歐盟法上合法預期原則的司法審查

左 文 君

(武漢市委黨校 法學教研部，湖北 武漢 430072)

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歐盟法上合法預期原則的司法審查

左 文 君

(武漢市委黨校 法學教研部，湖北 武漢 430072)

摘要：國際法治是當今世界國際法發展的一個趨勢，國際法包括“條約法”和強行法，前者要求凡在有效期內的國際條約對各當事國都具有約束力，其必須善意履行；后者按照《維也納條約法公約》第53條規定其指“國際社會作為整體接受并承認為不得背離且只能由發生在后而且具有同一性質的一般國際法規則予以更改的規則”。合法預期原則是歐盟法上的一項基本原則，其產生和發展是一個漸進的過程，主要通過均衡公共利益和個人利益以保護相對方的預期利益，適用于直接行政行為、間接行政行為和立法行為。合法預期原則的司法審查對促進歐洲市場一體化，維護歐盟法的安定性和統一性，約束歐盟機構及各國政府部門的裁量，推動國際法治的進程等都起著重要作用。

關鍵詞：合法預期； 司法審查； 直接行政行為； 間接行政行為； 立法行為

合法預期原則(legitimate expectations)發源于德國，20世紀70年代后隨著各國對人權保障的重視而發展起來，一般來說，大陸法系側重于實體性保護，而英美法系常常采用的是對預期的程序性保護，歐盟法在兩者基礎上發展了合法預期原則，自20世紀70年代經過逐步發展，迄今已成為歐盟法的基本原則之一。其基本含義是相關機構依據歐盟法做出生效的行為，相關方基于對已生效的行政行為的認可做出了特定行為且產生了可預期的利益，此時法律必須保護其預期利益。合法預期原則主要基于公共利益和個人利益的衡平，以審查行政機關自由裁量權，從而維護相關方的預期利益。合法預期爭端的解決方式通常有兩種：一是訴諸政治途徑解決；二是司法審查。歐盟法采取的是司法審查的方式，在一定程度上通過“法官造法”的途徑實現，后由歐盟法律承認。

一、歐盟合法預期原則司法審查的起源與發展

歐盟不僅是一個經濟和政治的共同體，也是一個法律共同體，不斷影響各成員國的法律制度的發展，歐洲法院對歐盟法律秩序的建立做出了關鍵貢獻，合法預期原則就是由歐洲法院逐漸適用，成為歐盟法律秩序的一部分[1]。在Commission v. Council案中，1972年3月歐盟理事會依據《人事條例》第65條做出決定：今后給予歐盟雇員更高的工資。但在1972年12月的條例中卻規定了要降低雇員的工資，歐盟委員會將歐盟理事會訴至歐洲法院，歐洲法院認為歐盟理事會侵犯了雇員的合法預期，給雇員造成了損害，判定1972年12月12日的條例不被適用，合法預期原則成為歐洲法院審查歐盟機構行為的法律依據之一①。在1974年第78號案件中，合法預期保護原則得到進一步確認，其基本案情是歐盟理事會為解決糧食生產過剩的問題，鼓勵加工商將糧食處理后移作他用，并給予糧食加工商一定的優惠政策。一德國公司依次購買小麥用于加工，但其后由于形勢變化，歐盟理事會終止了該項優惠政策。該德國公司以購買小麥時不能預見到政策的變化為由向歐洲法院起訴，請求繼續享受原來的優惠政策，歐洲法院依合法預期保護原則判決德國公司勝訴。在1978年French Republic v. Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案中，歐洲法院宣布合法預期原則是“歐共體法律秩序的一部分”*August Topfer & Co. GmbH v. Commission of the European Communities, Case 112/77, ECR1978 Page 01019.。在1999年，它較為詳明地闡述了對保護合法預期原則的態度，其認為合法預期是歐盟法的一般原則，它來源于各成員國共同的法律傳統；合法預期的范圍及其適用的條件由國內法來確定；但是在國家層面上適用該原則的主體須遵循平等原則、歐盟法有效性原則，尊重歐盟利益；歐洲法院有權限制國家法制的自治，要求承認合法預期，甚至直接適用國內法條款的適用*French Republic v. Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities, Case83/98, [2000]ECR I-03271.。在保護方式上，它通過了采用德國法的一些概念又舍棄了德國法的另一些概念，在傳統上限制法院監督行政權的作用的法律體系與法院甚至有成文憲法為依據的對行政行為實施徹底和實體性審查的法律體系之間尋求中間領域[2]。

