濱州市民生檔案問題探析

文?盧艷

濱州市民生檔案問題探析

文?盧艷

“服務(wù)民生：中國(guó)檔案服務(wù)方向的新選擇”，這是原國(guó)家檔案局局長(zhǎng)楊冬權(quán)在第16屆國(guó)際檔案大會(huì)第146次平行會(huì)議上演講的標(biāo)題。民生檔案作為各級(jí)各部門認(rèn)真履行工作職責(zé)過程中形成的與人民群眾利益密切相關(guān)的專門檔案，事關(guān)人民群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，是維護(hù)群眾權(quán)益的原始憑證，也是改善民生必不可少的重要環(huán)節(jié)。

為全面了解掌握濱州民生檔案在服務(wù)民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧方面的積極作用，推動(dòng)全市民生檔案管理工作，努力營(yíng)造廣大公民學(xué)有所教、勞有所得、病有所養(yǎng)、住有所居的良好氛圍，確保民生檔案依法歸檔、科學(xué)保管、有效利用，濱州市檔案局對(duì)全市20多個(gè)存有民生檔案的業(yè)務(wù)單位進(jìn)行實(shí)地考察和調(diào)研，主要內(nèi)容包括民生檔案的種類、數(shù)量、形成時(shí)間、日常管理部門、全市分布情況，基本摸清了濱州市民生檔案的保存情況。

一、全市民生檔案管理工作的現(xiàn)狀

（一）民生檔案管理工作比較完善

隨著民生檔案資源越來越豐厚，普通民眾對(duì)檔案信息的需求也日益增長(zhǎng)。大部分單位領(lǐng)導(dǎo)能夠重視檔案工作，設(shè)立了綜合檔案室，對(duì)專業(yè)檔案實(shí)行集中統(tǒng)一管理或?qū)Ｊ夜芾恚慌溆袑Ｂ毣蚣媛殭n案員，定期對(duì)檔案員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；基本形成了檔案管理網(wǎng)格體系，制定有專門的檔案整理辦法，并依據(jù)辦法對(duì)民生檔案進(jìn)行了收集、整理、編目；將檔案工作納入年度工作計(jì)劃及相關(guān)人員崗位職責(zé)，等等。比如，市民政局領(lǐng)導(dǎo)、市物價(jià)局領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案工作十分重視，親自向市檔案局同志詢問檔案整理有關(guān)辦法，詢問本單位檔案整理情況。

（二）民生檔案種類繁多、數(shù)量龐大、涉及面廣、利用頻繁

經(jīng)調(diào)查全市民生檔案有社保檔案、婚姻檔案、學(xué)籍檔案、醫(yī)學(xué)鑒定檔案、公證檔案等64種之多，共計(jì)930614卷（件、盒）。涉及社會(huì)管理的方方面面和諸多部門。這些民生檔案記載著民生工作情況，與民眾生活、民眾利益息息相關(guān)，所以利用率也是日益頻繁。如房地產(chǎn)管理局檔案中心保管的房產(chǎn)檔案826000卷，僅2015年為辦理業(yè)務(wù)就利用檔案54502人次，給檔案室的接待能力提出了很大的挑戰(zhàn)。

（三）民生檔案種類、數(shù)量呈快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)

隨著醫(yī)療保險(xiǎn)參保率的大幅提高，社保類民生檔案在巨量增長(zhǎng)。市民購(gòu)房需求的踴躍，也使得房產(chǎn)檔案的數(shù)量直線上升。再如工傷認(rèn)定案卷、人事代理檔案、慈善救助檔案、拆遷檔案、房產(chǎn)檔案、企業(yè)注冊(cè)鑒定檔案、公證檔案等等，數(shù)量也是呈幾何倍增長(zhǎng)，大多已突破萬卷。此番種種，足以說明民生檔案的增長(zhǎng)速度是空前的，超出預(yù)期的。

（四）民生檔案的收集與整理情況相對(duì)較好

大部分民生檔案形成單位已完成了2014年以前的民生檔案整理告知。64個(gè)民生檔案種類中有56種整理較規(guī)范，49種整理達(dá)到了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，比如衛(wèi)生系統(tǒng)的醫(yī)療事故技術(shù)鑒定檔案、免疫預(yù)防管理檔案；物價(jià)系統(tǒng)的收費(fèi)許可證檔案、價(jià)格鑒證案卷；工商系統(tǒng)的案件檔案、企業(yè)注冊(cè)鑒定檔案；司法系統(tǒng)的公證檔案；計(jì)生系統(tǒng)的病殘兒鑒定檔案等。

