以“全過程控制”推動重點建設項目檔案精細化管理

文?崔媛

以“全過程控制”推動重點建設項目檔案精細化管理

文?崔媛

隨著經濟的飛速發展和新型城鎮化的快速推進，各地重點建設項目越來越多，投資越來越大，僅青島市李滄區2015年就引進市級重點項目9個，區級重點項目100多個，2016年的重點建設項目數量與上年相當。這些項目不僅承載著民生改善的重任，也是各地新的經濟增長點。重點建設項目檔案不僅是記錄重點項目的重要依據，也是城市今后經濟建設的重要參考，規范和加強重點建設項目檔案具有很強的社會經濟意義。

一、重點建設項目檔案的特點和作用

重點建設項目檔案（下文簡稱項目檔案）是指在重點工程建設從其立項審批直至竣工驗收全過程中直接形成的，有保存價值的，與建設工程各項活動相關的，各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。簡言之就是經過鑒定、整理并歸檔的項目文件。它們是重點工程今后建設、維修、管理、改擴建服務的重要依據，具有信息記錄的原始性、保存價值的重要性、檔案載體和轉換方式的多樣性、來源的廣泛性、產生領域的專業性、形成的階段性等特殊的屬性和內涵。

項目工程建設從申請立項到竣工驗收、交付使用，從日常管理到階段總結等各個環節在項目工程建設檔案中均可得到真實反映。這些檔案不僅是建設單位和業主單位項目使用、管理及改擴建的主要依據，也是轉為固定資產、審計核查、明確權屬和維護權益的有效憑證，同時還是項目標準、土地規劃、市容環境等城市管理的原始載體。檔案具有的憑證和查考作用不僅為地區經濟文化發展留下寶貴資源，也可為項目后續管理提供基礎性材料，保障項目運行順暢，從而有效維護國家和企業利益。

二、重點建設項目檔案管理中存在的問題

（一）社會檔案意識不強

在項目建設過程中“重建設、輕檔案”，只關注重點項目工程建設的立項、審批、設計、施工進度、資金調度等，而忽視在此過程中產生的各類文件材料管理。待到工程竣工驗收時，才投入大量的人力、物力，突擊補充檔案資料，以應付竣工驗收，致使建設項目檔案的完整性、準確性、真實性得不到保障，工程檔案的成套性、科學性難以保證，歸檔率大打折扣。

（二）檔案管理機制不完善

建設單位與總承包單位及各分包單位之間檔案管理職責不清，造成資料管理混亂，檔案資料重復或者殘缺不全。項目建設單位、業主單位及監理等單位沒有建立起完善的檔案收集、歸檔、保管、鑒定、利用等制度，即便是建立起來也存在制定不規范或落實不徹底的問題。機制不健全導致檔案工作的各個環節不能有效銜接，各單位各部門之間檔案工作目標不明、職責不清。檔案工作成為日后項目工程維修、改擴建、技術升級的短板。

（三）檔案人員素質不高

在重點項目工程建設中，大部分單位沒有配備專職檔案員，一般是兼職為主，有的甚至是身兼數職，致使檔案人員變換頻繁，流動性大。大部分檔案人員沒有經過專業培訓，檔案業務不熟悉，缺乏工程檔案知識，不懂工程建設檔案的政策法規，造成建設項目資料的收集、整理與工程建設進度相脫節，歸檔資料內容缺項、漏項、簽章手續不完善、隱蔽工程驗收記錄不準確、整理不規范、復印件居多，檔案載體只有紙質資料，缺少電子、聲像資料等問題。這些現象不僅直接影響了建設項目檔案歸檔質量，而且導致重點建設項目檔案不能真實地反映現狀，給后續的利用帶來困難。