二、合法預期原則司法審查的范圍與限度

合法預期原則被確立為歐盟法的原則迄今已有幾十年的歷史，其范圍越來越廣，已經不僅僅局限在行政行為領域，早已擴大到立法領域。對行政行為和立法行為，兩者有不同的審查限度。

(一)行政行為

歐盟法上的行政行為又可分為直接行政行為和間接行政行為，前者是指歐盟機構實施歐盟法律的行為，后者是指歐盟成員國的行政機構實施歐盟法的行為，由于合法預期原則主要是對行政相對人的保護，一般是法院在審理行政行為是否合法時會考慮到保護相對人合法權益的合法預期原則。

1.直接行政行為

在歐盟機構的直接行政行為中總共有五種行政行為需要接受歐洲法院的司法審查：一是撤銷行政行為，其又可分為廢止合法的行政行為和撤銷違法的行政行為，一般來說在歐盟法上合法的行政行為不能被廢止，因為相對人對此產生了信任，行政行為本身具有確定力，并據此來安排自己的生活，故在相對人產生合法預期的情況下不應當廢止合法的行政行為，但是基于相對人同意或欺詐、做出時表示可以廢止、依據的法律法規廢止或客觀情況變化等可以廢止，而違法的行政行為有時是基于法律的繁雜與模糊，歐盟機構并非有意為之，相對人也沒有能力去判斷其合法與否，歐洲法院在French Republic v.Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案件中認為，撤銷違反法律的授益性行政措施，國家機關沒有裁量權*French Republic v. Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities, Case83/98, [2000]E CR I-03271.，并在向前撤銷和向后撤銷之間做出區分，不合法的授益性決定并不總是溯及既往地可撤銷的，只有在撤銷的公共利益優于私人因支持該決定而獲得的利益，并且撤銷在合理的期限內進行，歐盟機構才具有內在的權力向后撤銷，在決定是否追溯既往地撤銷時有五種因素需要考慮：決定的最終性，受影響人的利益，合法性原則的重要性，允許非法決定存在是否影響第三方，以及撤銷與決定成立之間的時間長短[3]；二是歐盟機構違背行政意思表示，行政意思表示并非真正的行政行為，一般來說沒有法律效力，相對人不能據此得到任何預期利益，但是如果歐盟機構向相對人發布了明確清晰而非模棱兩可的行政的意思表示，相對人據此可以預期自身能夠得到某種利益，但事后其違背了相關意思表示，此時歐洲法院認為歐盟機構受合法預期原則的拘束，并以平等對待原則對此加以補充*Jean-Louis Chomel v. Commission of the European Communities, Case T-123/89, [1990]ECR II-0131. Also see Georg von Deetzen v. Hauptzollamt Oldenburg, Case C-44/89, [1991] ECR I-5119.；三是歐盟機構改變政策，一般來說，社會變動劇烈，行政機構擁有根據形勢發展改變政策的權力，歐盟機構也不例外，政策本身也具有易變性和靈活性，相對人不應該對政策產生合法預期，但是如果相對人能夠證明其與政府之間存在某種形式的契約，相對人基于此契約是能夠獲得合法預期保護的*Mulder v．Minister van Landbouw en Visserij, Case 120/86, [1988]ECR 2321.，或者在政策的實施過程中歐盟機構向相對人做出了某種保證，相對人也能夠基于此保證獲得合法預期保護*Sofrimport SARL v．Commission, Case152/88, [1990]ECR I-2477.，但也有例外，如果公共利益明顯大于了個人的預期利益，相對人的預期利益也可能不被保護，歐洲法院在利益衡量的問題上有廣泛的自由裁量權；四是歐盟機構不遵守行政慣例，行政慣例內在地表示行政行為內在的一致性，給相對人產生了預期利益，在德國等國的行政法上行政慣例也是行政法的淵源之一，而歐盟法起初并沒有采納此觀點，在Federal Republic of Germany v. Commission 和 Klockner v．Common Assembly等案中就沒有采納，在Rijn-Schelde-Verolme v．Commission案中法院意識到應當保護相對人依行政慣例產生的預期利益，但此行政慣例不能是違法的*Lucchini v．Commission ,Case1252/79 ,[1980]ECR 3753.。五是歐盟機構不作為也可能引起合理期待，但如果申請者負有部分責任，這種預期利益的合理性就存在疑問[4]。

