關于“執行難”問題成因及對策的思考

●陳明

關于“執行難”問題成因及對策的思考

●陳明

一、引言

在今年的十二屆全國人大四次會議上，最高人民法院提出“用兩到三年時間，基本解決執行難問題”，這是人民法院對全國人民作出的莊嚴承諾。能否解決執行難問題，關系到當事人合法權益的最終兌現，關系到司法權威的樹立，關系到全面推進依法治國戰略目標的實現。黨中央對此非常重視，1999年，中共中央下發中發[1999]11號文件，專門就解決執行難問題進行了部署。此后，中央政法委、最高人民法院又先后出臺了多個文件，采取了多項措施，執行難得到了一定程度的緩解，但問題依然較多。從法院司法統計的數據來看，執行案件的結案率一般都在95%以上，但很多案件是為應付考核而技術性的報結，案件并未實際執行完畢，實際執行率和執行標的到位率均比較低。實際執行率低，必然導致執行積案不斷積壓，經某市法院統計，從2007年1月到2014年6月底，共有未實際執結積案近5萬件。

執行難問題的存在，阻礙了人民群眾合法權益的實現、損害了司法的權威和公信力，進而會影響到整個法治國家建設的進程，因此必須認真分析問題產生的深層次原因并制定措施加以解決。本文即通過深入調研某市法院執行難問題的現狀，分析成因而尋求解決的路徑。

二、執行難問題的現狀及表現

執行實務中，執行難問題突出表現為以下幾個方面：

（一）被執行人難找。當前交通方便，人員流動性大，戶籍所在地與經常居住地不同的情況時有發生，增加了查找被執行人的難度。部分被執行人明知自己會承擔責任，所以在裁判作出后甚至在審理期間，就外出打工或故意隱藏躲避、逃避執行。有的單位人去樓空，有的送達地址正確但拒不簽收法律文書，有的拒不到庭接受調查。囿于執行權力限制，人民法院無法使用手機定位等偵查手段，所以只能靠當事人提供的線索，通過“圍追堵截”、“爬墻頭”、“堵被窩”等土辦法尋找被執行人下落，費時費力，成功率低，還容易引起輿論或公眾“不文明”執法的指責。

（二）被執行財產難尋。有的被執行人為逃避法律義務，在裁判后甚至之前就想方設法轉移、隱匿財產，制造無履行能力的假象，欺騙法院。例如有的被執行人將財產轉移到子女、親友名下；有的將公司財產登記在職工個人名下；有的通過虛假訴訟，與他人惡意串通，制造假債務、假抵押、假破產；有的被執行人車輛雖已被法院在車管所查封，但車輛實際在哪或有誰控制卻無從得知，等等。

（三）協助執行人難求。執行聯動機制運行幾年來，多數聯動成員單位特別是銀行、房管、國土等部門能夠積極協助人民法院執行工作。但是一些私營企業或公民個人協助法院執行的積極性不強，尤其是影響到個人利益時往往會拒不協助，甚至與被執行人勾結，轉移、隱匿財產。有一些協助執行義務人對法院執行工作不理解，給法院執行工作設置障礙。

（四）應執行財產難動。執行案件在法定期限內未實際執結主要有兩個原因：一個是被執行人查無可供執行的財產；再就是找到了財產卻難以處置。比如財產已被另案其他法院查封，但另案申請執行人不申請啟動拍賣程序，需要多次協調；有的被執行人為困難國有企業，欠繳職工工資、養老保險等歷史問題較多，在不能保證解決職工問題的情況下，對企業財產難以處置；指導。

（五）規避執行行為難懲。面對被執行人“躲貓貓”、轉移財產、虛假訴訟、拒不協助、甚至暴力抗法等規避執行、妨害執行行為，人民法院有效的反治措施不多。比如被執行人本就查無財產，對其罰款也無濟于事；對被執行人拘留最長只能十五天時間，所以有些“老賴”寧愿被拘留也不還債，而且有些被執行人如果年齡較大或有高血壓等疾病，拘留所不予收監；對被執行人限制高消費，在實踐中難以落實，等等。

三、原因分析

造成執行難，既有法院內部的因素，也有外部復雜的社會體制因素，是諸多因素相互疊加共同作用的結果。

（一）法院內部的原因

1.法院強制力度不足，積極主動性不強，存在消極執行現象。有的執行人員思想上存在畏難情緒，片面放大執行困難，怕當事人以暴力對抗、危及自身安全，怕出現意外事件自己承擔責任，面對各種拒不履行義務的被執行人，不敢嚴格依法采取強制執行措施，導致部分被執行人有恃無恐。還有的過于依賴申請人舉證、提供執行線索，忽視了執行權的主動性，怠于行使職權。

