是通過隨機抽選方式，產生一定數量的在統計學意義上具有代表性的公民陪審員，在結構化的論壇上審議專家證人提供的相關資料并詢問專家證人，通過小組會議和全體會議的形式相互討論、審議和協商，最終對審議事項形成書面意見的公眾參與方式。該制度源起于20世紀70年代末的美國和德國，脫胎于司法審判領域的陪審團制度，并迅速以其獨特的優勢成為西方國家主要的政策決策公眾參與模式之一。韓國為解決專家和技術官僚主宰公共政策決策程序而普通公眾無法有效參與的弊病，于2008年開始引入公民陪審團制度，取得良好成效[1]。

從適用范圍來看，公民陪審團最初用于醫療、衛生、保健領域公共政策的決策參與，后來應用領域逐漸拓展至環境、資源管理、前沿技術應用政策的決策方面。20世紀末，英美等國開始將公民陪審團制度用于解決環境及資源問題。例如，美國自1998年開始將公民陪審團制度用于對環境風險進行排名；1997年英國的赫特福德郡和伊利地區分別應用該制度審議廢棄物管理和濕地開發問題[2]。時至今日，在中央政府的大力提倡和推廣下，英國全國范圍內的公共政策和項目決策，特別是環境、資源、衛生等涉及民生領域的決策中，公民陪審團已經成為常見的公眾參與形式，公民陪審團的最終意見是政策或項目獲得財政撥款的必備前提。

公民陪審團通常由11～25個公民陪審員組成，人員總數單復數不限，因需要參與決策的事項出現而由涉及議題的主管國家機構主持臨時組成并隨審議事項完成而結束，在英國通常由議會組織，公民陪審員通常從需討論事項影響范圍內的普通公眾中隨機抽選，部分做法是從當地具有選民資格的公民中隨機抽選，公民陪審員需要涵蓋不同的性別、年齡階段和工作領域，以具有廣泛的代表性。英國公民陪審團的審議時間隨審議事項復雜程度的差異而各不相同，短則數日，長則數月，且并不限于工作日，實際參與審議的公民陪審員會得到一定數額的酬勞以彌補其時間和勞務支出，通常每個公民陪審團設有兩名監督員或主持人，負責對公民陪審員和專家證人的資格進行驗證，并對公民陪審團進行程序引導。

從程序規范來看，公民陪審團的運行通常分為七個步驟：

一是與議題相關的主管部門抽選公民陪審員和遴選專家證人。這里以英國愛丁堡市成立的城市空氣污染控制公民陪審團為例進行詳細介紹(以下簡稱為愛丁堡公民陪審團)，愛丁堡市因為經濟的快速發展及機動車數量的增長，出現了嚴重的城市空氣污染問題，無法達到國家要求的空氣質量標準，為此愛丁堡市議會組織公民陪審團對該問題進行審議，最先啟動的是歷時三天的公民陪審員抽選程序，1200封調查函被隨機派發到愛丁堡市年滿16周歲的選民手中，該調查函詢問受訪者有無參加該公民陪審團的意愿，最終從350名有參加意愿的選民中選出了14名陪審員參加公民陪審團。14名公民陪審員來自不同的性別、年齡階段和工作領域，其中男女各7人；16～24歲的1人、25～34歲的4人、35～44歲的2人、45～54歲的2人、55～65歲的2人、65歲以上的3人；職業分布中，專業人士3人、技術人員2人、腦力勞動熟練工3人、體力勞動熟練工2人、非熟練技能者及其他類別的工作者分別有2人；并從愛丁堡市議會環境和消費服務部、城市發展部、愛丁堡大學、清潔空氣國家學會、地球之友組織、運輸研究所、愛丁堡商會、石油研究所等機構遴選了9名專家證人[2]。

