我國環境影響評價備案制度初探

李 楠，侯可斌，邱大慶

（北京市環境影響評價評估中心，北京 100161）

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我國環境影響評價備案制度初探

李 楠，侯可斌，邱大慶

（北京市環境影響評價評估中心，北京 100161）

摘 要：在深化行政體制改革和簡政放權的背景下，近幾年部分省市嘗試將備案管理引入到環評審批中，此舉是推進環境影響評價審批制度改革、提高政府工作效率、轉變政府職能的重要嘗試。文章在介紹備案概念和來源的基礎上，總結了河南、深圳、青島等省市在環評備案實施中的做法，分析了其在備案范圍、方式、程序、后續監管等方面的特征，并結合目前行政體制改革背景和環評審批、監管特點等，提出了環評備案制度推廣實施的建議。

關鍵詞：環境影響評價；備案制度；行政審批

建設項目環境影響評價審批制度是環境影響評價制度實施的關鍵，是以環境保護行政主管機關為中心進行的對建設項目授予行政許可的一系列活動的總合［1］。環境影響評價審批制度實施幾十年來，在預防建設項目及規劃實施所導致的環境污染和環境風險方面發揮著重要的作用。隨著我國經濟發展模式轉換、深層次體制改革和全方位對外開放的加速轉型，傳統的政府職能定位和行政管理體制及管理方式已經難以適應市場經濟發展的要求。黨的“十八大”報告中提出：“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，因此加快政府職能轉變，深化行政管理體制改革，建設高效政府，已成為各級政府的當務之急。在此背景下，為貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，進一步簡政放權，優化環評管理，各省市相繼出臺全面深化改革的實施意見，一些省市出臺了部分建設項目環境影響評價文件備案辦法，為備案制度的推廣提供了實施基礎。本研究通過電話訪談、實地考察等形式，對已實施部分建設項目環評備案管理的典型省市進行了調研，并結合目前的環評審批改革背景提出了備案制實施的建議及思考。

1 基本概念

備案是指向主管機關報告事由，存案以備查考［2］，較早應用于建設項目投資管理領域。2004年7月16日，國務院出臺了《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號），對于政府投資項目仍實行審批制，對于企業不使用政府投資建設的項目，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規模大小，均改為備案制，由企業自主決策、自擔風險，這是對傳統行政審批制度的重大改革和突破。備案制的目的在于簡化行政審批手續、提高審批效率、提高服務水平、降低企業成本、放開市場活力，這些與目前國務院提出的簡政放權、加快行政審批制度改革的要求相契合。因此，探討備案制度在環評審批中的應用具有重要意義。

近年來，一些省市嘗試將備案的做法應用于環境影響較小的建設項目環評審批。2010年3月，上海市環保局發布了《關于開展餐飲項目環評審批告知承諾的通知》，對于特定項目的環評審批，申請人可選擇告知承諾制，上海是較早開展環評備案嘗試的省級部門；2013年10月，深圳市在南山區試點實施了環境影響登記表備案制度，隨后開發網絡備案平臺，并在全市推廣，申請人從提交材料到打印備案回執只需兩天時間，大大提高了辦事效率，是目前我國實施環評備案較為成功的地區。目前我國已有多個省市進行了對部分環評文件備案的嘗試，如廣東省深圳市、浙江省舟山市、山東省青島市、河南省、上海市等。

2 典型省市的環評備案實施現狀

2.1 備案范圍

目前的備案范圍主要分為：1）對所有登記表進行備案，如深圳市；2）對部分登記表進行備案，如舟山市、河南省；3）對特定的餐飲項目進行備案，如上海市、青島市；4）實施功能區差異化備案，對不同區域的特定項目進行備案管理，此種方式較特別，目前僅有河南省在實施。

2.2 備案方式

因許多項目涉及公共利益，目前國內普遍采用的是告知承諾制。為避免項目備案后產生其他風險，審批人員將行政許可過程中的審核要點作為備案條件，通過特定方式引導申請人對項目自行把關，并提前予以告知，由申請人承諾滿足條件后方可備案；也有少數省市不設定具體的承諾內容，業主方僅需對備案項目填報的基本信息承諾其真實性，環保部門即認可填報內容，并進行備案，即無承諾備案制。

2.3 提交方式及材料

對于備案材料的提交，大部分省市都采取了現場辦理的方式，如舟山市、青島市、河南省等。舟山市在材料上強調簡化，原則上取消了原有審批所需的各類附件，現場辦理提供備案表即可；河南省和青島市實施備案的主體是下級市區，備案材料要求根據各地特色有所差別，有的要求提供相關附件。深圳市是我國目前最早也是唯一全面實施網上備案的地區，深圳市建立了各行政審批部門共享的信息平臺，申請人在環評備案環節不必重復提交辦理材料，只需進行簡單勾選即可。上海市《關于開展餐飲項目環評審批告知承諾的通知》中規定，申請人原則上需當面遞交申請，也可以通過信函、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出申請，實際操作中大部分以當面提交為主，在材料提交上未進行特別簡化。

