完善檔案利用制度充分發揮檔案作用

文?邱宗燦

完善檔案利用制度充分發揮檔案作用

文?邱宗燦

檔案利用工作是檔案部門直接為社會和公民服務的工作，是檔案工作根本目的，也是檔案工作賴以生存和發展的基礎，更是廣大檔案工作者的神圣使命。那么到底何為“檔案利用”呢？

《檔案學詞典》對“檔案利用”的解釋是，“檔案利用”亦稱“檔案提供利用”“檔案利用工作”，是以館（室）藏檔案資源為基礎，通過一定的方式，直接提供檔案為利用者服務的工作。它對檔案管理工作具有反饋作用和推動作用，能促進檔案業務工作開展，提高檔案工作水平。其主要方式有，提供檔案原件，提供檔案復制件，編輯出版檔案文件匯編、檔案史料匯編、舉辦檔案展覽等，綜合檔案內容編寫書面資料（如大事記、組織沿革等），制發檔案證明以及函復查詢、外調等。從上述的解釋可以看出，檔案利用工作除了日常查閱檔案，為利用者提供檔案閱覽、復制、摘錄和出具檔案證明之外，還包括檔案編研、舉辦檔案展覽等方面內容，因此它是檔案部門一項重要的基礎性工作。

一、檔案利用工作中常見的問題

（一）利用者身份審查認定問題

《檔案法》規定，“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案”“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案。”《檔案法實施辦法》規定，“《檔案法》所稱檔案的利用，是指對檔案的閱覽、復制和摘錄。中華人民共和國公民和組織，持介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以利用已開放的檔案。外國人或者外國組織利用中國已開放的檔案，須經中國有關主管部門介紹以及保存該檔案的檔案館同意。機關、團體、企事業單位和其他組織以及中國公民利用檔案館保存的未開放的檔案，須經保存該檔案的檔案館同意，必要時須經有關的檔案行政管理部門審查同意。”國家檔案局2號令《各級國家檔案館開放檔案辦法》、3號令《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》，對利用已經開放的檔案在利用手續（即身份認定方面）都做出了明確規定，但對利用未開放檔案方面則規定的不夠具體。之后國家檔案局又發布了許多規章、標準和規范性文件，雖然都有涉及檔案利用方面的規定，但除了婚姻登記檔案在提供利用手續有明確具體的規定之外，其余的有關未開放檔案利用規定基本沿用《檔案法實施辦法》的規定精神。

為了進一步了解各地在檔案利用方面的規定，筆者通過網絡查找，發現各地基本上都有檔案利用方面的規定，這些規定有的是以政府的名義發布的規范性文件、規章，比如《南京市各級國家綜合檔案館檔案開放與利用辦法》《杭州市規劃局建設項目規劃檔案對外利用服務規定》；有的是以檔案局（館）名義下發的文件，比如《天津市民生檔案信息館際“一站式”服務規范（試行）》，河北省檔案局、河北省檔案館關于印發《河北省檔案館利用開放檔案暫行辦法》的通知；有的是作為檔案館內部的規章制度，如《上海市檔案館利用檔案規定》《重慶市檔案館檔案利用暫行辦法》《廣東省檔案館關于復制開放檔案的幾項規定》《黑龍江省檔案館涉及群眾權益檔案利用辦法》等等。這些地方性的文件、規章、制度，明確規定利用者憑本人身份證、工作證或介紹信等合法證明，可以利用未開放檔案中與本人有關的檔案內容，除此之外利用者利用未開放檔案，則要求利用者必須持有介紹信（部分地方同時要求利用者持有身份證），經所在檔案館審查認定之后就可以。但對介紹信的級別各地則有不同的要求，有的地方要求介紹信是縣（團）級以上、有的地方要求是鄉鎮（街道）以上、有的地方則要求是利用者所在單位的介紹信、有的地方對介紹信的級別并沒有明確規定只要求有關單位的介紹信就行。這些不同要求的規定既增加基層檔案館對利用者身份審查認定過程中解釋的工作量，又容易使利用者覺得一些地方檔案館對利用者故意設置門檻、刁難利用者，從而影響到檔案利用工作的正常開展。

（二）如何出具檔案證明問題

實際上在基層檔案館利用工作中出現最頻繁的是出具檔案證明。這種檔案證明不但能夠幫助利用者解決日常生活中的具體問題，同時在處理糾紛過程中還能起到法律憑證作用。這種檔案證明從表面上來看大體相同，也就是在一份檔案復印件上簽署意見之后加蓋檔案部門的公章，實際上各地所出具的檔案證明并不一樣。就筆者所在地區的幾個檔案部門來看，區別主要在于檔案證明上所簽署的意見和加蓋的公章。簽署意見的內容主要有以下幾種：

一檔號：全宗號-目錄號-案卷號-頁號，本件與原件相符，****年**月**日。

二檔號：全宗號-目錄號-案卷號-頁號，本件與館藏資料相符，****年**月**日。

三復印于檔號：全宗號-目錄號-案卷號-頁號，****年**月**日。

四本材料根據全宗號-目錄號-案卷號-頁號（檔號）復印，****年**月**日。

五與原件相符，檔號：全宗號-目錄號-案卷號-頁號，核對人：簽名，****年**月**日。

六與原件相符，****年**月**日。

七與存檔件相符，****年**月**日。

這些意見的內容大部分是事先刻好一枚方形章，只有檔號、核對人簽名、時間這幾項內容在出具證明時用人工填寫上去。但也有少部分單位查檔證明上的意見是直接用手工寫上去。

在加蓋公章方面，一般機關檔案室所蓋的印章都是本單位的公章，而檔案館有的是直接加蓋檔案館公章，大部分檔案館所蓋的印章是“***檔案館查檔專用章”或“***檔案館調查證明材料專用章”或“***檔案館業務專用章”。

