海岸線私屬化應對措施研究

王江濤

（國家海洋信息中心，天津 300171）

海岸線私屬化應對措施研究

王江濤

（國家海洋信息中心，天津 300171）

海岸線承載著城市公共服務功能，關系到民生保障。海岸線私屬化主要原因包括保障海岸線公共功能的法律制度缺失，政府、社會公眾、開發者對海岸線公共服務功能的認識不足，以及開發者謀求經濟利益最大化。借鑒國外海岸線管理經驗，結合我國海岸線管理現狀，根據 “十三五”時期經濟社會發展對海岸線的戰略需求，提出維護海岸線公共服務功能的措施，主要包括：①加快海岸線法制建設，明確海岸線管理職責；②在城市和土地規劃體系中建立海岸退縮線制度；③調整海岸線供給方向和結構，挖掘海岸線在公共服務功能的供給潛力；④通過政府購買服務的模式，加大公眾親海設施建設力度。

土地資源；海岸線私屬化；公共服務；海岸退縮線

引言

海岸線是經濟社會發展的重要資源，不僅支撐建立了通向全球的貿易紐帶和臨港產業基地，而且提升了濱海城市景觀功能，滿足了社會公眾親海需求，帶動了沿海地區旅游產業發展。《中華人民共和國憲法》規定自然資源屬于國家所有，海岸線作為自然資源也應屬于國家所有，并具有公共屬性，承擔優先滿足公共利益需求的服務功能。但是開發者在獲得毗鄰海岸線的土地使用權或海域使用權后，對海岸線采取各種形式的占有，以達到海岸線為其個人所用目的，限制了他人正常活動，這稱為海岸線的私屬化。由于海岸線管理制度、公眾參與制度還不夠完善，公眾需求容易被忽視，公眾利益容易受到侵害，進一步加劇了海岸線的私屬化程度。

“十三五”是我國經濟社會發展的轉型時期，人民生活水平不斷提高，休閑旅游度假需求和層次不斷升高，特別是隨著城市私家車普及，駕車到海岸開展親海度假的需求大幅度增加。而現有規劃體系對海岸線公共需求重視程度不夠，海岸公共設施建設也缺乏政策引導和資金支持，海岸公共服務供給嚴重不足，公眾近海難以親海，也嚴重影響了濱海城市品牌提升和海洋文化塑造[1，2]，阻礙城市公共服務和濱海旅游業發展。適應經濟社會發展新常態和新要求，必須遏制海岸線私屬化趨勢，促進海岸線公共屬性回歸，提高海岸線公共服務功能，加快海岸線供給與開發結構轉向滿足城市公共需求。

1 海岸線管理現狀

1.1 國外海岸線管理經驗

1.1.1 美國海岸線管理

美國海岸線產權比較復雜，既有國有海岸線、州屬海岸線，也有私有海岸線，還有不明確歸屬的海岸線，復雜的產權要求美國開展海岸線管理時要平衡好各方利益。美國海岸線管理最早可追溯到1968年，為了解決海岸線侵蝕問題，開展了國家海岸線侵蝕和保護需求的評估。根據《河流和港口法》，1971年第一個國家層面和范圍的國家海岸線研究啟動，之后不斷發展并逐漸成熟，形成了基于海岸帶綜合管理（ICZM）框架下的海岸線管理政策和措施，并通過立法確定岸線管理區域，實行岸線分類管治，形成了集中式和半集中式的海岸線管理模式，更加重視海岸線的公共性，改善公眾到達濱海地區可達性，保證海岸線公共屬性。夏威夷在規劃中貫穿了公眾優先的原則，較完美地處理了公眾旅游和私人物業的關系，讓公眾和私人物業有序合理分配海岸線，防止了許多經常空置的私人物業貼近海岸，而公眾活動區域極其狹小的問題，有效控制了近海建筑物，4千米長的海岸線完成屬于公眾，別墅區遠離公眾區，且嚴格控制高度[3-6]。

美國海岸線管理主要特點包括：①相關法律是管理的基礎。美國開展海岸線管理有著堅實的法律基礎。依據1968年的《河流和港口法》，國會賦予總工程部（Chief of Engineers）評估、調查和研究國家海岸線環境的職責。1999年《水資源發展法》 （Water Resources Development Act）要求，開展過去30年來國家海岸線現狀評估，為聯邦政府制定未來海岸線管理行動計劃提供基礎。華盛頓州1999年頒布實施了《海岸線管理法》。有了國家和地方法律對海岸線管理的支持，美國海岸線管理得以順利開展。②海岸線侵蝕是管理的核心。海岸線侵蝕是美國開展海岸線管理的出發點，也是美國海岸線管理的核心內容。美國把海岸線分為侵蝕重點區域、非重點區域和穩定海岸線地區，對侵蝕重點地區的海岸線提出了保護和修復行動計劃。③維護公共利益是管理的重點。海岸線是公共旅游和娛樂的重要資源，具有公共服務功能，隨著人口密度提高和稀缺海岸線資源開發需求增大，海岸線公共服務功能和旅游受到影響。美國法律對于海岸線公共利用給予很高的優先權限，依據公共信托原則，開展了海岸線公共通道規劃、海岸線使用許可申請管理、海岸線利用活動選址指南、海岸線公共服務功能設計指南等方法，有效維護公共利益。④先進技術支持是管理的保障。依托遙感、全球定位系統和地理信息系統等新技術，建立海岸線變化數據庫，分析海岸線歷史變化，實施海岸線動態監測。