2.4 辦理流程及時限

備案材料正式提交后，環保部門辦理流程分兩類，一類仍然沿用現有環評審批方式，環保部門工作人員需要審核材料并進行現場踏勘，總的辦理時限仍然較長；另一類是對材料不予審查，不進行現場踏勘與核驗，在材料提交后的2個工作日內辦結，真正實現了簡化。

2.5 信息公示

深圳市、上海市在備案過程中不公示相關信息，待項目備案成功后公示。舟山市要求對敏感項目進行公示，青島市要求所有項目都要進行公示，備案成功后，舟山市會向社會公示備案項目信息，青島市不再進行備案后公示。河南省目前的備案項目僅為3類，由于備案項目數量少、環境影響不大，所以在備案過程中和備案成功后都不需進行公示。

2.6 驗收

深圳市、舟山市、青島市及河南省對備案項目不再驗收，青島市強調以提高對環保設施的要求為前提，取消了后期驗收監測；上海市視備案為審批方式的一種，備案成功后仍需進行驗收，要求項目建成后依法向環保部門申請該項目需要配套建設的環保設施竣工驗收，驗收合格后方可正式投入運行。

2.7 后續監管措施

各省市的備案后續監管主要采取抽檢（如深圳市）、全部檢查（如上海市）、日常環境監管（如舟山市、青島市、河南省）等措施。后續監管過程中，若發現建設單位存在與實際承諾內容不符、不符合備案范圍等情形，主要采取撤銷備案、撤銷審批決定、利用社會誠信管理體系進行動態管理、補辦手續等處置方式。

3 實施特點及成效分析

深圳市是首家實現網絡平臺備案的地區，非審核性網絡備案、備案范圍廣、抽查機制健全是深圳市備案制度實施的三大特點。深圳市實施備案制度源于全市進行了上市制度改革，環評審批作為行政許可事項之一，與當地發改局、工商局等配套實行了審批制度改革，統一開發了網上辦事平臺，對于可備案的項目申請人，只要在網上提交一次相關材料，各政府部門均可共享，簡化審批了程序、提高了工作效率。深圳市對所有有關登記表項目實施了備案，范圍廣、實施徹底，同時，為避免非審核性備案帶來的風險，實施了抽查制，對抽查的時間、范圍、內容、結果處理等均有具體要求，是前期松綁減負后的監管補充。從實際操作來看，環保部門的審批效率大幅提升，但信訪量也有同步提升，部分區域甚至增加了90%，主要涉及一些建設單位對承諾事項不能履行的誠信問題。

舟山市對部分登記表實施了備案，青島市對部分餐飲項目實施了備案，這兩個地區均選擇了相對可控的項目實施了備案嘗試。在備案流程上，考慮到敏感項目對公眾的影響，審批人員仍要對大部分項目進行現場踏勘，只是在程序上相比審批流程做了有限的簡化。不過舟山市和青島市與許多城市一樣，因餐飲項目繁多，傳統審批方式占用行政資源也較多，備案的實施起到了簡化程序、縮減時限、減少申報材料、減輕申請人經濟負擔的作用，使申請人能夠有更多精力和資金用于完善環保設施，突出了餐飲業環境管理的便民性［3］。調研結果表明，青島市的環評備案在前期審核介入的基礎上，沒有帶來信訪量的大幅增加，相關審批人員認為備案內容的審核是必要的，可保證信訪量不升高，目前的工作簡化程度較合適。舟山市審批人員希望在備案實施上有更大突破，尤其是公眾參與環節可以進一步改革，簡化備案程序。

上海市對部分餐飲項目實施了環評審批告知承諾制，此制度仍采用行政審批決定的方式，規定申請人可在告知承諾制和傳統審批之間自由選擇，但多數申請人受慣性偏好影響，更傾向于傳統審批模式，因而采用備案制的較少，目前上海正在研究備案制度的新突破。

河南省的備案特色體現在備案范圍，將全省劃分為5個區域，即：工業準入優先區、城市人居功能區、農產品主產區、重點生態功能區、特殊環境敏感區，不同區域分別實行不同的建設項目環境準入政策，但目前試點備案的僅有3類環境影響極小的項目，數量較少，對整體審批現狀的改變有限，擬進一步改革、擴大備案范圍。

