廣東省流域治理現狀及發展趨勢

朱豐華（廣東省環境保護產業協會，廣州 510045）

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廣東省流域治理現狀及發展趨勢

朱豐華
（廣東省環境保護產業協會，廣州 510045）

摘 要：概述了廣東省流域污染現狀，分析了現行管理體制和市場配置的缺陷，通過借鑒發達國家的管理經驗，結合廣東省內流域治理的需求，指出流域治理一體化是廣東省流域治理發展的趨勢及方向。

關鍵詞：廣東省；流域治理；一體化

1　廣東省流域治理現狀

1.1污染狀況

2015年上半年《廣東省環境質量狀況公報》中關于流域的污染情況是：全省主要江河水質總體良好，124個省控斷面中，82.3%的斷面水質達到水環境功能區水質標準，78.2%的斷面水質優良（Ⅰ～Ⅲ類）。52.4%的斷面為Ⅰ～Ⅱ類，水質優；25.8%的斷面為Ⅲ類，水質良好；8.1%的斷面為Ⅳ類，水質屬輕度污染；4.8%的斷面為Ⅴ類，水質屬中度污染；8.9%的斷面為劣Ⅴ類，水質屬重度污染。龍崗河、坪山河、深圳河、練江和小東江湛江段5個江段水質屬重度污染，主要污染指標為氨氮、總磷和有機污染物。

根據廣東省環保廳在其官方網站上的公布：2015年第二季度22條重點整治河流中，18條河流受重污染，3條河流受中度污染，1條河流受輕度污染。按主要指標綜合污染指數比較，水質污染嚴重的前五位依次是茅洲河、練江、石井河、潼湖水和深圳河。

在當前流域管理機構權威缺失的情況下，廣東省流域內的各地方政府以及受其支配或影響的水務企業、排污企業都會有把本地區產生的污染轉移到下游地區去的負激勵。這種轉嫁污染、以鄰為壑的損人利己做法在省內各大流域屢見不鮮，流域性水污染問題已成為制約廣東省社會經濟可持續發展的瓶頸。

1.2存在問題

我國經濟社會發展以及水資源狀況的變化對水資源流域一體化管理提出了客觀要求。而現行的水資源流域一體化管理效果欠佳，流域水環境質量持續下降，其原因是多方面的，如流域管理機構缺乏權威、管理機構職能單一、管理手段單一和地方保護主義等。目前主要依靠行政手段來協調和處理在流域水資源開發、利用、保護以及管理中出現的問題，經濟手段、法律手段及科技手段等明顯滯后。

單純的行政手段，由于信息不對稱導致監督和協調成本高昂，在廣東省政府和地方政府水環境治理目標存在差異的情形下，其效率和效果都將受到影響。不論是地方政府的行政手段，還是省政府或流域機構的統一規劃及協調等措施都因缺乏市場化的傳導機制而難以奏效。這種市場機制的缺失又集中體現在以下兩個方面。

（1）缺乏獨立的水務市場主體

當前城市水務市場化改革還不徹底，城市水務企業跟地方政府的關系并沒有因為企業化改革而明晰，政府一股獨大、政企不分和政資不分，企業利益跟地方利益糾纏不清，在政府認為必要的情形下，更多的是企業的利益要服從地方政府的經濟和社會發展目標。

（2）市場主體排污和治污行為的正負外部性不能得到很好的界定

社會成本和社會收益與行為主體的私人成本和收益不匹配，從而影響了行為主體的成本收益和經濟行為的決策，表現為過度的排污行為和有效治理行為激勵不足，容易導致水資源的過度開發、利用和污染行為，造成“公地悲劇”，而對于水環境的治理，又容易導致“搭便車”。

城市水環境污染和流域水環境污染相互影響，互為因果，是我國水環境污染的主要特征。在流域范圍內，各地區的取水、排污等行為具有很強的負外部性，而降低耗水量、治理水環境污染等行為卻具有很強的正外部性。在當前流域管理機構權威缺失的情況下，一些地方政府從地方經濟短期發展的本位主義出發，為了追求GDP最大化的政績目標，漠視或縱容過度用水、低效率用水和超標排污、不達標排污等行為，缺乏進行環境治理和保護的措施，并總是想方設法將由此導致的種種負外部性轉嫁到中下游或者周邊地區。一些地方、部門、企業、居民的經濟利益目標與流域管理機構（政府）關于水環境保護與治理目標不一致，使后者的管理政策和行為變成了“一紙空文”。

2　國外流域治理經驗借鑒

目前，國外有關水管理體制存在很大差異，但總的來說，水管理從各自為政的行政區域管理向尊重水資源自然特性的流域管理發展，從多部門間的分割管理或者單一部門的統一管理向以一個部門為主導與多部門合作管理相結合的模式發展。以下簡單介紹國外的幾種管理模式：

美國：早在20世紀30年代，美國就建立了田納西流域管理局，并在1965年《水資源規劃方案》中要求建立新型的流域管理機構。

法國：根據1964年《水法》制定了全國范圍的流域管理體制，將本國劃分為六個水文區域，每個區域都有自己的水務經營機構，并在與政府協商的基礎上負責各自流域的水資源管理和保護。

歐洲：1968年，歐洲議會通過了《歐洲水憲章》，提出水資源管理應該以自然流域，而不是政治和行政區域為基礎。

1992年，聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》全面闡述了流域水環境管理已從注重水資源本身的綜合利用轉向水環境的綜合治理，即對流域內的水土資源及其他相關資源的開發、利用和保護進行統一規劃與協調，用整體的觀點來分析流域的水環境管理工作。

