試論人民法院國家司法救助的法治化
——最高人民法院《關于加強和規范人民法院國家司法救助工作的意見》

●袁鋼

試論人民法院國家司法救助的法治化
——最高人民法院《關于加強和規范人民法院國家司法救助工作的意見》

●袁鋼*

司法救助制度源于國家對涉訴涉法糾紛困難群眾的關懷和保護，是法治國家尊重保障人權，維護社會公平正義的重要方式。

2000年7月，最高人民法院頒布《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》，對司法救助作了初步系統的規定。2006年12月，國務院頒布《訴訟費用交納辦法》，將訴訟費用的緩、減、免作為司法救助措施。近年來，人民法院為了有效解決“打官司難、訴訟難、執行難”，進一步將刑事被害人救助、執行救助、涉訴涉法信訪救助以及民事侵權案件受害人救助納入司法救助范疇。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出完善人權司法保障制度，健全國家司法救助制度。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步指出，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助，將建立完善司法救助制度作為全面深化改革、全面推進依法治國的重要目標之一。為此，最高人民法院在《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》中，將“推動完善司法救助制度”作為司法改革的重要任務之一，要求“推動各地法院建立統一的司法救助處理機制，落實配套資金，完善對因遭受犯罪侵害或民事侵權等無法獲得有效救濟、生活困難的當事人的國家司法救助制度”。

2014年，中央政法委聯合最高法院等部門頒發了《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（下稱《中央政法委意見》），不僅明確界定了國家司法救助對困難群眾應急生存照顧的性質，而且將人民法院的司法救助的內涵從訴訟費用的緩減免擴展至刑事訴訟、民事訴訟、執行、涉訴信訪等領域的應急困難救助，即“國家司法救助”的概念。為貫徹落實《中央政法委意見》，2016年7月，最高人民法院發布了《關于加強和規范人民法院國家司法救助工作的意見》（下稱《最高院意見》）。結合人民法院工作實際，對人民法院國家司法救助工作提出意見。《最高院意見》的頒布與實施，逐步將司法救助案件司法化，為新常態下司法救助制度法治化指明了方向。

一、國家司法救助法治化的基本原則

（一）依據現有規范、保障基本權利

人民法院國家司法救助工作必須嚴格按照現有的中央政法委、最高人民法院的規范，確保國家司法救助工作確實能夠得到加強和規范。人民法院國家司法救助工作應當堅持尊重和保障人權的基本原則，在規則制定和規則實施中，突出保障申請人的權利，強調國家機關依法履行職責。同時要充分考慮方便救助申請人、救助機關司法適用的需求。

（二）遵循現有原則、創新開展工作

人民法院國家司法救助工作必須堅持《中央政法委意見》確定的嚴格把握救助標準和條件，兼顧當事人實際情況和同類案件救助數額的公正原則；依據職權及時提供救助的及時原則；對同一案件的同一救助申請人只進行一次司法救助的輔助性原則；案件管轄法院屬地原則。其中，關于屬地原則，《最高院意見》第2條第3款規定“人民法院對符合救助條件的救助申請人，不論其戶籍是否屬于受案人民法院轄區范圍，均由案件管轄法院負責救助”。在司法實踐中，可能會出現相關法院之間推諉負責處理國家司法救助。筆者認為，根據案件所處訴訟程序，結合救助申請人提起救助的時間，比較容易確定案件管轄法院。有法院建議對“案件管轄法院”予以明確，規定“由案件一審法院或執行法院負責救助”。如此規定，會出現處于二審案件，或者二審生效的再審案件的實際管轄法院，與接受司法救助申請的法院不一致的情形。

結合司法實踐中凸顯的問題和經驗，《最高院意見》第2條第3款規定了聯動救助原則，即“在管轄地有重大影響且救助金額較大的國家司法救助案件，上下級人民法院可以進行聯動救助”，解決了上下級人民法院在共同處理同一當事人就同一案件提出司法救助申請時責任不清的問題。有法院或者部門建議規定具體的聯動救助的標準、程序、救助決定、救助金發放等相關內容。上下級法院聯動救助僅限于重大影響且救助金額較大司法救助案件，一般只針對特殊、個別案件實施，具體實施方式仍需上下級法院配合實施，也無法作細致規定。

