淺析一審行政案件審理重點的確定
——以一起工商行政處罰案為例

●劉萬金

淺析一審行政案件審理重點的確定
——以一起工商行政處罰案為例

●劉萬金

行政案件法律關系復雜，審理環節繁瑣，如何做到徹底厘清法律關系，將案件審清審透，是行政案件的重點也是難點。下面，筆者以山東壯壯嘉吉肥業有限公司訴新泰市工商行政管理局與安某、陳某、王某工商行政處罰案為例，①一審：東平縣人民法院(2014)東行初字第92號；二審：泰安市中級人民法院（2015）泰行終字第12號；申訴：山東省高級人民法（2015）魯行申字第125號。談一下一審行政案件的審理思路，以求教于同仁。

一、簡要案情

原告：山東壯壯嘉吉肥業有限公司。

被告：新泰市工商行政管理局。

第三人：安某。

第三人：陳某、王某。

2011年3月1日，第三人安某從原告山東壯壯嘉吉肥業有限公司（下稱壯壯公司）購進10噸“壯壯”牌含氯復混肥后直接銷售給了第三人陳某。2011年11月7日，第三人陳某、王某向被告新泰市工商行政管理局（下稱新泰工商局）投訴，稱該批化肥有質量問題，二人合伙用于種植土豆后導致減產。同月14日，被告工作人員與被告委托的泰安天正檢測中心有限公司工作人員，在未通知原告和安某到場，只有王某在場的情況下，對注明當事人為“新泰市瑞豐肥業有限公司”（以下簡稱瑞豐公司，王某系該公司法定代表人、總經理），標稱生產者為“山東壯壯嘉吉肥業有限公司”，標稱商標為“壯壯”，陳某、王某所稱使用后剩余的18袋復混肥料進行抽樣取證。同月15日，泰安天正檢測中心有限公司出具了注明瑞豐公司為“樣品經銷單位”的(2011)TZH111401號檢驗報告。同月21日，該公司又出具了注明瑞豐公司為“樣品使用單位”的(2011) TZGH111401號檢驗報告。兩份檢驗報告的檢驗結論均為不合格（氮磷鉀總養分的技術要求：≥45%；檢驗結果：42%）。

2012年4月26日，被告在沒有告知原告事實、理由和依據，亦沒有聽取原告陳述、申辯意見的情況下，作出了新工商處字（2012）2102號《行政處罰決定書》（以下簡稱行政處罰決定）：“當事人：安某……擅自銷售不合格的由山東壯壯嘉吉肥業有限公司生產的‘壯壯’牌復合肥料（原文如此，實為復混肥），其行為違反了產品質量法第三十九條……的規定，屬于以不合格產品冒充合格產品的違法行為，依據產品質量法第五十條……的規定，決定……處罰：一、責令立即停止銷售；二、罰款貳萬元……”。

2012年5月17日，被告收到了注明繳款人為“安某”的罰款2萬元。被告稱，該罰款系原告壯壯公司王平經理代安某繳納，但原告予以否認，安某亦否認該罰款系自己繳納。

2012年11月23日，新泰市人民法院對瑞豐公司訴本案原告壯壯公司、安某等人產品責任糾紛案作出民事判決：本案原告賠償瑞豐公司土豆減產損失35萬元，安某承擔連帶賠償責任。宣判后，本案原告不服，向泰安市中級人民法院（以下簡稱泰安中院）提起上訴。

2012年12月27日，原告向新泰市人民法院提起行政訴訟，請求撤銷行政處罰決定，并列安某為第三人，泰安中院指定寧陽縣人民法院管轄。訴訟過程中，根據被告申請，該院通知陳某、王某作為第三人參加訴訟。該院經審理，以原告起訴超過法定三個月期限為由，作出了駁回原告起訴的行政裁定。原告不服，依法向泰安中院提起上訴。該院經審理，以本案應當適用2年的期限，原告起訴不超過法定期限為由，作出終審裁定：撤銷寧陽縣人民法院行政裁定，指定東平縣人民法院繼續審理。

2013年3月20日，泰安中院就本案原告提起上訴的瑞豐公司訴本案原告、安某等人產品責任糾紛案作出民事裁定，以原告已經“對本案涉及的行政處罰決定提起行政訴訟，該行政訴訟……尚未審結……本案必須以該行政訴訟的審理結果為依據”為由，裁定中止了訴訟。

