生態環境建設行政執法領域需要關注的問題

李　喬

(南陽市人民檢察院， 河南 南陽 473000)

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生態環境建設行政執法領域需要關注的問題

李喬

(南陽市人民檢察院， 河南 南陽 473000)

摘要：服務生態環境建設，行政執法機關是主力，檢察機關只有充分研究、掌握行政執法機關在服務生態環境建設中存在的問題，才能有的放矢地發揮法律監督職能，推動生態環境建設沿著法治道路順利推進。加強和改進生態環境建設領域行政執法工作，具體需要關注以下幾個方面：一是生態環境建設領域行政執法與刑事司法的標準不統一；二是生態環境建設領域行政執法取證困難，違法后果鑒定成本高；三是生態環境建設領域行政執法涉嫌構成犯罪的案件向公安機關移送難度大；四是生態環境建設領域行政執法成本過高，并且沒有形成執法合力。五是生態環境建設領域行政執法軟弱無力，行政決定執行難；六是生態環境建設領域行政執法有畏難情緒，執法觀念陳舊；七是生態環境建設行政執法活動干擾阻力較大，一定程度上存在執法不廉的問題。

關鍵詞：生態環境建設；行政執法工作

一、生態環境建設領域行政執法與刑事司法的標準不統一

生態環境建設領域行政執法、公安偵查、審查逮捕的證據標準不統一，行政機關與司法機關之間由于相互對刑事法律和行政法律缺乏深入了解，從而造成行政執法與刑事司法標準存在嚴重的錯層。有的行政執法部門對行政違法與刑事犯罪的法律界限認識不清、研究不深入，對已涉嫌犯罪的違法行為，仍然采用行政處罰手段進行治理，既不能有效打擊破壞生態環境的違法行為，也使自身背負了重大的執法壓力。同時，生態環境領域行政、刑事執法還存在觀念差異、責任不清、范圍不明的問題。如有的行政執法機關對生態環境違法行為的處理，仍然以發出處罰決定書為行政執法行為的終結，但檢察機關在追究行政執法人員瀆職失職責任時，是以瀆職犯罪立案時違法行為造成的后果為標準。

二、生態環境建設領域行政執法取證困難，違法后果鑒定成本高

生態環境領域違法行為往往游擊式違法、捉迷藏式違法，比如非法采砂點、非法采礦點、非法采伐點、非法排污點等點多面廣，行政部門執法力量不足。同時，行政執法缺乏強制手段，如果公安機關不全力配合，對違法行政行為的取證受到違法人員的干擾就搞不成。水利、國土、環保等部門對破壞生態環境違法行為后果的鑒定程序復雜、鑒定成本高的問題反映特別強烈。另外，環境污染刑事犯罪入口門坎高，后果認定必須以省級以上專業鑒定機構出具的鑒定意見為準，但這樣的鑒定機構全國只有4家，而且鑒定費很高。涉礦、涉地案件違法行為后果認定難，主要原因在于有關文件規定必須以省級鑒定機構的鑒定意見為執法依據，這些鑒定機構都按平方收費，鑒定費動輒數萬、數十萬，取證成本過高[1]。

三、生態環境建設領域行政執法涉嫌構成犯罪的案件向公安機關移送難度大

一方面不少行政執法部門主動向公安機關移送生態環境領域刑事犯罪的意識較差，“兩法銜接”平臺往往是建而不用，錄入案件與實際案件差距較大。另一方面，生態環境案件向公安機關移送困難，存在移不動、送不出、不受理的問題，行政執法與刑事司法特別是公安偵查環節銜接不通暢。例如，有三個層次的原因造成涉土涉礦刑事案件移送難：一是內部執法程序復雜，國土系統內部規定，下級國土部門移交刑事案件，必須經上級國土部門審核同意，無形中設置了移送障礙；二是損失鑒定成本過高，如前所述，公安部、國土資源部聯合發文，規定涉地、涉礦違法后果認定必須由省級鑒定機構出具鑒定意見，且鑒定費用過高，國土、公安在送檢主體、費用承擔上互相推諉，導致案件無法移送；三是許多涉嫌犯罪行政案件，往往夾雜復雜的信訪因素，公安機關認為是行政執法部門在踢皮球，在推矛盾，所以不愿受理[2]。