流域水資源一體化管理的手段包括行政手段、法律手段、經濟手段和技術手段等。一體化管理的有效實現需要各種手段的配合。總結國外流域水資源一體化管理的做法和經驗，可以歸納為以下幾方面：

（1）流域管理

針對過去部門分割、各自為政的種種弊端，歐盟和美國都轉變了管理模式，對水資源實行跨部門、跨地區的綜合管理，并分別通過《水資源管理框架指導方針》和《清潔水法》提出了明確的要求。

（2）經濟手段

為了克服傳統行政手段的缺陷，歐洲和美國在幾乎所有的水資源管理領域越來越重視經濟手段的運用，具體包括水價、水權、流域一體化經營等。

1）水價。在公共供水領域，最典型的是向家庭和工業用戶征收更高的費用，使之能夠更好地反映供水成本。對于農業用水，盡管多數國家也收費，但是標準很低。在水污染控制方面，經合組織國家普遍采用了收費（稅）的手段。總體而言，就是利用價格和稅收來建立激勵人們有效利用水資源的機制，避免水資源的浪費。2）水權。歐美國家（特別是美國）在水資源管理中越來越多地利用水權和水質貿易（排污權交易）的手段。這種手段能夠鼓勵人們以更加經濟、更加高效的方式利用水資源。但是，這種手段發揮作用有賴于比較健全的市場機制和政府與公眾的監督。3）流域一體化經營。1986年英國政府宣布通過立法使區域水務局轉變為股份有限公司，其目的是使水務局可不受公共部門的財政限制和政府的干預。在1989年《水法》頒布后，水務局成為國家控股的純企業性公司并改稱為水務公司，每個水務公司負責所在流域的供水及排污服務。

（3）公眾參與

歐洲和美國政府已經認識到在水資源管理中保證公眾參與的重要性，并已采取相應措施促進開展各種公眾參與活動，盡可能公開相關環境信息和相關政策的制定實施過程。公眾是水資源使用與水環境控制的直接參與者，他們的參與將提高流域管理規劃的可行性和水環境管理的效率和效果，公眾參與已經被證明是改進水資源管理的有效途徑之一。

3　發展需求及趨勢

廣東作為中國發達的沿海地區之一，在流域治理方向上已開始嘗試借鑒國外經驗，推出包括《南粵水更清行動計劃（2012～2020年）》《廣東省水資源綜合規劃》《珠江流域綜合規劃（2012～2030年）》《廣東省流域綜合規劃》等一系列政策規劃，探討流域治理一體化的新方向。廣東流域污染現狀需要發展流域一體化水務經營模式，在流域層面采用經濟手段能促進水資源的流域一體化管理。

流域一體化水務經營是指在流域或獨立的小流域范圍內，實現其流經區域水務的統一經營。由一個市場主體來統一經營流域內城市的供排水服務，在經濟、技術條件許可的前提下，逐步過渡到流域范圍內包括城鄉區域在內的水務服務都統一由區域性的水務企業來負責。這種流域一體化的水務經營模式，使水資源流域一體化管理具備了微觀市場基礎，能將經營主體追求自身合理利潤的目標與促進流域水資源一體化管理（主要包括水資源配置目標、環境保護和治理目標）等有效結合起來，并配合流域水資源管理機構以及其他監管和技術措施，推進流域水資源和水環境的管理。

在現行的水務監管體制下，與目前非流域一體化運營模式相比，流域一體化運營模式會更有效率。按照流域一體化模式經營的水務企業，為追求監管條件下的利益最大化，會結合流域上下游之間的關聯性與依賴性，在企業內部統一規劃、協調和安排上下游之間、主干流間、左岸右岸各用水主體間用水量、水質和污水處理率、污水處理量以及生態環境治理等事項，從更具全局性與更為長遠的角度來經營流域內的水務服務。

流域一體化供排水打破了行政區劃的人為分割，根據水資源分布特征和地理環境特征，以流域為基礎統籌安排供排水設施、生態環境保護設施等工程的規劃、布局和建設。通過實施流域內水務設施的統一規劃、建設和運營，可實現流域范圍內水資源的優化配置。

流域、區域一體化可以打破地域限制，對水務行業進行一體化整合，通常通過資本擴張或企業間并購，搭建起專門從事水務投資運營業務的平臺，最終形成區域性水務服務商。區域一體化還可以在企業迅速擴張的同時，積極利用社會資本解決當地水務發展的融資困境。同時還可以利用區域內水務公司的資金實力和運作經驗，協助當地政府最大程度地規避市場化改革風險，避免因引入社會資本而可能帶來的消極影響。粵海水務收購肇慶水務和梅州水務的案例就是區域一體化的趨勢體現，而在未來的市場，類似的區域水務并購案例將會越來越常見。

在現行流域管理機構權威缺失的情況下，通過鼓勵與發展流域一體化模式運營的市場化水務企業，可建立有效內部化正負外部性的激勵與懲戒機制，鼓勵水務企業在污水收集與處理、中水回用、河道整治等正外部性比較強的水務工程、水務服務上的投資與運營，促進流域內水環境的治理與改善，成為廣東省流域治理的最重要的發展趨勢及方向。 ■

Control Status and Development Trends of Watershed in Guangdong Province

ZHU Feng-hua
(Guangdong Association of Environmental Protection Industry, Guangzhou 510045, China)

Abstract:The article outlines and analyzes the watershed pollution status in Guangdong Province, the existing management system and the deficiencies of market allocation. Based on the management experiences of use for reference in the developed countries and combined with the demand of the province watershed control, the article points out that the integration of watershed control is the trend and direction of watershed control in Guangdong Province.

Keywords:Guangdong Province; watershed control; an organic whole

中圖分類號：X52

文獻標志碼：A

文章編號：1006-5377（2016）03-0065-03