1.1.2 英國海岸線管理

為了解英國海岸線的變化，管理洪水和海岸侵蝕帶來的風險，英國在20世紀90年代中期開展了第一輪海岸線管理計劃（SMP），目前英國正著手開展第二輪海岸線管理計劃（SMPS）制定工作，計劃覆蓋英格蘭和威爾士整個6 000千米的海岸線。SMPS的地方當局和其他決策者制定了海岸線管理計劃“路線圖”以滿足未來需求，確定可持續的方法管理海岸的風險，在短期（0～20年）、中期（20～50年）和長期（50～100年）時間范圍內，沿海進程需要優先重點考慮海岸線管理[7-9]。

1.1.3 荷蘭海岸線管理

荷蘭海岸線管理有著自身獨有特點，有著悠久的圍海造地歷史，填海形成的土地低于海平面，被稱為低田，更容易遭受海岸線侵蝕、海平面上升的影響，因此防洪安全成為海岸線管理的重要任務。自從1953年發生風暴潮災害，海岸政策的目標是把海岸防御設定在安全水平；從70年代開始，海岸線防護政策逐步拓寬，生態視角被考慮到決策制定過程中；1986年，決定建立開放式防風暴護欄；1990年，國會采納荷蘭政府的關于停止任何進一步結構性海岸線侵蝕政策，此后海岸線將由該政策予以保護和管理，該政策選擇了海岸線動態保護，戰略目標是保護海岸線安全水平、價值和功能可持續，并把海岸線維護在1990年的水平[10-12]。荷蘭海岸線管理呈現出三個特點：①防洪法是海岸線管理基石；②維護低田安全是海岸線管理的核心；③成本效益分析是海岸線管理政策制定的關鍵。

1.2 我國海岸線管理現狀

1.2.1 海洋行政主管部門對海岸線的管理

海洋行政主管部門對海岸線管理主要體現在了自然岸線保護、規劃要求、項目審查和海洋執法等方面。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出“加強海岸帶保護欲修復，自然岸線保有率不低于35%”。《全國海洋功能區劃》 （2011—2020）提出“嚴格控制占用海岸線的開發利用活動，到2020年大陸自然岸線保有率不低于35%”。《國家海洋事業發展“十二五”規劃》提出，優化海岸線資源配置，加強海岸線保護與利用的統籌規劃，調控海岸線利用布局和強度，嚴格控制占用海岸線的開發利用活動，突出海岸線的社會服務功能，整治和修復海岸線長度不少于1 000千米。另外還開展了海岸保護與利用規劃試點，確定海岸基本功能、開發利用方向和保護要求，建立以海岸基本功能管制為核心的管理機制；將占用海岸線長度作為項目審查的重點內容；把海岸線巡查作為海監執法的重要內容。

1.2.2 交通運輸管理部門對港口岸線管理

《港口法》對港口深水岸線的使用和管理做出要求。交通運輸管理部門根據《港口法》，制定《港口岸線使用審批管理辦法》，建立了港口岸線使用證管理制度，對國家核準其它建設項目使用港口岸線的審批做出了規定，明確了港口岸線使用申請人提出申請、提交材料的要求和港口岸線使用審批的基本程序要求，以及港口岸線使用審查、評審的具體內容。但由于港口岸線只是海岸線利用中的一種方式或者一種潛在開發利用方向，而交通運輸管理部門是海岸線利用者之一，由其做出的海岸線管理難免受到自身利益的影響，同時也缺乏對其他海岸線利用者管理的公正性，不能從國家宏觀管理的角度統籌管理海岸線保護和利用。

1.2.3 城市規劃管理部門把海岸線納入城市總體規劃體系

海岸線在城市發展中具有重要地位，部分沿海城市把海岸線視為陸地的延伸，并作為城市總體規劃或專項規劃的重要內容，從城市未來建設的角度出發，劃分了生產和生活岸線的功能。但海岸線在城市總體規劃中的地位并沒有在法律中得到確立，同時，在城市總體規劃中開展海岸線利用規劃也沒有在沿海城市中形成統一共識。