（四）檔案管理經費投入不足

受重點建設項目建設時間緊、參建單位多、管理復雜、機構臨時性等特點的影響，一些重點建設項目建設單位將辦公用房與檔案資料室合二為一，檔案資料堆放在辦公桌上，甚至堆放在地上；也有部分建設單位認為工程竣工驗收后，檔案資料遲早要移交單位綜合檔案室，或者移交專業檔案管理機構保管，沒有必要投入經費去配置檔案資料保管設施；還有一些建設單位因為工程資金緊張，能省則省，不愿拿出足夠的資金改善保管條件，用于檔案資料的安全管理。

（五）檔案監督指導相對滯后

隨著國家對建設管理體制改革的逐步推進，項目檔案的內容、形式、規定以及檔案載體都發生了很大變化。檔案主管部門在如何完善檔案業務規定，對接國家法規制度上措施不多。檔案監督指導也多停留在傳統的制發業務文件、召開業務會議、舉辦業務培訓班等形式，缺乏答復咨詢、上門指導、業務檢查等一對一的具體指導。

三、以“全過程控制”推動重點建設項目檔案精細化管理

所謂“全過程控制”，從縱向來說是工程立項→施工過程中→工程竣工驗收→檔案進館利用這一檔案形成順序；從橫向來說是工程施工單位、勘察設計單位、監理單位、法人單位、項目主管單位、檔案主管部門這幾大參與主體。筆者認為項目檔案的精細化是在縱軸的無縫銜接中調動橫軸的齊抓共管。這里既吸收了“三同步”的經驗（即工程建設一開始就與建立檔案工作同步進行；工程建設過程中，要與竣工資料的積累、整編、審定工作同步進行；工程交工驗收時，要與提交一整套合格的竣工圖的驗收同步進行），又進行了進一步細化和豐富，更貼合當前項目檔案管理的現狀。

（一）事前介入，健全檔案工作機制，建立檔案工作網絡

項目檔案要實現標準化、精細化管理，項目主管單位、法人單位、監理單位、施工方、設計方、檔案主管部門六方一定要密切配合，齊抓共管。堅持項目檔案工作與項目建設同步進行，執行統一領導，統一管理的原則，建立起以項目法人為主體的項目檔案管理機制。項目法人對項目建設檔案工作負總責，要把項目檔案管理工作納入項目建設管理計劃和工作程序，納入項目領導工作職責和相關人員的崗位責任。建立起項目檔案工作網絡體系，明確項目負責人、項目技術員、資料員的檔案工作職責，明確參建各方的檔案工作職責。項目法人（業主、項目建設單位）負責組織、協調和指導勘察設計單位、施工單位和監理單位編制項目竣工文件和整理項目文件。在簽訂項目設計、施工及監理合同、協議時，應設立專門條款，明確有關方面提交相應項目文件以及所提交文件的整理、歸檔責任。