原告壯壯公司訴稱：被告抽樣時未通知安某和原告到場，作出檢驗報告后也未通知原告，被告不能證明所抽樣檢驗的化肥系原告生產，行政處罰程序違法。請求撤銷行政處罰決定。

被告新泰市工商局辯稱：1.原告無訴訟主體資格。被告是查處銷售者銷售的產品是否合格，不是查處生產者生產的產品是否合格，不必通知作為生產者的原告到場參加抽樣；安某已經認可、接受了行政處罰決定，原告無權請求撤銷對安某作出的行政處罰決定。2.被檢驗的肥料系原告生產。行政處罰決定是被告根據對安某的詢問筆錄，原告公司出庫單，產品包裝袋標稱而作出的認定；安某是產品的銷售者，最清楚其產品的來源。3.被告處罰程序合法。被告抽樣取證時，安某拒不到場，被告工作人員和檢測中心工作人員拍照后依法抽樣，安某收到檢驗報告后亦未提出異議。請求駁回原告的訴訟請求。

案件審理過程中，第三人安某曾以本案與己無關為由拒不到庭參加訴訟，后經法庭釋明，才參加訴訟并支持原告方意見。

第三人陳某、王某支持被告方意見。

二、一審行政案件審理思路的確定方法

一是關于審誰的問題。有人認為，行政訴訟只審查被訴行政行為的合法性，不審查原告是否存在違法行為。因此，行政訴訟只審被告、不審原告。其實不然。

從實體上說，人民法院只審查被訴行政行為的合法性，不審查原告是否存在行政違法行為。這是因為，被訴行政行為是否合法，不受原告是否存在行政違法行為的影響。換句話說，即使行政相對人存在行政違法行為，也不容許行政機關以違法行政的方式執法，這是依法行政原則對行政執法活動的基本要求。但是從程序上講，如果原告起訴不符合法定條件，即使行政行為違法，人民法院也不能對其進行司法審查。

二是關于如何審的問題。作為一個行政審判法官，首先需要做的，就是根據各方當事人訴辯意見，梳理出當事人之間存在的行政爭議，查找出相關法律規范。在此基礎上，根據合法性審查原則，準確確定案件的審理重點。

（一）針對作為類案件，確定審理重點的次序

A、審查原告：原告起訴是否符合法定條件

1.原告所訴被告行政行為是否存在（原告負舉證責任）。2.是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍（原告負舉證責任）。3.原告是否具有提起訴訟的主體資格（原告負舉證責任）。4.原告起訴是否超過法定期限（被告或者對此提出異議的第三人負舉證責任）。5.原告所訴被告主體是否適格（原告負舉證責任）。6.原告起訴是否違反復議前置規定（被告或者對此提出異議的第三人負舉證責任）。7.原告起訴是否存在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條第1款規定的其它情形。

B、審查被告：被訴行政行為是否合法（均由被告負舉證責任）

1.被告是否具有作出被訴行政行為的職權依據。2.被告作出被訴行政行為是否超出法定權限。3.被告是否濫用職權。4.被訴行政行為是否明顯不當。5.被告作出被訴行政行為的程序是否合法。6.被告作出被訴行政行為的證據是否充分。7.被告作出被訴行政行為適用法律是否正確。

（二）不作為類案件的三個審理重點

1.原告向被告提出申請和被告未按照其申請作為的事實是否存在（原告負舉證責任）。2.原告申請事項是否系被告的法定職責（原告負舉證責任）。3.被告不作為的理由是否正當（被告負舉證責任）。

（三）行政賠償案件的三個審理重點

以下三個審理重點均由原告負舉證責任。

1.單獨提起的行政賠償案件，是否符合《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第21條規定的條件。2.原告請求行政賠償的事實根據。3.原告請求行政賠償的法律依據。

三、本案的審理思路

原告的起訴理由是：1.認定事實錯誤——被告抽檢的化肥并非原告生產；2.處罰程序違法——被告未通知原告參與行政程序。被告的答辯理由是：1.原告不具備訴訟主體資格；2.原告起訴超過法定期限；3.被訴行政處罰決定合法。