二是專家證人小組向公民陪審員介紹審議事項的情況和技術背景，并接受公民陪審員的詢問。公民陪審員就相關問題可以任意詢問專家證人，專家證人當場給出答復，在陪審全過程中遇有疑問均可隨時詢問專家證人。

三是公民陪審員分別進行分組和全體討論及審議。公民陪審員可以綜合運用各種其認為必要的方式去感知了解審議事項，并在此基礎上形成自己的意見。“公民陪審員運用其所有的感知器官去有效獲取關聯信息，包括對審議對象的觀察、實地走訪和體驗、聽取專家證人介紹、小組討論傾聽他人發言，并在此基礎上思考爭議焦點，是最重要的改變其觀點的方式[3]。”為保證程序的公正性和追溯性，公民陪審團的部分程序會被錄音或錄像。給予愛丁堡公民陪審員五個改善空氣質量的選項，并需要從中選出兩個優先項。五個備選項分別為：改變交通出行的支付方式、改進私家車出行的替代方式、確保城市以減少駕駛私家車出行的方式發展、在城市某些區域限制或鼓勵私家車出行、提高基礎交通設施的運行效率。公民陪審團也可以提出該選項之外切實可行的改善空氣質量的方案[2]。

四是公民陪審團經過充分協商后達成一致意見，并出具書面的最終報告。全部的審議細節和結論將被記錄在陪審團的最終報告中，如不能達成一致則根據多數人的意見出具最終意見。愛丁堡公民陪審團審議的最后一天，14個公民陪審員中的13個經過商議達成了一致意見，并根據多數人的意見出具了最終報告，報告中除了選出五個選項中的兩個優先項之外，還提出了公民陪審員個人認為行之有效的解決措施，該報告也記錄了公民陪審團討論和審議的全部過程[2]。

五是最終報告發布大會。在發布大會上主管機構的代表接收最終意見書并進行評論，并說明將如何使用該最終意見書，專家證人小組也可對最終意見書發表評價。愛丁堡公民陪審團中，專家證人小組在審閱最終報告之后對本次公民陪審團程序給予評價，認為公民陪審員雖不具有專業知識，但能通過閱讀材料、聽取報告、詢問專家等方式正確地理解所要討論的問題，并在此基礎上給出自己的意見[2]。

六是對公民陪審員就審議質量進行問卷調查。調查的內容包括程序設置是否合理，進行審議前是否對審議事項充分知情，專家證人的情況介紹及對詢問的答復是否詳細和公正，審議過程是否有充分的時間保證，表達意見的權利是否得到充分保障等。愛丁堡公民陪審團對陪審員進行的關于陪審程序質量的不記名調查評估問卷中，13個公民陪審員完成了調查問卷，調查問卷中共有7個問題，要求公民陪審員給予肯定性或否定性的答復，除了一個公民陪審員對于最后一個問題給予了否定性答復外，對于其他問題參與評估的公民陪審員均給予了肯定的答復[2]。

七是后續的推廣和跟蹤程序。公民陪審團通常都會設有一個規劃指導小組，其職責是在最終報告發布后，向社會傳播和推廣該報告，并跟蹤監督主管機構在后續事項中對該報告的應用情況。

1.2公民陪審團興起的制度背景

(1)社會理性對技術理性的糾偏與協調。近代以來，伴隨著西方國家利用科技取得的輝煌成就，人類日漸迷信科技甚至將科技奉為真理而無條件地遵從，技術理性的泛濫導致政策決策領域逐漸演變為專家的專屬領地，公眾參與和社會理性被排斥出決策領域。“但伴隨著二戰后對原子彈的反思、20世紀60年代以《寂靜的春天》為代表的對技術的反思，人們對科學的全面樂觀逐漸消退，從對專家單一話語權的懷疑出發，70年代后逐漸走向強調公眾參與的民主模式的探索[4]。”在此背景下，與技術理性相對應的社會理性日漸得到重視，以實現決策的有效性并提高公眾的接受度，以社會理性為基礎的公眾參與制度逐漸成為公共決策中的普遍性實踐，公民陪審團制度憑借調和技術理性和社會理性的獨特優勢逐漸在眾多公眾參與制度中勝出。