（二）事中控制，提高文件歸檔質量，加強檔案精細化建設

檔案主管部門在這一階段發揮的作用至關重要，不僅要幫助項目單位建立起一套完善的符合項目工程特點和檔案管理要求的制度、規范，還要充分發揮監督指導的職責，深入工地、定期督導、培訓人員。一要健全檔案管理制度，建立歸檔制度、管理制度、借閱登記制度、責任制考核等重點工程建設檔案工作制度。二要重視檔案人員的培訓，對即將開工建設的項目管理領導、檔案管理人員進行業務知識培訓講座。手把手示范，從收集、分類組卷到頁碼的編寫，編目到錄入目錄信息，打印報表（含案卷目錄、卷內文件目錄、備考表）到保管期限的劃分，裝訂成冊到裝盒編號。照片、聲像資料的整理規范，特別是項目竣工圖的繪制、更改、審核規范。三要明確業務規范。對檔案的收集、整理、保管、移交、存檔等應有明確的工作程序。檔案主管部門與具體工程技術人員和施工人員共同制定《重點項目建設檔案文件歸檔范圍和保管期限表》，對歸檔范圍和保管期限做詳細規定，做到應歸盡歸；編制《重點項目建設基本流程知識介紹》手冊；對《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》《重大建設項目檔案驗收辦法》等業務規范進行培訓講解。四要加強歸檔質量要求。保證齊全性，一個建設項目或單位工程文件、一個事情處理的全過程文件、請示與批復、底稿與正文等材料必須完整齊全，缺一不可。保證準確性，竣工圖與工程實體一致，簽字手續完備。保證成套性，要遵循工程文件的自然形成規律，保持卷內工程前期文件、施工技術文件和竣工圖之間的有機聯系。整理必須規范，做到分類編目科學，檢索利用方便，統計數據準確。五要整改常態化。尤其是檔案主管部門要經常深入下去，對項目建設檔案的法律、法規執行情況進行監督，對建設單位、施工單位的檔案工作進行業務指導、監督和檢查。通過經常性的監督檢查，促進重點工程項目檔案各項管理工作的落實。建立整改機制，對發現的問題進行及時反饋，定期督促改正，從而把制度真正落到實處。六要加大執法檢查力度。依法進行檢查，發現違法行為及時查處。借鑒《國家重大建設項目檔案登記管理辦法》建立項目工程建設檔案登記制度，加強重點項目工程建設檔案的監管。七要確保重點工程建設檔案現代化和信息化同步擴展，聲像、電子檔案也要同步進行、同步驗收、同步歸檔。

（三）事尾驗收，提高工程質量，嚴把檔案驗收關

項目檔案管理是項目建設的重要組成部分，項目檔案是反映工程質量控制的載體和憑證，將項目檔案質量納入工程質量保證體系是必要且可行的。在工程結束后把有關圖紙文件資料收集齊全完整，并經過系統的整理歸檔作為工程竣工驗收的關鍵一環。一是搞好專項檔案驗收，要根據《建設項目（工程）檔案驗收辦法》等文件強化驗收環節，對檔案不合格的工程建設項目，決不能通過竣工驗收。二是按期保質移交檔案。各施工承包單位應在項目實體完成后三個月內將項目文件向建設單位歸檔；有尾工的應在尾工完成后及時歸檔。項目檔案驗收合格后，建設單位應按合同及規定的要求，在項目正式通過竣工驗收后三個月內，向生產使用單位及其他有關單位辦理檔案移交。凡分期或分機組的項目，應在每期或每機組正式通過竣工驗收后辦理檔案移交?？⒐を炇找院?，在大中城市規劃區范圍內的重要建設項目，建設單位應在6個月內向城市建設檔案接收單位報送與城市規劃、建設及其管理有關的項目檔案。三是交接手續齊全。建設單位與業主單位、生產使用單位及其他有關單位應辦理項目檔案移交手續，明確檔案移交的內容、案卷數、圖紙張數等，并有完備的清點、簽字等交接手續。

（四）事后跟蹤，確保檔案安全保管，提供有效利用

項目檔案驗收進館，并不意味著檔案工作的結束，做好檔案安全保管和開發利用，才是加強項目檔案管理工作的落腳點。檔案的安全保管是檔案工作的生命線，開發利用是檔案為憑的價值體現。一是加強檔案實體安全，進館檔案要門類清楚，賬物相符。確保檔案保管環境安全，做到“九防”：防火、防盜、防水、防日光照射、防霉、防塵、防污染、防潮、防高溫。二是加強數字檔案安全。加強項目檔案信息化建設，對進館項目檔案進行全文數字化。確保檔案數字化加工過程中、數據保管中、數據異地備份中安全無事故、切實消除檔案信息泄密隱患。同時，安裝檔案信息防火墻，配備相應的防病毒系統和軟件，確保泄密事故零發生。三是加強項目檔案開放審查，全面排查檔案開放情況，依法實施開放，杜絕失泄密事件發生。四是做好對外利用。深化檔案利用體系建設，切實發揮項目檔案為憑的作用，優化檔案公共服務效能。

（作者單位：青島市李滄區服務業發展局）