根據上述行政爭議，可以將本案的爭議焦點歸納為：1.原告是否具有提起訴訟的主體資格；2.原告起訴是否超過法定期限；3.被告作出行政處罰決定的證據是否充分；4.被告作出行政處罰決定的程序是否合法。結合行政訴訟法關于對行政行為是否合法進行審查的規定，本案的審理重點是：1.原告是否具有提起訴訟的主體資格；2.被告作出行政處罰決定的證據是否充分；3.被告作出行政處罰決定的程序是否合法。

由于泰安中院已經在終審裁定中作出了不超過法定起訴期限的認定，本案不再對該問題進行審查。

（一）第一個審理重點：原告是否具有提起訴訟的主體資格

有意見認為，原告不是行政處罰決定的行政相對人，其只有權請求撤銷行政處罰決定中關于安某銷售的不合格化肥系其生產的認定（案由應當是行政確認而非行政處罰），但無權請求撤銷被告對安某作出的行政處罰決定。

合議庭最后認為：根據案件審理時施行的《行政訴訟法》（1989年）第2條、第41條，以及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條的規定，如果公民、法人或者其他組織主張的是其合法權益，且其與被訴行政行為具有法律上的利害關系，則該公民、法人或者其他組織具有對該行政行為提起行政訴訟的原告主體資格。工商機關以銷售者銷售不合格產品為由對其實施行政處罰時，如果在處罰決定中作出了該不合格產品系某生產者生產的認定，根據產品質量法第43條，侵權責任法第43條，以及合同法第113條第1款的規定，銷售者即可通過民事救濟手段，將因產品質量責任而造成的所有損失，依法向生產者追償，而其最終將無需承擔任何損失。

本案中，一審民事判決關于原告承擔賠償責任、安某承擔連帶責任的判決結論，以及被告關于2萬元罰款系原告公司王平經理代安某繳納的陳述已經足以證明，行政處罰決定雖然是對安某所作出，但卻會導致原告的經濟損失。同時，行政處罰決定一旦發生法律效力，具有管轄權的行政機關，也足以根據行政處罰決定認定的事實，依法對原告實施行政處罰。因此，原告與行政處罰決定具有法律上的利害關系，具備對行政處罰決定提起撤銷訴訟的主體資格。

因此，被告關于原告不具有訴訟主體資格的理由不能成立。行政處罰決定作出的安某銷售不合格的由原告生產的化肥的認定，將原告的生產行為與安某的銷售行為捆綁在了一起，致使安某銷售不合格化肥的事實無法脫離于原告生產不合格化肥的事實而獨立存在（這也正是訴訟開始時安某以本案與己無關為由拒不到庭參加訴訟的原因所在），原告因此與行政處罰決定具有法律上的利害關系。

（二）第二個審理重點：被告作出行政處罰決定證據是否充分

有意見認為：原告不是被告行政處罰行為的相對人，被告抽樣檢驗時沒有必要通知其到場；安某是產品的銷售者，最清楚其產品的來源，被告可以根據安某指認，結合相關證據，認定安某銷售的不合格化肥系原告生產。

合議庭最后認為，根據國家工商行政管理局頒布的《工商行政管理機關行政處罰程序規定》（以下簡稱工商處罰規定）第31條的規定，“工商行政管理機關抽樣取證時，應當有當事人在場，辦案人員應當制作抽樣記錄，對樣品加貼封條，開具物品清單，由辦案人員和當事人在封條和相關記錄上簽名或者蓋章。”其中所謂的“當事人”，是指工商行政管理機關認定存在違法行為嫌疑的行政相對人。其之所以如此規定，旨在于讓違法行為相對人對所抽樣品的真實性和抽樣程序的合法性予以見證確認，從而保證其對將來作出的檢驗結論和行政處罰決定的認可和信服。尤其像本案這種抽樣取證地點是在消費者處而非銷售者處，并且銷售行為已經發生了較長時間（八個多月）的情況下，工商行政管理機關更應當通過當事人到場的方式，讓當事人確認所抽樣取證的產品系其生產或者銷售，確認產品質量與銷售行為發生時相一致（沒有在銷售行為完成后因受溫度、濕度等因素的影響而發生變化），并且見證抽樣程序的合法性（抽樣程序是否科學，是否符合規范性文件的要求，將影響檢驗結果）。