二、國家司法救助范圍的法治化

（一）國家司法救助的基本概念

對于人民法院而言，司法救助的概念首先出現在民事訴訟費用管理領域，作為狹義的司法救助概念，是指訴訟費用的緩收、減收和免收。從黨的十八屆三中全會報告中“健全國家司法救助制度”到黨的十八屆三中全會報告“健全司法救助體系”，文件中語詞的變化，恰好說明了司法救助體系不僅體現在“要讓那些權利受到侵害但是因經濟困難打不起官司的人，能打得起官司，打得贏官司”的訴訟費緩減免的事前救助，而且體現在對因犯罪行為侵害得不到賠償的刑事被害人和其他因訴訟而導致生活困難的人給予的事后救助，即對無法通過訴訟獲得有效賠償的困難群眾給予應急生存照顧的國家司法救助。

對于中央政法委、財政部、最高人民檢察院、公安部和司法部等五部委而言，在《中央政法委意見》頒布之前，并未存在和使用司法救助的概念。為保持概念統一，便于法律適用，人民法院應當統一使用“國家司法救助”的概念，專指“對受到侵害但無法獲得有效賠償的當事人，由國家給予適當經濟資助，幫助他們擺脫生活困境”的相關制度，由政法委、財政機關、檢察機關、法院、公安機關和司法行政機關共同實施。

（二）國家司法救助的救助范圍

《最高院意見》第1條明確該意見適用范圍是在“人民法院的審判、執行中”，第3條中與《中央政法委意見》的適用范圍一致，即對刑事被害人及其近親屬的救濟、對民事侵權受害人的救濟、對執行案件受害人的救濟、對涉法涉訴信訪人的救濟四類。

人民法院國家司法救助工作按照救助原因分類，可以分為刑事司法救助、民事司法救助、行政司法救助、國家賠償司法救助、執行司法救助等，致力于將“維穩”救助轉變為“維權”救助，符合“國家司法救助案件司法化、救助制度法治化”的發展方向。為了更好地回應現實的需要，2015年5月，最高人民法院印發《關于印發<關于人民法院案件案號的若干規定>及配套標準的通知》，首次對司法救助案件的案號進行了系統的規定，將司法救助案件分類為刑事司法救助案件（司救刑）、民事司法救助案件（司救民）、行政司法救助案件（司救行）、國家賠償司法救助案件（司救賠）、執行司法救助案件（司救執）和涉訴信訪司法救助案件（司救訪）六類案件。

與《中央政法委意見》規定相一致，《最高院意見》第3條第1款規定，“當事人因生活面臨急迫困難提出國家司法救助申請，符合下列情形之一的，應當予以救助：……（八）人民法院根據實際情況，認為需要救助的其他人員”。據此，為保障生活困難群眾的生存權，人民法院可以在行政訴訟和國家賠償案件中進行國家司法救助。在行政訴訟和國家賠償司法實踐中，司法救助普遍存在，如呼格吉勒圖案件、浙江張氏叔侄案件等全國具有重大影響的案件都存在司法救助。在行政訴訟和國家賠償程序中的部分困難群眾權益受到侵害，但依據現有規定難以得到賠償，如無罪的人被刑事拘留后，依法難以獲得賠償；執行回轉程序中無法得到執行回轉，困難群眾無法以執行錯誤為由獲得國家賠償，對于這些情形，人民法院通常是予以司法救助的。而且行政訴訟、國家賠償程序中的困難群眾較之于民事、執行程序中，由于受到了公權力的侵害，更應得到司法關懷。因此，人民法院將行政訴訟、國家賠償程序中的困難群眾納入到救助對象，人民檢察院也將國家賠償程序中的困難群眾納入到救助對象，與中央政法委的規定及規定的精神是相一致的。

三、國家司法救助對象的法治化

國家司法救助的對象范圍或者申請國家司法救助的條件，是國家司法救助法治化的基礎。《最高院意見》第3條第1款規定了人民法院在刑事、民事、執行案件中的國家司法救助的對象。

（一）涉訴信訪救助

國家司法救助法治化重點是涉訴信訪救助的法治化。2014年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》要求，“健全國家司法救助制度。各級政法機關要在黨委和政府的領導和支持下，統籌解決信訪群眾的法律問題和實際困難。對于因執法問題給當事人造成傷害或損失的，依法予以糾錯、補償。”該意見構建了“涉法涉訴信訪依法終結”的目標，旨在將訴訟與信訪相分離，把涉法涉訴信訪引入法治軌道。