(2)代議民主向協商民主的轉變。經過30余年的發展，協商民主理論已經成為西方國家最為流行和最具影響力的民主理論之一。協商民主理論也是支撐公民陪審團制度不斷發展的理論基礎和理念基礎[5]。自20世紀60年代開始，不斷高漲的社會運動促使西方國家不斷思考和探尋解決的對策。另一方面，代議制民主中間接民主模式的運行，使得多數西方國家的公民日漸認為政治成為強勢主體的競技場，公眾參與選舉的熱情不斷衰退，選舉的公民參與率也有下滑的趨勢，這使得西方國家開始反思如何修正民主模式，而作為參與型民主的協商民主模式適時地順應了這種需要。公眾參與是協商民主的重要形式。經過公眾有效參與，通過協商民主做出的決策更能為公眾所接受，從而可以消解部分社會運動。

2中國環境決策公眾參與制度的弊端

2.1宏觀的制度運行方面

(1)公眾與政府之間缺乏互信導致公眾參與效果有限。當前中國環境群體性事件頻發的一個重要原因就在于民眾和政府之間缺乏互信，2014年11月18日發生在海口市三江鎮的麻風病康復醫院環境群體性事件就是典型例證。現代醫學已經證明麻風病不具備傳染性，但傳統理念認為麻風病十分可怕，雖然海口市相關部門多方進行科普，但當地民眾采取避而不見等方式加以排斥，因而收效甚微。因此想要在中國構建有效運行的環境決策公眾參與制度，必須在政府與公眾之間建立起互信。

(2)缺乏多元參與方式的相互印證導致決策科學性難以保證。中國環境決策公眾參與多采用征求意見、座談會或聽證會等單一形式，但每種公眾參與形式都有其固有的優缺點。問卷調查具有樣本采集量大從而可以進行定量分析的優點，但難以進行定性分析；而座談會或聽證會則具有因交流直接考慮充分而可以進行定性分析的優點，但難以出具定量的結論。通過單一公眾參與方式收集到的公眾意見不可避免地具有片面性，在全面性難以得到保證的公眾意見基礎上做出的環境決策，其科學性也難以保證。

2.2微觀的制度設計方面

(1)參與者遴選方式不透明導致代表性存疑。通過客觀透明的機制遴選具有代表性的參與者，是座談會、聽證會等公眾參與方式取得成功的基礎和前提，中國法律法規對環境決策公眾參與的座談會、聽證會代表的產生方式沒有細化、明確的規定，實踐中往往通過自薦、相關組織推薦加主管機構審核的方式產生，該遴選方式存在操作過程不透明和參與者代表性不廣的問題。作為公眾參與基礎的代表遴選機制的缺陷，也直接制約了中國環境決策公眾參與質量的提高。

(2)缺乏交互性協商討論方式導致參與質量不高。《環境保護公眾參與辦法》第四條規定了環境保護主管部門可以通過組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對環境保護相關事項或者活動的意見和建議，但對于參與者形成自己意見的具體方式沒有進行細化規定。通常做法中參與者個人聽取主管部門的情況介紹后形成自己的意見，而缺乏相互協商討論的環節，這就導致了參與者意見的客觀性和全面性難以得到保證。

(3)缺乏規范的程序和制度導致參與有效性不足。一是環境公眾參與的組織者為環境保護主管部門，其中立性和超然性存在疑問；二是親身感知擬議事項方式的缺乏，通常參與者只能通過主管部門的情況介紹來了解擬議事項，而缺乏質詢、踏勘、觀察、辯駁等多元感知方式；三是參與者個人利益保障機制的缺乏，參與者參與環境決策必然付出時間和精力成本，但目前對于參與者的物質和精神激勵缺乏明確規定；四是公眾參與制約機制的缺乏，目前仍然處于鼓勵性的提倡階段，缺乏有效制約機制；五是缺乏對于環境公眾參與意見使用情況的跟蹤和監督機制。