本案中，被告在未通知原告和安某到場的情況下，對陳某、王某投訴的化肥進行抽樣取證，違反了工商處罰規定第三十條第一款規定的抽樣程序。檢驗報告屬于嚴重違反法定程序收集的證據材料，依照《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第57條第（1）項的規定，不能作為定案依據。同時，根據2011年11月15日泰安天正檢測中心有限公司出具的(2011)TZH111401號檢驗報告，瑞豐公司是“樣品經銷單位”；根據同月21日該公司出具的(2011)TZGH111401號檢驗報告，瑞豐公司又成了“樣品使用單位”；根據行政處罰決定，化肥的銷售者是安某而不是瑞豐公司，使用者是陳某、王某也不是瑞豐公司。對于上述相互矛盾之處，被告不能作出合理說明，致使無法認定被告所抽樣產品的真正來源。

綜上，根據被告提供的證據，不能證明其抽樣檢驗的化肥系原告生產和安某銷售、抽樣取證時的化肥質量與銷售行為發生時相一致、以及抽樣取證程序的合法性，亦不能證明行政處罰決定認定的安某銷售的原告生產的化肥不合格。

因此，被告認定安某銷售原告生產的不合格化肥的理由不能成立。認為某件事情清楚不等于如實陳述該件事情。市場主體是由生產者、銷售者和消費者三方組成的，而三方的利益又極易發生矛盾和沖突。當發生矛盾和沖突時，各方出于維護自身利益的需要均存在作于己有利的虛假陳述的可能。因此，行政機關在查處產品質量違法行為時，應當充分考慮到各方當事人之間的矛盾和沖突，從而充分聽取各方當事人的陳述、申辯意見，客觀、全面地調查、收集證據，而不能僅僅根據銷售者的指認，以銷售者最清楚其產品的來源為由認定產品生產者。同理，也不能因為銷售者認可了檢驗報告和行政處罰決定，即推定生產者也對此予以認可。

（三）第三個審理重點：被告作出行政處罰決定程序是否合法

有意見認為：原告不是被告行政處罰行為的相對人，不享有法律規定的告知權利，被告作出行政處罰決定的程序合法。

合議庭最后認為，按照正當程序原則，行政主體在作出不利于相對人的處理決定之前，應當告知其據以作出決定的事實、理由和依據，并且充分聽取其陳述、申辯意見。根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》的要求，“行政機關實施行政管理……應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權”；根據《山東省行政程序規定》第九條的規定，“行政機關實施行政行為，可能影響公民、法人和其他組織合法權益的，除法定情形外，應當書面告知其事實、理由、依據，陳述權、申辯權……”。本案中，被告在未通知原告參與，未告知原告事實、理由、依據，未聽取原告陳述、申辯意見的情況下，作出行政處罰決定，認定安某銷售原告生產的不合格化肥，違反法定程序。

四、裁判結果及要旨

（一）裁判結果

2014年12月4日，東平縣人民法院作出一審判決認為，工商機關以銷售者銷售不合格產品為由對其實施行政處罰時，如果在處罰決定中作出了該不合格產品系某生產者生產的認定，則該生產者與處罰決定具有法律上的利害關系，具備對處罰決定提起行政訴訟的主體資格。行政機關作出的行政行為應當證據確鑿、符合法定程序，而被告作出行政處罰決定的主要證據不足、違反法定程序。依照案件審理時施行的1989年行政訴訟法第54條第（2）項第1目、第3目的規定，判決撤銷行政處罰決定。第三人陳某、王某不服，依法提起上訴。2015 年3月16日，泰安中院終審判決駁回上訴，維持原判。

判決生效后，第三人陳某、王某仍不服，申請再審。2015年11月30日，山東省高級人民法院裁定駁回再審申請。

（二）裁判要旨

1.工商機關在對銷售者銷售不合格產品行為實施行政處罰時，如果在處罰決定中作出了不合格產品系某生產者生產的認定，則該生產者與處罰決定具有利害關系，具有對處罰決定提起撤銷訴訟的原告主體資格。

2.工商機關在未通知當事人到場的情況下抽樣取證，由此而作出的檢驗報告屬于嚴重違反法定程序收集的證據材料，依法不能作為定案依據。

3.行政機關實施行政行為，可能影響公民、法人和其他組織合法權益的，除法定情形外，應當書面告知事實、理由、依據、陳述權、申辯權，否則，即屬違反法定程序。

（作者單位：東平縣人民法院）

責任編校：山瑩