《中央政法委意見》規定：“涉法涉訴信訪人，其訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，愿意接受國家司法救助后息訴息訪的，可參照執行。”《最高院意見》根據人民法院審判、執行工作的特點，進行了范圍縮限，即將“涉法涉訴信訪”修改為“涉訴信訪”。2014年3月，為貫徹中央改革涉法涉訴信訪工作機制要求，最高人民法院辦公廳印發了《關于進一步推進涉訴信訪工作機制改革的若干意見》，提出改革涉訴信訪工作機制，切實把涉訴信訪問題解決納入法治軌道。

本款對涉訴信訪司法救助只作原則性規定，由于涉訴信訪司法救助案件數量較多，亟需進行規范，由于最高人民法院曾制定《關于規范涉訴信訪司法救助工作的意見（試行）》，具體適用可參照該試行意見。

（二）刑事被害人救助

《最高院意見》第3條第1款第（一）至第（四）項是關于刑事被害人救助的規定，與2009年3月中央政法委員會等8部委《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》的規定基本一致。在司法實踐中，會出現因證據不足宣告被告人無罪的案件以及久偵不破的案件，被害人或其近親屬因侵害行為造成生活困難的情形，該情形可以根據情況適用第（三）、（四）、（五）項。對于第（一）和（三）項中均有“因加害人死亡”而致使被害人及其依靠被害人收入為主要生活來源的近親屬無法通過訴訟獲得賠償，陷入生活困難的表述，但在司法實踐中，一般加害人死亡案件不會進入審判程序。第（二）項刑事案件被害人受到犯罪侵害生命并急需救助的情形，在法院審理階段也極少出現。第（四）項中“刑事案件被害人受到犯罪侵害后，致使財產遭受重大損失”中“重大損失”如何界定問題，這屬于法官自由裁量權的范圍，應結合案件具體進行認定。

（三）對舉報人、證人、鑒定人救助

《最高院意見》第3條第1款第（五）項是對舉報人、證人、鑒定人救助的相關規定，延用《中央政法委意見》的規定。在司法實踐中，對舉報人、證人、鑒定人的救助一般是由刑事偵查機關，即公安機關和檢察機關來實施。在審判中，人民法院需要對證人、鑒定人因作證、鑒定受到打擊報復，致使其人身受到傷害或財產受到重大損失，無法通過訴訟獲得賠償，陷入生活困難的實施國家司法救助。該項“人身受到傷害”應該包括最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《人體損傷程度鑒定標準》中規定的輕微傷、輕傷和重傷，還應該包括死亡的情形。如，舉報人、證人、鑒定人因舉報、作證、鑒定受到打擊報復，致使其死亡的，依靠其收入為主要生活來源的近親屬無法獲得獲得賠償，陷入生活困難的，也應該納入國家司法救助的范疇。

（四）執行救助

《最高院意見》第3條第1款第（六）項是執行救助的相關規定，在追索贍養費、扶養費、撫育費等案件中，因被執行人沒有履行能力，申請執行人陷入生活困難的，應當予以救助。該項規定是落實《中央政法委關于切實解決人民法院執行難問題的通知》（政法〔2005〕52號）規定的“探索建立特困群體案例執行的救助辦法。各地可積極探索建立特困群體案件執行的救助基金，對于雙方當事人均為特困群體的案件，如刑事附帶民事賠償、按一定程序給予申請執行人適當救助，解決其生活困難，維護社會和諧穩定。”《最高院意見》規定的“追索贍養費、扶養費、撫育費等案件”，結合國家司法救助的經驗，也可以擴大至追索社會保險金、勞動報酬、經濟補償金、撫恤金等案件的申請執行人。

（五）民事侵權救助

《最高院意見》第3條第1款第（七）項是民事侵權救助的相關規定。該項與《中央政法委意見》規定一致，規定為“因道路交通事故等民事侵權行為”造成人身傷害案件的受害人。在司法實踐中，除道路交通事故之外，醫療事故、工傷事故、產品質量事故或者其他民事侵權行為均可納入國家司法救助的范疇。同對舉報人、證人、鑒定人的救助，如因民事侵權行為造成被侵權人死亡的，依靠其收入為主要生活來源的近親屬無法獲得賠償，陷入生活困難的，也應該納入國家司法救助的范疇。