2.執行權過于集中，執行行為不規范，存在亂執行現象。執行程序具體包含財產查控、評估拍賣、過付款物等多個階段。按照現行的執行權運行機制，整個執行程序由承辦法官一人負責到底，自由裁量權過大，難以監督。比如有的申請執行人提供了財產線索，但執行法官遲遲不采取措施去核實、處置；有的沒有查清財產現狀（抵押、租賃情況）就匆匆予以處置；有的對當事人或利害關系人提出的執行異議置之不理；有的執行款項到法院賬戶后不及時向申請執行人過付；等等。執行行為的不規范、不透明和難以監督，造成亂執行的現象屢禁不止，使得本就難以執行的案件雪上加霜，為人民群眾和有關機關所詬病。

3.立案、審判和執行工作的脫節也是造成執行難問題的原因之一。審判不忘執行是人民法院的一貫優良傳統，但隨著“審執分離”制度的深化和結案率考核的影響，審判部門往往對案件將來的執行可能性考慮不周，導致很多生效法律文書執行內容不確定而難以執行。比如有的判決恢復原狀，但“原狀”為何卻沒有說明；有的判決被告在欠付工程款的范圍內承擔責任，但“欠付工程款的范圍”卻沒有確認；有的判決雙方當事人重新簽訂拆遷補償協議，房子其實早在十年前就已拆遷完畢，當事人根本無法重新簽訂協議，等等。另外，大部分法院的訴前或訴中保全均由立案或審判部門負責，財產保全的不到位或有瑕疵往往會給將來的執行程序造成很多困難。

4.執行人員司法能力偏“弱”，案多人少壓力大，執行效率底。多數法院存在“重審判、輕執行”的傾向，對執行隊伍配備不強、不齊，沒有達到中央11號文件要求的占正式干警15%的比例，而且往往將一些沒有審判資格的軍轉干部甚至年齡較大、缺乏上進心的司機、工勤人員等調配到執行隊伍，導致執行隊伍的整體素質和能力偏弱，難以適應新形勢下執行工作的需要。從統計數據看，新收執行案件每年大約在以10%左右的速度增加，而執行人員的數量基本不變，案多人少的矛盾日益突出。

（二）法院以外的原因

1.立法滯后、缺失，現有法律規定不周延、不明確。首先，我國把民事執行制度規定在《民事訴訟法》中，混淆了審判權和執行權這兩種不同性質的權利。在審判程序中，法官居于中立的位置，代表國家對當事人之間的權利義務關系做出公正的判斷。而執行程序是在審判程序確定的權利無法實現的時候，國家經由債權人的申請采取強制措施保護債權人權利的程序。其次，關于執行方面的法條過少，合理性不夠。當前執行程序的主要依據是民事訴訟法中的執行篇,只是一些基本的框架性規定,過于空洞和原則,可操作性不強。最高法院雖然針對執行中的一些具體問題先后出臺了不少司法解釋和個案答復，但也存在不少歧義,甚至存在相互矛盾之處。例如夫妻共同財產執行問題，雖然最高法院以“高執研”文章的形式作了部分解答，但這些畢竟不是法律依據，不能直接適用，而且審判部門對其適用問題存在不同看法，導致一大批此類案件都在停滯狀態，不知該如何執行。第三，刑事立法不全面。在制裁方面，強調民事責任與刑事責任的區分，嚴格限制對債務人人身的拘束，忽略了刑事制裁在民事執法領域中的運用。

2.社會誠信體制不健全，司法權威不夠，公民守法意識不強。我國目前的信用制度并不完善,各職能部門信用信息相對分散,相互之間不能信息共享。法院在查詢被執行人信用信息時需要耗費較大成本。同時對違反誠信原則的行為懲戒措施不足,失信者得利的情形屢見不鮮。此外，司法權威不足，公民遵紀守法的意識較差。由于缺少法治的傳統，加之近幾年個別冤假錯案的影響，司法權威受到較大影響，公信力不足，導致當事人面對法院執行工作，懷疑多于信任，抗拒多于配合，埋怨、誣告多于理解、支持，甚至把法律當兒戲，公開對抗法院執行。