2.間接行政行為

歐盟的很多領域是由成員國的行政機構來實施，其一般通過國內的程序法來實施。對間接行政行為適用合法預期原則的審查主要是，成員國在行使行政權力過程中可能會與共同市場精神不符，給予本國企業各種補助或優惠，歐盟委員會責令成員國追回時相對人可能會援引合法預期原則向法院申請司法審查以抵制撤銷行為。主要有兩方面的行為：一是，成員國給予本國企業一定的補助或者變相獎勵措施；二是，成員國按照歐盟法應對國內企業征稅而沒征收，或不符合歐盟法的出口退稅政策，成員國卻對不符合出口退稅的企業實施了退稅行為。在Deulil GnbH & Co. KG v. Commission*Deulil GnbH&Co. KG v. Commission, Case 42,49/59, [1987]ECR 901.和Commission v. Federal Republic of Germany*Commission v. Federal Republic of Germany, Case 224/82, [1987]ECR 813.案中適用了合法預期原則，但申請人提出對合法預期保護的要求一般不會為法院所采納，法院主要是基于同一的共同市場考慮。迄今為止間接行政行為司法審查領域很少適用合法預期原則。

(二)立法行為

合法預期原則是歐盟法律秩序的一部分，效力優于其他規范性文件的效力，立法者在制定規范性文件時確保相對人及利害關系人合法預期的利益得到保護，以遵守法制原則[5]。合法預期原則應用于歐盟立法活動中，公民能夠以自身合法權益受到侵犯為由向法院申請該法律對其不適用，在一些歐盟的條約中也對合法預期原則予以確認，如1964年2月22日《理事會協調關于被證明是基于公共政策、公共安全或公共健康的合法理由的涉及外國國民流動和居住的特別措施的第64/221/EEC號指令》第4條第2款中規定：“發生在第一次已經頒發的居住許可之后的疾病或殘疾不應該被援引以證明拒絕更新居住許可證或驅逐出境是合理的。”在立法的溯及既往問題上，真正的溯及力一般不被應允，但為了特定管理目標可以溯及既往，但必須考慮相對人的合法預期，即“盡管法安定性原則一般阻止歐盟措施在其公布之前生效，但是在符合下列兩個條件下可以例外地成立：第一，所欲追求之目的要求如此；第二，合法期待已經適當地考慮了”*H.van den Bor BV v. Voedselvoorzieningsin-en verkoopbureau, Case C- 428/99, [2002]ECR I- 00127. Also see Gemeente Leusden v. Staatssecretaris van Financien, Case C- 487/01, and Holin Groep BV cs v. Staatssecretaris van Financien, Case C-7/02, [2004]ECR I- 05337.。在表面上的溯及力問題上，法律對已經開始尚未結束的行為，如果事實是可分的，其不可以適用于生效前的行為，但可以適用于生效后的行為狀態。

三、合法預期原則司法審查的正當性基礎

合法預期成為歐盟法的一項基本原則不是偶然的，其中含有必然的因素，雖然由歐洲法院推動，但得到了歐盟機構和成員國一致的同意，除了各國法律本身擁有各種各樣的理論和制度基礎外，還是歐盟的性質以及當今國際法治發展等推動，同樣，合法預期原則也推動著國際法治、市場一體化等進程，故合法預期原則的正當性不容置疑，具體來說，主要有以下三方面。

(一)分權的治理機構

治理機構分權符合當今國家及國際社會治理結構的基本特征，其合理性不必贅言。歐盟作為超國家組織與其他國際組織相比既有一般國際組織的特征，又具有某些類似聯邦國家的性質[6]。歐盟治理結構中包括歐洲聯盟理事會、歐洲聯盟委員會、歐洲議會、歐洲法院和審計院構成。在此治理機構中不像其他國際組織存在單一的立法機構和執行機構，其立法權和行政權由幾個機構共同行使，相互之間制衡，而且歐洲法院管轄權較大，既行使普通法院的管轄權，而且還行使一些類似國家的憲法法院和行政法院的管轄權，其所涉事項極為廣泛，故其利用權威的法律解釋權為推進歐洲一體化扮演著不可替代的角色[7]。雖然合法預期原則的實現在各個國家可以由不同的機關行使，甚至可以通過政治途徑進行，但在歐盟的治理結構下歐洲法院進行司法審查無疑是與歐盟的治理結構極為相稱。另外，歐盟法律優先于國內法律，國內法院支持歐洲法院的判決和受歐洲法院判例的約束[8]，而且各個國家的政府必須遵守國內法院的判決，這就促進了歐洲法院的權威。