《最高院意見》第4條規定了人民法院國家司法救助的例外情形。本條是根據《中央政法委意見》關于不予救助的情形進行相應地規定，只是將“無正當理由，拒絕配合查明犯罪事實的”和“故意作虛偽陳述或者偽造證據，妨害刑事訴訟的”兩種情形從刑事訴訟擴大到審判、執行。

四、國家司法救助標準的法治化

《最高院意見》第5條規定了人民法院國家司法救助的救助方式，即以支付救助金為主要方式，并與思想疏導相結合，與法律援助、訴訟救濟相配套，與其他社會救助相銜接。

《最高院意見》第6條規定了人民法院國家司法救助的救助標準。第1款規定了救助金的一般標準，將《中央政法委意見》“各地應根據當地經濟社會發展水平制定具體救助標準，以案件管轄地上一年度職工月平均工資為基準，一般在三十六個月的工資總額之內”落實為“救助金以案件管轄法院所屬省、自治區、直轄市上一年度職工月平均工資為基準，一般不超過三十六月的月平均工資總額。”案件管轄地設區的市不一定按時、按期公布上一年度職工月平均工資，本款具體規定為省級人力資源和社會保障部門和統計部門每年按期公布的上一年度職工月平均工資，既便于司法適用，避免適用省市兩級不同標準而引發爭議，又是人民法院國家司法救助的實際做法。

《最高院意見》第6條第2款規定了救助金的特殊標準，將《中央政法委意見》“損失特別重大、生活特別困難，需適當突破救助限額的，應嚴格審核控制，救助金額不得超過人民法院依法應當判決的賠償數額”落實為“損失特別重大、生活特別困難，需適當突破救助限額的，應嚴格審核控制，不得超過人民法院依法應當判決或雖已判決但未執行到位的標的數額”。本款根據司法實踐情況，將國家司法救助金的特殊標準從單一的審判環節，擴大到審判、執行環節。此外，《最高院意見》第7條規定了救助金額確定的綜合因素。

五、國家司法救助的統一受理機制

《最高院意見》第8條規定了人民法院國家司法救助的啟動程序，其中統一受理機制是本意見的亮點。第1款首先明確了人民法院審判、執行部門必須承擔告知符合國家司法救助的申請人可以提出國家司法救助申請的權利。其次規定，“當事人提出申請的，審判、執行部門應當將相關材料及時移送立案部門。當事人直接向人民法院立案部門提出國家司法救助申請，經審查確認符合救助申請條件的，應當予以立案”。第1款連同第2款“當事人直接向人民法院立案部門提出國家司法救助申請，經審查確認符合救助申請條件的，應當予以立案”，確立了國家司法救助的統一受理機制。

該兩款規定是在借鑒了社會救助經驗的基礎上，結合司法實踐進行的規定。即，2014年民政部等6部委下發的《關于貫徹落實<社會救助暫行辦法>的通知》，明確規定“建立健全‘一門受理，協同辦理’機制。故人民法院的司法救助受理可借鑒社會救助的統一受理機制，做到讓困難群眾“求救有門”。而人民法院的案件實行立審分離，統一司法救助的受理只涉及內部機構工作的銜接，較之于社會救助的統一受理更為方便有效。

在以往的司法實踐中，國家司法救助的啟動都是由案件承辦人告知救助申請人提出救助申請，這在一定程度上決定了司法救助是以原辦案法官為中心，而不是以困難群眾為中心，其標準多是辦案法官“認為生活困難應給與救助”，而不是“生活確有困難”，因此也存在“人情救助”或者困難群眾無法獲得救助的情形。而統一受理機制可以從以往實踐中“法官認為群眾生活困難”轉變為“群眾生活確有困難”，從而切實發揮司法救助生存照顧的功能。概括而言，統一救助受理機制，具有四個作用：第一，保障困難群眾的權益。人民法院在啟動階段給予救助申請人充分的程序性保護，確保困難群眾順利進入司法救助程序。第二，規范救助受理的申請程序。人民法院通過確定司法救助的受理部門，明確受理救助的條件，可以有效減少救助申請無門的情形，規范司法救助的啟動程序。第三，科學統計申請司法救助的數量。司法救助案件由立案部門統一受理并編案號后，可以科學統計申請司法救助的數量，為健全司法救助制度提供確鑿的數據基礎。第四，實現規模經濟效益。統一救助的受理機制，指定立案部門受理救助申請，可以提高人民法院司法救助受理工作的效率，和方便困難群眾申請救助，從而實現規模經濟效益。