（五）民生檔案保管條件有所改善

近年來，隨著檔案工作經(jīng)費(fèi)投入的增加，大部分單位建立了專用庫(kù)房，購(gòu)置了密集架，安裝了空調(diào)等專用設(shè)備，民生檔案工作的基礎(chǔ)條件得到改善。比如，市人力與社會(huì)保障局、市工商行政管理局、市物價(jià)局、市建設(shè)局、市房地產(chǎn)管理局、市住房公積金辦公室等單位都設(shè)有專用大庫(kù)房，內(nèi)安裝有密集架、去濕機(jī)、空調(diào)等。衛(wèi)生局、疾病預(yù)防控制中心、民政局等單位的專用庫(kù)房也已建成，即將搬入。

（六）多數(shù)民生檔案納入了計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息化管理

調(diào)查的24個(gè)部門中，有17個(gè)部門實(shí)行了信息化管理。如工商行政管理系統(tǒng)的工商企業(yè)注冊(cè)鑒定管理系統(tǒng)、計(jì)生系統(tǒng)的流動(dòng)人口信息管理系統(tǒng)、住建系統(tǒng)的房產(chǎn)檔案管理系統(tǒng)、市檔案局也已將知青檔案全文掃描錄入檔案管理系統(tǒng)，學(xué)籍檔案、公證檔案的錄入工作也在加速進(jìn)行中。

二、民生檔案工作存在的問題及原因

（一）檔案法律意識(shí)欠缺

個(gè)別單位檔案法制意識(shí)極差，甚至不知道中國(guó)已有《檔案法》。不懂得民生檔案要集中歸檔、統(tǒng)一管理，存在著檔案工作制度不健全、庫(kù)房管理不安全等現(xiàn)象，有的民生文件材料還保存在個(gè)人手中。

這里面有單位領(lǐng)導(dǎo)不夠重視的原因。比如，部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為檔案工作屬于不出“成績(jī)”的工作，不象其他工作那樣可以“顯山露水”，忽視了檔案工作“功在當(dāng)代，利在千秋”的作用，認(rèn)為檔案可有可無，因此“說起來重，排起來次要，忙起來忘掉，用起來重要”。同時(shí)，也有宣傳力度不足的原因。由于檔案工作有一定的保密性、機(jī)要性，各媒體對(duì)檔案的宣傳十分拘謹(jǐn)有限，因此，檔案部門在公眾心目里總是蒙著一層神秘的面紗，導(dǎo)致其難以走進(jìn)人們的心里。

（二）檔案安全管理問題突出

有的單位以工作忙，人手不夠?yàn)榻杩冢瑢⑸婷駲n案像廢紙一樣亂堆亂放；有的單位檔案整理雖然規(guī)范，但卻沒有檢索工具，查找檔案需一本一本去翻；還有的單位對(duì)自身檔案沒有統(tǒng)計(jì)，不知道自己有多少檔案，也不知道檔案起止年度，甚至連查閱登記都沒有。有的單位檔案庫(kù)房是由辦公用房改用的，面積小、設(shè)施簡(jiǎn)陋，遠(yuǎn)不能滿足檔案存管的需要；有的單位沒有檔案專用庫(kù)房，民生檔案只能放在文件柜里，個(gè)別單位甚至將檔案堆在地上；有的單位把檔案跟辦公垃圾堆一堆放在雜物室里，霉味刺鼻，且跨過一堆堆亂七八糟的雜物，才能拿到檔案。

導(dǎo)致上述情況的原因，一是民生檔案制度不健全。近年來，隨著一些民生檔案的管理辦法，管理規(guī)定，檔案標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)出臺(tái)，為民生檔案的規(guī)范化管理奠定了一定的基礎(chǔ)，但是尚不能覆蓋所有民生檔案領(lǐng)域，致使單位沒有統(tǒng)一的整理辦法和標(biāo)準(zhǔn)，故而造成了檔案整理的不規(guī)范。二是檔案管理人員素質(zhì)偏低、業(yè)務(wù)水平不高且流動(dòng)性大。在“任何人都可以干”“看攤守庫(kù)”類似倉(cāng)庫(kù)保管員的職責(zé)下，檔案人員的選配往往是很隨意的。有的單位檔案管理人員不固定，沒有專職檔案員，檔案業(yè)務(wù)還不等熟悉又調(diào)到別的科室，有的單位甚至一年更換二到三個(gè)檔案員，年年是新手。由于檔案員的頻繁更迭時(shí)檔案不進(jìn)行交接，或是不認(rèn)真交接，故而造成了檔案的流失。三是檔案基礎(chǔ)設(shè)施滯后。檔案工作在部門中從屬位置，導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)條件一般的單位，常常忽略對(duì)民生檔案基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