(二)歐盟法治

法治原則是歐盟法的一項基本原則，歐盟是第一個建立在法治基礎上并在實踐中貫徹實施法治原則的國際組織，歐盟基礎條約為其提供了法律基礎[9]。法治有形式主義法治和實質主義法治之分，現代世界各國大多進入實質法治國家，歐盟成員國大多是當今世界法治發達的國家，歐盟本身的制度設計及其實際運作也有利于實現法治，《歐盟條約》序言第3段、第6條第1款、第11條、第177條第2款都提到歐盟的法治追求，而法治的基本特征是法的穩定性、連續性和一致性，法治的一個要件也是最重要的是公權力守法，而且法治一般是法院主導之治(指其作為法律的最終裁決者)，而合法預期原則正是限制公權力的自由裁量權，以衡平個人利益和公共利益，經司法審查也符合法院主導之治的原則。

(三)市場一體化與經濟效率

市場一體化是歐盟建立的最重要目標之一，合法預期原則正是歐洲法院以保護個人權利、平衡市場發展與運行過程中的各種利益和界定權力與權利來推動歐洲市場一體化的形成，因為合法預期原則所保護的預期利益大多是商業利益，對間接行政行為的審查更是可以拆除市場壁壘，促進共同體內貿易和人員流動，對直接行政行為的審查使相對方產生預期利益信賴從而做出符合歐盟對市場調節的做法，可以發揮歐盟委員會等機構對市場的調節能力。另外，從經濟學上看，保護合法預期利益對經濟效率的提高是明顯的，實際上反映了歐盟對政策等變動風險的不同態度：如果對合法預期原則司法審查，則有很大可能歐盟承擔風險，否則則轉移于對方，而理性經濟人只會選擇邊際成本較小的方式，故歐盟承擔合法預期的成本有利于理性經濟人邊際成本的降低，其積極性必然增大，毫無疑問，經濟效率必然提高。

四、結語

國際法治是當今世界國際法發展的一個趨勢，國際法包括“條約法”和強行法，前者要求凡在有效期內的國際條約對各當事國都具有約束力，其必須善意履行，但在很大程度上取決于成員國的善意與政治意愿，或政治途徑的施壓，而沒有法律上的強制手段；后者按照《維也納條約法公約》第53條規定其指“國際社會作為整體接受并承認為不得背離且只能由發生在后而且具有同一性質的一般國際法規則予以更改的規則”，但哪些條約具有國際強行法性質比較模糊，而其在條約以外其他領域運行和效果也不甚清楚[10]。傳統國際法治因為國際法缺少法律救濟途徑而前途渺茫，而共同體法律則突破這一局限，通過一系列的制度和機制其法律效力得以實施，法院處于中樞地位，司法推動歐盟法的實施。特別是在Les Verts案中，法院明確宣稱歐洲經濟共同體是一個建立在法治基礎上的團體，對共同體與成員國行為是否與條約的基本憲章一致的問題都需要司法審查。

[參考文獻]

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[10][英]詹寧斯，瓦茨．奧本海國際法·第一卷·第一分冊[M]．王鐵崖，等譯．北京：中國大百科全書出版社，1995：5.

[責任編輯：譚笑珉]

中圖分類號：D926

文獻標識碼：A

文章編號：1002-6320(2016)02-0079-04

作者簡介：左文君(1987—)，女，湖北省武漢市人，武漢大學與哈佛大學聯合培養博士，主要從事司法制度的研究。

基金項目：中國法學會2015年部級法學研究重點課題“司法規律研究”，項目編號： CLS(2015)A01。

收稿日期：2015-11-19

①Re Civil Service Salaries: Commission v. Council, Case 81/72，[1993]ECR 575.