此外，《最高院意見》第9條和第10條規定了國家司法救助的申請程序，包括書面和口頭申請程序、申請材料和生活困難證明的出具方式。

六、國家司法救助的統一處理機制

《最高院意見》第11條規定了國家司法救助的處理程序。本條規定根據《中央政法委意見》中的“（一）明確工作機構。各地成立由黨委政法委牽頭，財政和政法各單位等共同參加的國家司法救助領導小組，負責研究制定國家司法救助的制度規范和配套措施，測算資金需求，定期檢查各單位工作落實情況。政法各單位應當指定專門機構或者人員負責救助工作”進行的相應規定,借鑒了人民檢察院改革的經驗。

《最高院意見》第11條第1款規定了司法救助委員會的組成和職能，即“人民法院成立由立案、刑事審判、民事審判、行政審判、審判監督、執行、國家賠償及財務等部門組成的司法救助委員會，負責人民法院國家司法救助工作。司法救助委員會下設辦公室，由人民法院賠償委員會辦公室行使其職能。”第2款和第3款規定了司法救助委員會的常設部門和職責，即“人民法院賠償委員會辦公室作為司法救助委員會的日常工作部門，負責牽頭、協調和處理國家司法救助日常事務，執行司法救助委員會決議及辦理國家司法救助案件”，“基層人民法院由負責國家賠償工作的職能機構承擔司法救助委員會辦公室工作職責”。

本條確定了人民法院國家司法救助的統一處理機制，這是較優的機制設計且符合現代法治精神。概括而言，統一司法救助處理機制具有以下幾點價值：第一，規范救助決定標準和救助對象。司法救助工作分散于多個案件承辦部門，不利于統一救助標準和對象，導致同一法院對相似情形作出不同決定。第二，統籌救助資金和救助需求的合理配置。在救助資金有限的情況下，統一的救助機構根據實際情況在眾多申請救助人中篩選受助對象，可以量入而出，避免導致法院內各部門各自為陣影響統籌協調。第三，實現法院內部的合理分工。統一的救助機構和人員，可有效解決目前司法救助工作中的分工混亂問題，更能夠明確責任，通過統一的救助機構提供的司法救助服務，如救助決定的作出、救助資金的申請、救助與否的釋明、救助資金的支付等，有助于案件承辦部門集中精力審理案件，也有利于在法院內部各個部門之間的司法救助進行衡平，防止司法救助只集中于涉訴信訪救助。第四，實現司法救助的專業化。當下，司法救助工作受政策影響較大，統一司法救助機構不僅可以熟悉救助政策的發展，而且通過處理大量司法救助案件積累經驗，也有助于實現司法救助的專業化，提高司法救助工作的及時性，確保有困難的當事人及時得到救助。第五，統一司法救助有利于做好與其他保障的銜接。司法救助工作能否發揮成效，不僅取決于法院自身救助工作的開展，還取決于司法救助與其他保障能否有效銜接，如與法律援助、社會救助。統一司法救助機構，統一對外交流合作窗口，有利于與相關部門工作銜接，加強與上級單位的溝通和對下級單位的工作指導。第六，形成法院司法救助的合力。法院內部司法救助分散于各個部門，就會各自為政，缺少司法救助工作的長遠規劃，無法形成司法救助工作合力，比較突出的是無法有效推進立法和資金保障。實踐中，天津高院、吉林高院和湖北高院都通過統一司法救助機構，明確職責，負責與相關黨委政法委、政府部門等單位聯系協調，以爭取司法救助的盡快審批和救助金的及時到位及發放。近年來，三個省、市明確了全省司法救助力度和額度要重點向法院傾斜，都爭取了大量的司法救助款項，為法院審判執行工作的順利開展提供了有力保障。

但是，司法救助在處理審判、執行的司法救助和涉訴信訪救助的功能出現二元化情形，涉訴信訪救助工作因與信訪中息訴息訪工作密切，仍應由信訪部門負責。

七、國家司法救助決定的法治化

（一）采用國家司法救助決定書

《最高院意見》第12條規定了人民法院國家司法救助決定程序。

1.決定期限。“救助決定應當自立案之日起十個工作日內作出。屬于復雜的救助案件的，經院領導批準，可以適當延長。”