（三） 民生檔案進(jìn)館難度大

按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，各單位形成的檔案，在本單位保存滿10年后，應(yīng)向同級(jí)檔案館移交。但是我市綜合檔案館目前僅有學(xué)籍檔案、知青檔案、公證檔案三類民生檔案入館。其它六十余種民生檔案仍存于各涉民單位的業(yè)務(wù)部門，協(xié)調(diào)進(jìn)館難度很大。

究其原因，一是檔案法制觀念差。個(gè)別涉民單位對(duì)民生檔案工作漠然置之、推諉扯皮、協(xié)調(diào)不力、行動(dòng)遲緩，致使檔案門類收集不全；更有個(gè)別涉民單位把移交工作視為一種負(fù)擔(dān)，領(lǐng)導(dǎo)不重視，敷衍塞責(zé)。單位檔案員兼職過多，素質(zhì)偏低，不負(fù)責(zé)任，拖泥帶水，從而加大了民生檔案移交進(jìn)館的難度。二是民生檔案形成主體多樣性。由于民生檔案種類繁雜，點(diǎn)多面寬，歸屬不清，社保、土地、婚姻、房產(chǎn)等檔案與各職能部門的業(yè)務(wù)工作密切相關(guān)，加上各單位檔案室已無力接收，導(dǎo)致這部分檔案大多分散保存于相關(guān)部門，難以集中統(tǒng)一進(jìn)館。三是涉民單位仍存有查檔收費(fèi)的問題。各別涉民單位利用檔案需要交費(fèi)，且“利潤(rùn)可觀”，利用一份檔案收費(fèi)20到50元不等。如果民生檔案移交進(jìn)館，涉民單位就少了這部分收入，于是千方百計(jì)找理由不進(jìn)館或是延遲進(jìn)館。

（四）民生檔案開發(fā)利用率低

從1980年開放檔案的決定出臺(tái)，到1987年《檔案法》對(duì)開放檔案的法律規(guī)范，再到2008年《政府信息公開條例》的實(shí)施，均可見國(guó)家堅(jiān)定的檔案開放的決心。這一系列措施的施行，讓檔案利用率有了一定的提高，但還存在很多問題。比如保險(xiǎn)待遇、慈善救助、社會(huì)養(yǎng)老、再就業(yè)等民生檔案與群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)，利用比較頻繁，然而這些領(lǐng)域的檔案工作才剛剛起步，管理分散和服務(wù)手段落后導(dǎo)致了這部分檔案難以集中統(tǒng)一向公眾開放，對(duì)老百姓利用檔案造成了極大不便。

究其原因，一是民生檔案資源管理分散。民生檔案整理移交工作面廣、線長(zhǎng)、難度大，讓涉民單位形成了各自為政的檔案管理習(xí)慣。加上檔案數(shù)量巨大，各涉民單位檔案室無力接收，導(dǎo)致了這部分檔案大多分散保存于相關(guān)部門，他們以平時(shí)業(yè)務(wù)工作要經(jīng)常查閱為由，不愿移交到期民生檔案入館，如生育保險(xiǎn)檔案、工傷保險(xiǎn)檔案、企業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)檔案等均由市勞保處管理。婚姻檔案、收養(yǎng)登記檔案、勘界檔案、行政區(qū)劃調(diào)整檔案均由民政局下屬社會(huì)事務(wù)科管理。這種由各業(yè)務(wù)部門保存，不按時(shí)移交單位檔案室集中管理的方式，使檔案利用服務(wù)手段落后，社會(huì)共享度不高，難以有效滿足群眾利用需求，檔案安全保管也得不到保障。二是利用服務(wù)手段落后。當(dāng)今社會(huì)生活節(jié)奏不斷加快，檔案利用者已經(jīng)不滿足于良好的服務(wù)態(tài)度，而是希望獲得更專業(yè)、更便捷、更簡(jiǎn)單、更高效的服務(wù)方式。傳統(tǒng)落后的檔案管理利用手段，和對(duì)檔案保管情況一知半解的服務(wù)人員，都會(huì)成為檔案開發(fā)利用的障礙。三是檔案信息化建設(shè)相對(duì)落后。信息時(shí)代的到來對(duì)檔案管理工作提出了新的要求，加強(qiáng)檔案信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，是提高涉民單位民生檔案工作層次的一個(gè)重要舉措。而管庫(kù)建設(shè)、設(shè)施設(shè)備不到位，檔案信息分類不專業(yè)，規(guī)范化建設(shè)落后，網(wǎng)絡(luò)化標(biāo)準(zhǔn)不高等原因，都已成為阻礙檔案信息化發(fā)展的絆腳石。

三、加強(qiáng)民生檔案管理工作的建議

（一）加大檔案宣傳工作力度，提高檔案意識(shí)