四、生態環境建設領域行政執法成本過高，并且沒有形成執法合力

對長期存在的傳統產業、工業企業需要關停并轉的，還缺乏明確的補償政策；對農民傳統的畜牧、養殖產業，如果嚴格執法，將極大傷害群眾利益，引發社會矛盾；對政府為發展經濟、招商引資開辦的工業企業，由于地方保護傾向的影響，行政執法無法產生實際效力，有的甚至進不去門、見不到人，根本執不了法。同時，生態環境領域違法行為，往往是雙重甚至多重違法，任何一家行政執法部門單打獨斗根本解決不了問題，但由于各方面原因還無法形成執法合力。另外，生態環境領域行政執法還存在各部門銜接不暢的問題，比如國土部門審批頒發一個礦產開采證，審批前并未征求環保、林業等部門意見，如果采礦證涉及的開采范圍包含公益林地或其他法律、法規規定的生態環境特殊保護區域，必將出現行政執法“打架”現象[3]。

五、生態環境建設領域行政執法軟弱無力，行政決定執行難

生態環境領域行政執法普遍存在軟弱無力、執法不到位、執法周期長的問題。主要有三個層次的原因：一是行政執法部門并無行政決定的執行權，擁有執行權的地方政府往往行動緩慢，對一項行政違法行為由某一家行政部門作出處罰通知后，如果需要進一步對該違法行為造成的后果如礦口、廠房、建筑等進行拆除、取締，則依法必須由地方政府組織實施。而行政執法部門的報告上報政府后，往往被束之高閣；二是行政執法部門向法院申請對行政違法行為強制執行，往往不被受理，比如，最高人民法院曾與國土資源部下發過聯合通知，涉及民生的違章建筑拆除等強制執行申請，法院不予受理，而在執行中，法院往往擴大解釋，造成了行政違法行為申請執行難；三是行政處罰決定生效時間長，導致違法行為及事實得不到及時糾正，一個行政處罰決定做出后，如果歷經申請復議、司法訴訟，根據法律規定的時限，等到真正生效至少需要150天，在這么長的時間內，違法事實早已形成，損失后果繼續擴大，再去強制執行難度更大、成本更高。

六、生態環境建設領域行政執法有畏難情緒，執法觀念陳舊

行政執法工作尤其是生態環境領域執法工作阻力大、責任重、待遇低、風險高，基層執法人員普遍存在不想干、不敢干、干不成等消極思想和畏難情緒。許多行政執法人員反映，對檢察機關、紀檢部門追究生態環境領域行政執法瀆職失職犯罪的標準難以掌握，對怎樣做才算依法履職、怎樣做就構成瀆職失職充滿困惑，對于行政執法決定權在上級領導，但追究基層、一線執法人員責任的做法感到委屈。有的行政執法部門執法觀念陳舊，對人民群眾、新聞媒體、上級領導關注的生態環境熱點、難點、焦點問題關注不夠，思考不深，研究不透，執法無力[4]。

七、生態環境建設行政執法活動干擾阻力較大，一定程度上存在執法不嚴的問題

生態環境領域行政執法經常受到三種勢力的干擾、阻擾甚至威脅：一是地方的流氓惡勢力、地痞團伙參與非法采砂、非法采礦等違法活動牟利，對行政執法人員采取公然阻擾執法檢查、聚眾毆打執法人員、搶奪執法取證設備、派人跟蹤、威脅執法人員及其家人等違法犯罪活動，給行政執法人員造成巨大心理壓力；二是個別公務人員入股、參股非法采礦、非法采砂活動，千方百計阻擾有關部門依法行政、嚴格執法，為違法人員通風報信，甘當破壞生態環境違法活動的保護傘；三是個別基層組織及其負責人參與破壞生態環境相關違法活動牟利，給行政執法制造障礙。

上述這些問題是各地行政執法部門反映的共性問題，有的地方表現特別突出，有的地方表現形式不一，還有的地方存在其他的個性問題，這些問題的存在，削弱了生態環境領域行政執法的權威、效力和實際作用，助長和滋生了各種破壞生態環境違法犯罪活動的發生，加劇和放縱了生態環境問題的惡化，因此，政府及有關主管部門要認真加以梳理、研究和解決。

[參考文獻]

[1]夏振鵬.環境執法突圍之困[J]. 環境經濟，2008(2).

[2]李永明,鄭淑云,洪俊杰.論知識產權行政執法的限制——以知識產權最新修法為背景[J]. 浙江大學學報(人文社會科學版)，2013(5).

[3]丁佳,周鐵濤.規范基層行政執法的幾點思考[J]. 法制與經濟(下旬)，2010(6).

[4]朱志峰.中國特色社會主義法治理念發展論綱[J]. 社會科學戰線，2012(12).

[責任編輯：譚笑珉]

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1002-6320(2016)02-0083-02

作者簡介：李喬(1966—)，河南省南陽市人，南陽市人民檢察院副檢察長，主要從事行政執法工作的研究。

收稿日期：2015-12-19