2.決定形式。“辦理救助案件應當制作國家司法救助決定書，加蓋人民法院印章。國家救助決定書應當及時送達。”根據《最高院意見》確定的司法救助統一處理機制，從立案、處理、決定、送達到公開是完整的案件處理程序，國家救助決定應當制作司法救助決定書。根據最高人民法院《關于規范涉訴信訪救助工作意見（試行）的規定，涉訴信訪救助可以采用司法救助通知書的形式。本款中只是明確規定辦理救助案件應當制作司法救助決定書，對于不符合救助條件的或具有不予救助情形的案件，雖然規定應將決定及時告知當事人，但并未要求制作不予司法救助決定書。

3.不予救助的告知。“不符合救助條件或具有不予救助情形的，應當將不予救助的決定及時告知救助申請人，并做好解釋說明工作。”

（二）國家救助結果的公開

司法公開已經成為司法改革的必由之路，亟須進一步加強和完善。最高人民法院《關于司法公開的六項規定》規定了立案公開、庭審公開、執行公開、聽證公開、文書公開和審務公開,未有司法救助公開的規定。目前,多數法院沒有將予以救助的結果公開，甚至有些法院在救助時和當事人簽訂了保密協議,也有部分法院將救助結果公示。筆者認為，將救助結果公開，既可以保障符合救助條件的當事人獲得救助，也是對人民法院司法救助工作的監督和制約，防止人民法院對不符合救助條件的當事人濫施救助。將予以救助的結果公開，對獲得救助的當事人也是一種制約和監督，一定程度上防止其濫用、揮霍救助金。也有意見擔心救助結果公示，可能會導致更多負面作用,但若將不予救助的結果公示，也可能將激化矛盾，事倍功半。因此，筆者認為，在人民法院認為有必要時，應當將予以救助的結果公示。對于大多數予以救助的結果，給當事人送達司法救助決定書或者通知書并通報其戶籍所在地或者經常居住地的村（居）民委員會或者其所在單位即可。

八、國家司法救助金發放的法治化

《最高院意見》第13條規定了人民法院國家司法救助金的支付程序，第14條規定了人民法院國家司法救助金的發放程序。

1.一次性發放原則。第1款規定“救助金一般應當一次性發放。情況特殊的，可以分批發放。”本款規定的救助金一般一次性發放，符合《中央政法委意見》一次性救助的原則。司法實踐中，對于是一次性發放還是分批發放的問題，各地法院做法不一致，大部分法院采取的是一次性發放，有些法院采取分期分批發放。對于本條的規定，在征求意見時也存在爭議。特別是在涉訴信訪救助案件中，有些當事人拿到救助金后違背息訴息訪承諾而繼續上訪；有些當事人揮霍、濫用救助金，救助金用盡后繼續上訪。分期分批發放能夠對當事人起到約束作用，如果不息訴息訪，可以按照事先約定停止發放尚未發放的救助金。本款規定以分批發放為例外，可以使當事人對尚未發放的救助金具有期待性，從而約束、打消其繼續上訪的可能性。各地法院可以在具體救助中，綜合評估當事人的情況，來選擇發放方式。

2.釋明責任。第2款前半部分規定“發放救助金時，應當向救助申請人釋明救助金的性質、準予救助的理由、騙取救助金的法律后果，同時制作筆錄并由救助申請人簽字。”這里規定了人民法院在發放救助金時的釋明責任。向當事人做釋明工作，不僅體現了人民法院司法為民的宗旨，讓當事人感受到司法的人文關懷，更重要的是提醒當事人要合理審慎地使用救助金，一定程度上對其起到約束作用。

3.發放監督程序。第2款后半部分規定“必要時，可以邀請救助申請人戶籍所在地或者經常居住地村(居)民委員會或者所在單位的工作人員到場見證救助金發放過程。”這里規定了對救助金發放過程進行監督的內容。實踐中，有些救助申請人在獲得司法救助后效果并不好，因此，通過邀請救助申請人所在地基層組織工作人員當場見證的方式，可起到督促、引導、制約救助申請人合理使用救助金的作用。