檔案來源于社會(huì)，反映了社會(huì)的方方面面，為社會(huì)的各項(xiàng)工作提供服務(wù)，具有鮮明的社會(huì)性。提高社會(huì)的檔案意識(shí)，就要突出檔案的社會(huì)意識(shí)，注重檔案宣傳對(duì)象的普遍性，這要求我們的檔案宣傳工作要面向社會(huì)大眾。濱州市檔案館近年來借助新聞媒體、檔案網(wǎng)站、紙質(zhì)宣傳品、出版物等多種渠道進(jìn)行宣傳，增加了濱州檔案的知名度和影響力，樹立了良好的濱州檔案形象。另外，要注重的檔案宣傳的重點(diǎn)性，把向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、立檔單位宣傳檔案工作有關(guān)法律、法規(guī)作為第一要?jiǎng)?wù)，提高檔案形成部門的檔案意識(shí)，為檔案工作的順利開展打好基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)民生檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高檔案質(zhì)量

業(yè)務(wù)指導(dǎo)是檔案行政工作的一項(xiàng)重要職能，對(duì)檔案工作法規(guī)建設(shè)、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作的開展有著重要作用。隨著社會(huì)公民檔案意識(shí)的提高，對(duì)檔案的需求特別是民生檔案的需求愈加強(qiáng)烈，檔案開始廣泛為民所用。加強(qiáng)民生檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，切實(shí)加大檔案教育培訓(xùn)工作的力度，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保各種新形成的與民生有關(guān)的文件材料及時(shí)收集齊全，進(jìn)行規(guī)范化整理，并按照檔案法的質(zhì)量技術(shù)要求移交進(jìn)館，以滿足利用的需要。成為新形勢(shì)下做好檔案工作的首要任務(wù)。

（三）整合民生檔案信息資源，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

針對(duì)目前民生檔案資源分散保存于各單位業(yè)務(wù)部門，給百姓利用帶來不便的客觀情況，必須整合全市民生檔案信息資源，通過征集、接收、寄存、代管等形式，把民生檔案集中到綜合檔案館保存，并確保涉民單位依法向檔案館移交到期檔案，使所有與民生相關(guān)檔案能夠更快地提供給廣大群眾利用。這就要求我們逐步收集全市范圍內(nèi)的婚姻登記、房產(chǎn)、土地、教育、社會(huì)保障等與老百姓利益密切相關(guān)的檔案，同時(shí)，加強(qiáng)民間保存的記錄普通百姓生活工作狀況的檔案資料的征集，使檔案館真正成為既保存政府信息，又保存社會(huì)公眾信息的綜合檔案館，造就“大檔案”格局，實(shí)現(xiàn)民生檔案信息資源真正地為社會(huì)共享。

（四）拓展民生檔案服務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)水平

要更新知識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念，圍繞以改善民生為重的社會(huì)建設(shè)，大力做好民生檔案服務(wù)利用工作。簡(jiǎn)化民生檔案利用手續(xù)，完善利用制度，不斷創(chuàng)造各種便利檔案利用的形式。要拓展民生檔案服務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)水平，構(gòu)建新時(shí)期檔案利用工作系統(tǒng)體系。不但要從檔案部門的角度去探討如何提高服務(wù)水平，也要從利用者的角度去研究對(duì)策、尋找方法，最大限度地滿足利用者不斷提高的檔案利用需求。

（五）實(shí)施民生檔案信息化，建立利用平臺(tái)

要改進(jìn)和更新檔案利用的方法和技術(shù)，推動(dòng)檔案資源的數(shù)字化管理和網(wǎng)絡(luò)化查詢。各涉民單位要做好民生檔案數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)備份工作，根據(jù)本單位檔案歸檔制度，按時(shí)向綜合檔案室移交紙質(zhì)和電子檔案。檔案管理部門應(yīng)建立區(qū)域性、多層次、規(guī)范化的民生檔案數(shù)據(jù)庫(kù)群。應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)手段與網(wǎng)絡(luò)工具，提高開發(fā)檔案資源的能力與水平，開展網(wǎng)絡(luò)檔案服務(wù)。在豐富館藏民生檔案的基礎(chǔ)上，對(duì)涉及民生的各類檔案，集中力量，優(yōu)先編制專題目錄，建立比較完善的民生檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)，建立檔案信息查詢利用的平臺(tái)，以高效先進(jìn)的利用服務(wù)方式服務(wù)社會(huì)發(fā)展，滿足公民對(duì)檔案信息的需求，真正實(shí)現(xiàn)信息資源共享、利用快捷方便的目標(biāo)。

（作者單位：濱州市檔案局）