4 環評備案制度推廣實施建議

將備案的思路應用于環評審批制度改革，要注意兩種模式之間的差異，做到恰當地引用與借鑒。對做好環評行政許可的備案簡化工作，建議：

（1）結合項目環境影響特點與環境保護主管部門的管理特點，分步實施備案

備案范圍的確定，可從項目環境影響、社會風險、后續監管、申請數量（簡化后可大幅提高審批效率）等方面考慮。建議在備案實施中，備案范圍的確定實施三步走：1）選擇某一類項目試行備案，進行初期經驗積累、不斷優化備案程序，如青島市選擇的部分餐飲項目具備環境影響小、社會風險可控、項目數量大等特點；2）分階段擴大備案范圍，逐步嘗試將重點環節由審核轉向監管，如深圳市將所有登記表納入備案范圍，不進行人工審核，但實行嚴格的現場抽查制度；3）考慮到項目在不同區域所產生的環境影響及社會風險的差異，遠期可實施河南省目前試行的功能區差異化備案，將管理精細分類，但前期需做好充分調研、制定功能區劃分。

（2）增加備案條件，實施“告知承諾”制

傳統備案是存案以備查考，僅審查備案范圍，但項目環評即便環境影響小也可能涉及公共利益，存在社會風險，需有一定的自由裁量權，即審批部門在確定項目屬于備案范圍的基礎上自主設定備案條件。備案條件不僅是審批人員的自由裁量依據，也是完善告知承諾內容的必要素材，實施“告知承諾”制，就是將備案條件審核的主體由環保部門向申請人轉移的過程。調研發現，環評備案制度的實施更適宜采用“告知承諾”制的做法，通過環保部門的“告知”促使申請人自主審核，通過申請人的“承諾”賦予建設單位遵守環保要求的責任，讓“告知”發揮前期管理作用，使“承諾”為后期環境監管提供依據。環保部門告知內容可包括各環境要素污染物排放標準、防治措施要求、施工運營管理要求、后續環保管理要求、誠信說明等，申請人承諾內容可包括：承諾項目信息真實準確、符合環保要求、污染物達標排放，承諾申請人理解告知書內容、落實各項污染防治措施、落實后續環保手續、遵守相關法律法規、接受日常監管、在后續糾紛中承擔責任等。

（3）優化備案操作流程，發揮后續監管作用

在環評備案簡化中，審批人員的工作重點一是審查項目是否屬于備案范圍，二是審查項目是否符合備案條件。此過程涉及提交受理、材料審核，也可能涉及現場踏勘、信息公開、驗收監管等，實施的關鍵點是如何將備案的效率優勢引入環評，簡化審批流程與辦理時限。目前各省市的備案操作流程不同，非審核備案可極大提高效率，但易使信訪量增加；審核性備案對簡化程序的作用有限，但可以此取消驗收且不易使信訪量增加。建議備案實施推廣初期，環保部門結合本地區的可備案項目特點和社會環境特征，以適度審核為過渡，以完全的“告知承諾”為目標，逐漸將審核責任交給申請人，最終弱化環評前期審核管理的功能，充分發揮備案制度的效率優勢，實現傳統意義的備案，同時制定完善的配套監管措施作為必要的后續保障。目前國內的環保監管措施多為傳統方式，仍要耗費較多的行政資源，建議在此基礎上，將公眾納入監管隊伍，采取將備案信息進行網上公示、店內張貼等方式，提倡公眾監督舉報，共同促進環保措施在備案項目中的落實。

參考文獻：

［1］ 王裴裴.建設項目環境影響評價審批制度研究［D］.中國政法大學，2009.

［2］ 謝靖，謝海寧.備案制度屬性與分類芻議［J］.青海社會科學，2009（3）：158-163.

［3］ 徐正香，李衛華.青島市餐飲業環評審批改革初探［J］.環境與發展，2015（4）：26-29.

中圖分類號：X820.3

文獻標志碼：A

文章編號：1006-5377（2016）06-0042-04

A Preliminary Study of the Filing System of Environmental Impact Assessment in China

LI Nan， HOU Ke-bin， QIU Da-qing
（Beijing Center of EIA， Beijing 100161， China）

Abstract：Under the background of deepening the administrative system reforms and streamlining administration and instituting decentralization， some provinces and cities try to make the file supervision and induct into EIA examine and approval in recent years. This is an important attempt in pushing the system reform of EIA examine and approval， in enhancing the working efficiency of the government and in transforming the government functions. On the basis of file conception and source， the paper sums up the works in the implementation of EIA files in Henan， Shenzhen and Qingdao， analyzes their characteristics in the fields of file scopes， modes， procedures and the following supervisions. In combination with the background of the administrative system reforms and EIA examine and approval as well as supervision characteristics， the paper puts forward the suggestions in popularizing and implementing the EIA file system.

Keywords：EIA； file system； administrative examine and approval