3.法院執行工作難以承受化解各類生活、經營風險之重。人們在日常生產生活和經營中肯定會遇到各種各樣的風險，因此在從事某項行為時應足夠注意謹慎，并承擔由此可能帶來的風險，不能將各種生活、經營的風險交由法院執行工作來承擔。比如刑事附帶民事賠償案件、交通肇事案件、非法集資類案件，“僵尸企業”等等，這些案件的當事人多數客觀上就不具備償債能力，無論法院采取任何執行措施，都不可能使其履行義務。因此，不能要求法院將所有案件都執行完畢，也不能把執行不能類的案件歸為執行難。

4.溝通協調不暢，執行聯動機制未充分發揮作用。執行聯動機制建立運行幾年來，雖解決了一些疑難案件，但機制作用未得到充分發揮，遠未實現制度設置的預期功能。其他聯動部門思想重視不夠，認為這是法院的事情，沒有從法治政府建設和構建社會誠信體系的高度認識執行聯動機制。一些部門和單位不能積極主動地協助人民法院的執行工作，甚至有個別部門為保護下屬企業、單位利益而妨礙執行。

四、解決執行難問題的對策及建議

針對上述執行難問題的現狀和原因分析，提出以下解決對策：

（一）強化執行措施，規范執行行為，解決執行工作中“怕”“懶”“亂”的問題

1.樹立主動執行意識，增強執行工作強制性。案件進入執行程序后，要根據案情依職權主動采取各項執行措施，快速及時地調查、控制、處置被執行人的財產，杜絕各種消極執行現象。嚴格落實財產報告制度，對未主動履行法律文書確定義務的被執行人，一律要求報告財產。對拒不報告財產、虛假報告財產或其他有履行能力而拒不履行、拖延履行法律義務的被執行人，應果斷采取搜查、罰款、拘留、納入失信被執行人名單庫、追究拒執罪等措施。嚴格落實《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，堅決抵制不當干擾，嚴格依照法定程序采取各項執行措施。

2.全面實行執行公開，提高執行規范化水平。加強執行流程信息管理和重點風險環節防控，以公開為原則，不公開為例外，依法將執行流程及相關信息全面、及時、準確地錄入執行信息公開平臺。執行人員外出辦案必須“雙人雙證”，必須攜帶執法記錄儀，對執行現場錄音錄像并刻盤留存。執行人員應記錄執行日志，將每天辦理案件的情況記錄下來，入卷留存備查。統一執行法律文書格式，將應公開的執行法律文書全部在互聯網公開，接受當事人和社會公眾的監督。

3.建立執行指揮系統，加強執行信息化建設。建立與銀行、公安、國土、房管等部門互聯互通、資源共享的執行網絡查控系統，以信息化的手段查控被執行人及其財產。建立協調統一、快速反應的執行遠程指揮系統，增強快速反應能力，接受上級法院指令，指揮協調本轄區內法院重大、緊急執行案件。充分發揮執行案件管理系統的作用，以信息化的手段對執行案件進行監督和管理。

（二）加強協調配合，強化監督管理，解決法院內部各部門和法院之間的銜接配合問題

1.完善立審執協調配合機制。立案階段應加強訴訟指導、法律釋明、風險告知和審前和解，尤其是對符合法定條件的案件依法及時采取訴前財產保全措施。審判階段應增強裁判文書的說理性，強化判后答疑制度，促使當事人服判息訴，自動履行義務；努力提高裁判文書質量，對雙方的權利義務要表述準確、清晰，并充分考慮判項的可執行性。

2.落實“三統一”制度，加強監督管理。完善上下級法院統一管理、統一協調、統一指揮的“三統一”管理體制，從工作部署、案件、人員、經費和裝備等方面加強監督管理。檢察機關應依法對執行案件進行監督，及時查處執行工作中發生的職務犯罪案件。法院應自覺接受當事人和社會的監督，依法保護當事人和利害關系人的訴權、異議權和復議權等救濟權利。建立健全對執行人員的錯案追究機制和領導責任追究制度。

3.強化執行宣傳工作。通過召開新聞發布會、專題報道、跟蹤報道、設置專欄等方式，開展執行法規政策講解、重大執行活動報道、典型案例通報、被執行人逃避、規避或抗拒執行行為的曝光等宣傳活動，使社會了解執行的過程、執行工作的困難，了解執行干警的付出，爭取理解和支持。