2 海岸線私屬化驅動因素

海岸線私屬化主要原因在于保障海岸線公共服務功能的法律體系缺失，政府、社會公眾和開發者對海岸線公共服務功能認識不足，以及開發活動者對經濟利益最大化沖動。

2.1 海岸線私屬化法律因素

海岸線保護與利用活動涉及范圍廣，關系錯綜復雜，既包括了所有者與使用者之間的關系，也包括了管理者與被管理者之間的關系、各個相關部門之間的關系，都需要用法律來規范行為和調整所形成的關系。目前，我國尚未建立海岸線保護與利用的法律法規，但有關法律法規有所涉及，主要有《海域使用管理法》把海岸線作為海陸分界線予以管理，《港口法》針對港口岸線做出了使用申請等方面的要求。在海岸線利用活動過程中，由于缺乏把海岸線作為戰略資源予以管理的法律法規，對海岸線公共服務功能的界定不清晰，針對海岸線公眾親海功能規劃、管理制度、海岸線使用的標準和規范缺失，相關管理部門在審核涉及海岸線的開發利用活動時，沒有法律依據可提出有利于預留親海通道和公共設施建設等維護海岸線公共服務功能的要求和建議，致使海岸線公共服務功能喪失[13-15]。

2.2 海岸線私屬化社會因素

海岸線的公共服務功能還沒有得到管理者、社會公眾、開發者的廣泛共識。社會公眾對海岸線公共服務功能認識不足，在海岸線公共服務功能受到損害時，運用合法途徑維權意識還比較淡薄。公共利益損害主體的缺失，使得公共利益無人維護。一方面是，管理者對作為海岸線公共服務功能的公共權力機構的認識不足，沒有從海岸線公共屬性出發，制定海岸線公共屬性維護的相關措施，在涉及海岸線的土地、海域使用審批時，沒有提出維護公共服務功能的相關開發設計標準和要求，也缺少海岸線利用的公眾參與制度。另一方面，被管理者、開發者還沒有認識到海岸線承載著重要的公共服務功能，僅從自身利益最大化的角度出發，把海岸線作為土地或海域的附屬品，對海岸線隨意占有和使用，忽視了公眾親海需求。

2.3 海岸線私屬化經濟因素

海岸線是重要的戰略資源，是開發利用活動的重要空間載體，由于海岸線在經濟發展中的重要作用，毗鄰海岸線土地和海域的價值得到大幅提高，但是由于海岸線資源價值管理的缺位，毗鄰海岸線的土地和海域價格中沒有充分體現海岸線的價值，因此，土地和海域開發者出于經濟利益驅動，把海岸線作為毗鄰土地和海域的附屬品，以各種形式無償占有。

3 “十三五”時期海岸線面臨的戰略需求

“十三五”時期，我國進入經濟社會發展轉型的新階段，社會需求向更高層次的娛樂休閑方向轉換；經濟發展模式向資源環境節約型、以消費和公共服務帶動經濟發展方式轉變；政府職責回歸到提高公共服務能力。因此，海岸線管理思路和供給方向必須加快轉變以適應新階段發展要求。城市化和工業化進程加快，城鎮化進入以提升質量為主的轉型發展新階段，到2020年城鎮化水平達到60%，1億人口轉移到城鎮；工業化伴隨城鎮化持續推進，外部對工業產品需求減弱，但我國能源和礦石等原材料仍有巨大需求，到2020年能源需求比2012年增加34%[16]。總體來看，“十三五”時期城鎮化和工業化對海岸線影響主要體現在對海岸線利用需求、公共需求的有增無減和污染排放總量的增加。從海岸線使用需求角度，考慮到“21世紀海上絲綢之路”戰略實施和我國能源對外依賴程度加大，海洋交通運輸還有很大發展潛力，同時沿海城市城鎮化和工業化也帶來填海造地規模的增加，預計填海造地規模需求達1 000平方千米，對海岸線的需求仍會持續，為海岸線公共利益維護和防災減災帶來更大壓力。從公共需求角度，隨著我國居民可支配收入增長，公眾對高品質海洋旅游產品的需求旺盛，而我國優質濱海和海島旅游資源供給質嚴重不足，不能有效滿足公眾消費升級需求。從污染總量角度，預計我國主要污染物和水污染物疊加總量預判大致在2016—2020年之間可以達到峰值[17]，海岸線生態環境保護任務更加繁重。

4 海岸線私屬化應對措施

“十三五”時期，維護海岸線公共服務功能，政府責無旁貸，應結合我國經濟體制改革，加快轉變政府職能，創新治理模式，構建服務型政府。

4.1 加快海岸線法制建設，明確海岸線管理職責加快海岸線立法研究，建立海岸線法律基礎，明確海岸線管理職責分工，確定海岸線管理范圍。依托國家海洋委員會，協調海岸線統籌規劃、制度建設等重大管理事項。加強海岸線統籌規劃，建立海岸線供給制度和年度供給計劃，堅持公眾優先的原則，合理劃分生產和生活岸線，合理配置海岸線資源。修改《土地使用法》 《海域使用法》中關于毗鄰海岸線利用活動的申請許可規定，對于已經完成或者正在開展建設的海岸線項目，加強海岸線公共設施建設，增加公眾親海功能，對于未來開發建設的占用海岸線項目，預留親海通道滿足親海需求。