3英國環境決策公民陪審團制度對中國的啟示

3.1宏觀的制度運行方面

(1)以自上而下方式助推政府與公眾協作互信。公民陪審團制度之所以在英國得到廣泛適用，除了該制度自身的優勢外，與中央政府自上而下的強力推廣密不可分。“英國公民陪審團迅速流行的一個原因在于中央政府對政策制定者和公眾之間對話的支持和要求，2007年戈登·布朗成為英國首相后，他支持公民陪審團成為公眾參與的關鍵方式，中央政府要求在英國全國范圍內使用公民陪審團[6]。”英國公民陪審團制度經過多年運行，不僅成為公眾參與的有效方式，而且成為英國公眾和政府之間實現有效協作和建立互信的優質平臺。因此借鑒英國公民陪審團制度，構建適合中國國情的公眾參與機制并自上而下地推行，不但是促進協商民主的重要途徑，也是實現民眾和政府之間互信的現實需要。

(2)以參與方式的多元印證保證決策的科學性。為彌補公民陪審團制度有效性和公正性存在不確定性的缺陷，以英國為代表的西方國家在普遍適用公民陪審團制度的同時，采用隨機評估、民意調查等以調查為基礎的方式作為相互印證的公眾參與方式。這些方式可以對采集到的數據進行定量分析，并且對受訪者時間和成本的要求不高，所采集的樣本數量也更大，其定量的數據分析可以和公民陪審團定性的最終建議相互印證。綜合利用不同公眾參與方式獲得的數據和結論，決策者可以全面有效地了解和判明公眾的意見，并在此基礎上做出符合公眾利益的決策。

3.2微觀的制度設計方面

(1)以隨機抽選的方式保證參與者的代表性。隨機抽選的模式源于雅典政治制度中的500人議事大會，該議事大會中的500位議員就是通過抽簽的方式隨機產生的，而沒有其他附加條件的限制。沒有一個制度可以涵括所有民眾使其有機會參加政治決策，公民陪審團通過隨機樣本的抽選程序以達到廣泛的代表性[5]。中國公眾參與實踐中參與者的代表性問題是制約參與質量的瓶頸之一，因此借鑒英國公民陪審團的隨機抽選程序，保證中國公眾參與制度的代表性，是完善中國公眾參與制度的方向。

(2)透過交互性協商與討論保證參與質量。在知識傳遞領域，英國化學家和哲學家波蘭尼提出了默會知識的概念。默會知識是指“難以言傳的具有個人性的知識，例如游泳者并不能簡單闡釋清楚自己如何能浮在水面上[7]。”默會知識作為專家知識結構中不可或缺的部分很難通過書面的形式直接傳遞給受眾，而必須通過現場講解、接受詢問和相互討論的方式才有傳遞的可能，對于因為專家專業話語和受眾缺乏專業話語理解能力而產生的交流障礙，英國卡迪夫大學社會學教授柯林斯給出的建議是培養專門的交流型專家，作為轉譯和促進溝通的專業人士實現專家證人和參與者、公眾之間的有效交流[8]。借鑒英國公民陪審團中專家證人現場介紹并全程接受詢問的制度設計，同時培養和引入交流型專家，中國公眾參與的質量才能得到保證。