（三）緊緊依靠黨委，實行聯動威懾，健全解決執行難長效機制

1.建立打擊拒不履行判決、裁定等犯罪行為協作機制。人民法院、人民檢察院和公安機關應加強協作，密切配合，按照《最高人民法院關于審理拒不執行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》的有關規定，共同打擊拒不執行判決、裁定和非法處置人民法院查封、扣押、凍結財產等犯罪行為。

2.充分發揮執行聯動機制作用。認真貫徹落實中央紀律檢查委員會等19部委《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》，相關聯動部門應積極協助人民法院開展執行工作，形成合力，共同破解執行難。聯動部門不應對生效法律文書和協助執行通知書、司法建議函等進行實體審查，有異議的，可以向人民法院提出審查建議，但不應當拒絕采取相應措施，也不能以各種借口干預、阻礙執行。

3.落實失信懲戒等執行威懾機制。建立失信被執行人信息共享機制，依托法院失信被執行人信息公布與查詢平臺，通過與相關聯動部門信息系統的鏈接，實現執行聯動成員單位間信息互通、共享。各執行聯動部門應在各自職權范圍內依法對失信被執行人在資格審查、項目審批、樹先評優、政府采購、資金政策扶持、融資信貸、出入境等方面進行懲戒，形成“一處失信、處處被動”的信用懲戒機制。

4.落實領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究機制。各黨政機關和領導干部應帶頭遵守法律，維護司法權威，積極協助、支持人民法院執行生效法律文書。對違法干預法院執行工作的，要依據相關程序進行通報，必要時向社會公開。人民法院要按照《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》的要求，全面、如實記錄有關黨政機關、領導干部干預執行、插手具體案件處理的情況，做到全程留痕、有據可查。

（四）加強教育培訓，狠抓廉政建設，解決執行隊伍司法能力“弱”的問題

1.提升執行人員的司法能力水平。結合執行實務中存在的問題，有針對性地開展培訓，提升業務理論水平，克服憑經驗、憑習慣、憑感覺辦案的問題。適應新形勢變化，重視對執行信息化應用和輿論引導能力的培訓，提高應對新情況、解決新問題的水平。對年輕執行法官采取以老帶新、專題講座等形式，加強崗位鍛煉，積累辦案經驗，不斷提升執行人員的整體司法能力水平。

2.加強教育和監管，確保廉潔公正執法。逐步在執行機構配備專職廉政監察員，加大對執行中容易產生腐敗的重點環節的監督力度；加強對執行人員的職業道德教育、權力觀教育和警示教育；規范執行人員與當事人、律師的交往；細化崗位職責，強化內部監管，認真執行中政委“四個一律”、最高法院“五個嚴禁”等規定，嚴肅查處違法違紀行為。

3.加強物質裝備保障，配齊配強執行人員。適應執行工作強制性、機動性和對抗性較強的需要，為執行人員配備必要的執行車輛、警械和通訊工具。滿足執行信息化建設的需要，為執行指揮系統建設提供專門的場所和高標準的軟、硬件系統設備。落實中央[1999]11號文件要求，確保按不少于全體干警現有編制總數15%的比例配備執行人員，并確保執行人員的文化程度不低于所在法院人員的平均水平。

（五）積極探索實踐，優化執行權配置，進一步推進執行機制改革

1.深化審判權與執行權分離制度，探索分權集約執行。執行分權，將執行權分為執行裁決權、執行實施權和執行監督權，分別交由不同的執行庭室行使，分工配合，分權制衡。集約執行，將所有執行實施事項通過執行指揮系統集中，并按照事項的性質、辦理時限、外出地域等不同因素，分別交給相應執行人員辦理，合理調配人員、車輛、裝備等資源，實現執行力量和事務的集約效果。

2.合理配置執行權，人民法庭辦理部分執行案件。發揮人民法庭自身的優勢和潛能，將人民法庭審理的案情簡單、易于執行的案件交由人民法庭執行，方便當事人訴訟，節約司法成本。

3.暢通執行與破產銜接制度，打通執行案件出口。將被執行人財產不足以清償全部債務的案件及時移交破產程序處理，有效化解被執行人客觀上已不具備履行能力的執行積案。人民法院執行機構應向當事人釋明法律，告知后果，配合法院完成執行轉破產程序；執行機構應與破產審判機構建立溝通機制，細化、明確執行轉破產的條件標準、操作程序等，防止推諉扯皮。

（作者單位：濟南市中級人民法院）

責任編校：李超