4.2 在城市規劃和土地規劃體系中建立海岸退縮線制度

通過建立海岸退縮線制度，保證海岸空間的延續性和完整性，加強海岸公共基礎設施建設，提供高品質的海岸公共產品和公共服務，滿足公眾親海需求，帶動濱海旅游產業發展，促進海洋資源供給由生產要素向消費要素轉變。海岸退縮線劃定要統籌陸海功能定位和規劃，綜合考慮土地利用規劃、城市發展規劃、海洋主體功能區劃、海洋功能區劃、海洋災害風險區劃、生態紅線制度等，根據海岸不同地段的穩定性、生態功能重要性和海洋災害風險等級劃定海岸退縮線控制區域。海岸退縮線控制區域內，禁止新建永久性建筑物和改變海域屬性的用海活動，禁止新的地方性服務道路沿岸修建，只有在海事安全、國家防御、公民安全以及港口相關的公共服務運營等需要服務性道路時才能修建。允許開展市政公用設施、旅游設施、海岸防護設施、海洋公園等公益性活動，允許小型支路道路基礎設施建設達到接近海岸的目的，但應在環境敏感性最低區域布局。加強海岸生態環境綜合治理，修復受損海岸，恢復生態功能，保護自然海岸，改善生態環境。開展退縮線控制區域內已有建筑物和用海項目的海洋災害風險評估，根據海洋災害風險等級，提出搬遷、建筑物防災減災標準提升等措施。

4.3 調整海岸線供給方向和結構，挖掘公共服務功能供給潛力

建立海岸線利用和投資強度等控制標準，嚴格控制自然海岸線占用，加快海岸線供給由工業生產轉向滿足社會公共需求的結構調整，提升岸線社會服務功能，提高生活岸線比重，適當滿足城市發展的海岸線需求，控制臨港工業、港口等占用岸線規模。劃定海岸線生態保護紅線，選劃出限制開發的海岸線，制定海岸線管理措施，禁止開發活動，加強生態功能維護和修復，保護好具有重要生態系統的海岸線。發揮市場化配置海岸線資源的基礎作用，建立海岸線價值評估體系，運用價格等杠桿機制，引導海岸線資源合理利用。

4.4 通過政府購買服務的模式，加大海岸線公眾親海設施建設力度

根據海岸線的自然基礎條件和海岸線公眾親海需求，制定海岸親海公共服務功能建設規劃，合理安排公共岸線空間布局和基礎設施建設。編制海岸線公眾親海指南，標記親海入口、親海通道、親海設施等公共產品的種類、容量和交通條件，為公眾開展濱海旅游提供便利。設計海岸線公共服務功能評價指標體系，定期對海岸線的可達性、公眾設施、交通便利、旅游適宜度等方面進行評價。

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[2]劉大海，陳燁，徐偉.亟須加強對海岸線資源的綜合管控[N].中國海洋報，2013-04-01（A3）.

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Study on the Measures for Preventing the Privatization of Public Coastline

Wang Jiangtao
（National Marine Data and Information Service,Tianjin 300171,China）

The coastline carries the functions of city public services,which is closely related to people's livelihood security.The main reasons for the privatization of coastline include the lack of legal system to safeguard the public functions of coastline,the inadequate understanding on the public service functions of coastline of the government, the public and the developers,and developers'seeking to maximize economic benefits.On the basis of learning from foreign experiences in coastline management,combined with the domestic current situation of coastline management,and according to the strategic demands of social and economic development on coastline in the 13th five-year planning period, four major measures for the maintenance of the public service functions of coastline were put forward in this study:Firstly,the construction of the legal system of coastline should be accelerated,and the responsibilities of coastline management should be defined clearly; Secondly,the coastal setback lines should be established in the system of urban and land planning;Thirdly,the direction and structure of the supplies by coastline should be adjusted,and the potentialities of the supplies of the public service functions by coastline should be exploited;Fourthly,through the mode of the government purchase of public services,the construction of public facilities for accessing to the ocean should be strengthened.

land resources;the privatization of coastline;public services;coastal setback line

F205

：A

：2095-1647（2016）03-0027-06

2016-05-16

國家軟科學研究計劃項目[2012GXS4B055]；國家海洋軟科學項目[OSS-2014-18]

王江濤，男，副研究員，主要研究方向為海域使用管理與海洋規劃研究，E-mail：Jiangtao-nmdis@hotmail.com。