(3)規范程序與制度保障參與的有效性。一是由中立的部門組織公民陪審團。在公民陪審團的組織和運行中，所議事項的主管機關僅僅是中立的組織者和協助者，地位中立和超然，而由公民陪審員相互協商，最終達成一致意見。二是參與過程中多種感知與知情方式的綜合運用。“公民陪審團提供了一個機制，在該機制中協商公民得以產生，該類型的公民可以隨意地在公共和私下的協商中使用各種方式[9]。”公民陪審員在綜合運用傾聽、詢問、質詢、踏勘、觀察、辯駁、討論、協商等方式的基礎上形成的意見才對決策具有參考價值。三是對于公民陪審員個人利益的保障。在給予適當物質補償的同時，對于參與者的精神激勵和價值肯定同樣重要。實證研究顯示公民陪審員參加陪審團的動機包括對于陪審程序的好奇心、對關系自己利益的決策進行參與的促動、作為公民奉獻社會的責任心、自己的建議被付諸實施的成就感、相信自己的決策將會對未來類似事情的決策產生影響等，或者是上述幾種的混合物[10]。四是保證公民陪審團制度切實運行的制約機制。在英國，公民陪審團的最終意見是政策或項目獲得財政撥款的必備前提，這使得公民陪審團程序成為無法規避的必經程序。五是對于公眾參與所形成結論運用情況的跟蹤和監督。公民陪審團中設置的專門監督小組將負責對最終報告面向社會進行宣傳推廣，并對后續的運用情況進行跟蹤和監督，并借助公眾和輿論監督的力量保證最終報告的意見能在決策中得以執行。

參考文獻：

[1]YOUNG Hee Lee,DAL Yong Jin.An analysis of citizens’jury on the Korean national pandemic response system[J].Javnost-the public,2014,21(3):23-38.

[2]WENDY Kenyon,et al.Enhancing environmental decision-making using citizens’ juries[J].Local environment,2003,8(2):222-230.

[3]ANDREW Dobson.Listening,the new democratic deficit[J].Political studies,2012,60(4):855-856.

[4]譚笑.技術問題決策中的專家話語和公眾話語[J].開放時代,2014(6):214.

[5]GRAHAM Smith,CORINNE Wales.Citizens’ juries and deliberative democracy[J].Political studies,2000,48:61.

[6]RACHAEL Gooberman-hill,et al.Citizens’juries in planning research priorities:process.engagement and outcome[J].Health expectations,2008,11:272-273.

[7]邁克爾·波蘭尼.個人知識[J].許澤民,譯.貴陽：貴州人民出版社，2000.

[8]HARRY Collins,ROBERT Evans.Rethinking expertise[M].Chicago and London：The University of Chicago Press，2007:20.

[9]SHANE Doheny,CLAIRE O’neill.Becoming deliberative citizens:the moral learning process of the citizen juror[J].Political studies,2010,58:647.

[10]RACHAEL Gooberman-hill,et al.Citizens’juries in planning research priorities:process.engagement and outcome[J].Health expectations,2008,11:279-280.

(責任編輯沈蓉)

UK’s Jury System for Environmental Decision-making and Its Reference

Chen Xinghuan

(School of Law，Chongqing University，Chongqing 400045，China )

Abstract：This paper studies the jury system that is one of the general public participation practice in environmental decision-making system in abroad. It contains select citizens’ juror and panel of expert witnesses and other essential processes.Jury system lies in the background of the coordination of social rationality and technological rationality，as well as changes in representative democracy towards deliberative democracy. Inspiration can be drawn from it is that，the promotion of the public trust and effective collaboration with the government promotion，public participation in various forms to ensure scientific decision-making，in a random manner to ensure representativeness of the participants，to ensure participation quality through interactive questions and discussion ways，to ensure the effectiveness of participation through adequate procedures and institutions.

Key words:Environmental decision-making；Jury；Public participation

中圖分類號:D912.6

文獻標識碼:A

作者簡介：陳幸歡(1982-)，男，湖南湘潭人，重慶大學環資法專業博士生，江西省高級人民法院法官；研究方向：環境治理、環境與資源保護法學。

收稿日期：2016-02-02

基金項目：國家社科基金西部項目“環境風險規制的法律限度與秩序重構研究”(14XFX018)。