這種形式各異的檔案證明，雖不影響檔案發揮其應有的作用，但由于檔案行政主管部門沒有對此做出統一規范，因此檔案證明在形式上看顯得不夠嚴肅，同時這種格式不一的檔案證明也容易給不法分子偽造檔案提供便利。

在查閱檔案過程中還會出現另一種結果，就是查不到利用者想要的檔案，但利用者卻要求檔案部門出具“查無此檔案證明”。特別是最近幾年，有關部門在實施房產限購等政策過程中，要求檔案部門為當事人提供無房產證明及已婚人員出具婚姻檔案無檔證明的情況不斷增多。因此房地產檔案部門及婚姻登記機關會出具“無房產證明”“無婚姻登記檔案證明”。由于檔案行政主管部門對檔案部門能否出具此類證明沒有明確規定，據筆者了解，國家綜合檔案館一般都不愿意出具此類證明，即使出具此類證明也是千奇百怪，有的地方甚至出現由檔案局出具這種證明的現象。這種現象既增加基層檔案部門的工作難度，同時也影響到檔案證明的權威性。

二、完善檔案利用制度，充分發揮檔案作用

為了做好檔案利用工作，筆者認為國家檔案行政主管部門應當總結各地在檔案提供利用過程中的實際經驗，結合當前檔案利用工作的具體情況，制定出切合實際的檔案利用工作規章制度，規范對利用者身份審查認定（即查檔所應提供的手續）、檔案證明（包括查無此檔案證明）該如何出具及查檔接待人員的行為準則等內容，同時以部門規章或規范性的文件予以發布，確保檔案利用工作始終依法規范運行。

（一）由于國家檔案局2號令和3號令對開放檔案的利用工作做了明確規定，因此新的檔案利用工作規章制度，應該側重于未開放檔案的利用規定，應從便民和以人為本的角度出發，明確規定利用者憑本人身份證可以利用未開放檔案中與本人有關的檔案內容；利用者利用未開放檔案，則要求利用者必須持有本人身份證和有關單位的介紹信，經所在檔案館審查同意之后就可以。

（二）對利用者的介紹信級別不作限定，以方便利用者開具介紹信，而要求利用者提供本人身份證并將其復印留存，目的是為了防止信息的非法利用，造成檔案資源的流失和泄密。

（三）應該統一檔案證明的形式、內容、 印章加蓋的規范性要求。在出具檔案證明方面，對能夠查到利用者所需要的檔案內容時，為確保所出具的檔案證明能反映出館藏檔案的本來面目，應盡量采取復制方式，在證明意見簽署方面，筆者認這樣簽署比較合適，即“本件復制于全宗號-目錄號-案卷號-頁號（檔號），核對人（經辦人）：簽名，****年**月**日?！?在這里為何沒有出現“與原件相符”的字眼，這是因為各地館藏檔案中或多或少都存有復印件，如果利用者所需要的檔案證明剛好是由復印件復制而來，那“與原件相符”的意見顯然有悖于事實。在這個意見中為何要有“核對（經辦）人：簽名”，這是因為基層檔案館從事提供利用工作的往往不止一個人，為了便于分清責任，避免偽造檔案證明等不法行為的發生，同時也體現出檔案證明的嚴肅性和法律效力。至于證明意見上應該蓋哪種公章比較合適，筆者認為還是應該蓋“***檔案館查檔專用章”或“***檔案館證明專用章”，因為這種公章既體現出檔案證明的專用性，也方便提供利用工作人員的日常管理。針對利用者有需要檔案部門出具“無檔案證明”的需求，筆者認為經檔案保管單位查找后確無檔案內容記載的，可以出具無檔案證明，此證明格式大體與檔案證明類似，只不過要將證明意見中的“本件復制于全宗號-目錄號-案卷號-頁號（檔號），”改為“經查閱本單位所保管的**全宗****年某某類檔案，確無某某檔案，特此證明。”在開展檔案提供利用過程中，各地檔案保管部門也可以參照浙江省一些檔案館的做法，在經費許可的條件下，定制含有防偽水印的查閱檔案專用紙，以杜絕假檔案證明的出現。

檔案利用作為檔案部門對外服務的一個窗口，其服務水平的高低直接影響到檔案部門的對外形象，同時檔案利用接待也是一項實踐性、操作性很強的工作，因此檔案行政主管部門有必要對查檔接待人員的行為進行規范。在規范過程中可以參照《天津市民生檔案信息館際“一站式”服務規范（試行）》的做法，對窗口服務方式、服務內容、要求做出規定，以提高接待人員工作水平。

總之，檔案行政主管部門只有進一步完善檔案利用制度，基層的檔案保管部門才能按規范做好檔案利用工作，檔案的作用才能得到充分的發揮。

（作者單位：福建省仙游縣檔案館）