4.委托發放程序。第3款規定“人民法院可以根據救助申請人的具體情況，委托民政部門、鄉鎮人民政府或者街道辦事處、村（居）民委員會、救助申請人所在單位等組織發放救助金。”依托基層組織、民政部門或者救助申請人所在單位發放救助金，充分發揮其貼近、熟悉救助申請人情況的便利條件，利于多元化解案件矛盾，實現司法救助的效果最大化。

九、國家司法救助保障的法治化

（一）救助資金的保障

《最高院意見》第15條規定了人民法院國家司法救助資金的保障。本條第1款規定“各級人民法院應當積極協調財政部門將國家司法救助資金列入預算，并會同財政部門建立國家司法救助資金動態調整機制。”在國家司法救助資金的籌集、合并刑事被害人救助資金、涉法涉訴信訪救助資金等專項資金、統籌安排、動態調整等方面，財政部門起主要作用，因此人民法院應當采取積極協調的方式來保證司法救助金列入預算。

本條第2款規定人民法院具有積極落實拓寬救助資金來源渠道，鼓勵個人、企業和社會組織捐助國家司法救助資金的義務。在司法實踐中，對于募集社會捐助資金，應當設立專項資金，確保專款專用。專項資金如何合理放置，應根據實際情況依法進行，較為合適的方式是將專項資金放在公益組織的賬戶上。此外，《最高院意見》第15條規定了人民法院國家司法救助資金書面報告和紀檢、監察、審計部門和上級人民法院的監督。

（二）救助信息的共享

《最高院意見》第17條第1款規定了人民法院國家司法救助的信息共享機制：“人民法院應當加強國家司法救助工作信息化建設，將國家司法救助案件納入審判管理信息系統，及時錄入案件信息，實現四級法院信息共享，并積極探索建立與社會保障機構、其他相關救助機構的救助信息共享機制。”這里對于人民法院司法救助信息共享的要求，也與人民法院加強信息化建設的發展方向相一致。

（三）上級法院的指導和監督

《最高院意見》第17條第2款規定了上級法院對下級法院國家司法救助工作的指導和監督。本款結合司法實踐情況，規定為“上級法院應當對下級法院的國家司法救助工作予以指導和監督，防止救助失衡和重復救助”。此外，對司法救助決定是否有權申請復議，在司法實踐中多未實行復議制度，但是從加強對司法救助的監督角度，不羈束司法實踐發展，原則性規定了上級法院對下級法院的監督。

（四）對救助工作人員的監督

《最高院意見》第18條規定了對救助工作人員的監督機制。本條從批評教育、紀律處分和刑事責任三個層面規定了人民法院工作人員的法律責任，規定為“人民法院工作人員有下列行為之一的，應當予以批評教育；構成違紀的，應當根據相關規定予以紀律處分；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任：（一）濫用職權，對明顯不符合條件的救助申請人決定給予救助的；（二）虛報、克扣救助申請人救助金的；（三）貪污、挪用救助資金的；（四）對符合救助條件的救助申請人不及時辦理救助手續，造成嚴重后果的；（五）違反本意見的其他行為”。

上述關于第（一）、（二）和（三）項情形中，相關責任人員在主觀上是故意；而第（四）項“不及時辦理救助手續”，相關責任人員在主觀上是過失，依據《人民法院工作人員處分條例》規定，人民法院工作人員過失行為造成的損害，需要以后果嚴重為要件，因此第（四）項還規定了“造成嚴重后果”要件，何種情形構成“造成嚴重后果”則屬法官自由裁量權。

（五）對其他相關人員的監督

《最高院意見》第19條規定了對其他相關人員的監督機制。第9條第2款的規定的：“救助申請人及其家庭成員生活困難”的證明是救助司法救助必要條件，如果在出具生活困難證明方面，救助申請人所在單位或者基層組織虛假出具證明，則會擾亂司法救助的正常秩序，涉嫌騙取國家司法救助資金。因此，本條規定“救助申請人所在單位或者基層組織等相關單位出具虛假證明，使不符合救助條件的救助申請人獲得救助的，人民法院應當建議相關單位或者其上級主管機關依法依紀對相關責任人予以處理”。

（六）對救助申請人的監督

《最高院意見》第20條規定了對救助申請人的監督機制。

1.執行款的扣除。第1款規定“救助申請人獲得救助后，人民法院從被執行人處執行到賠償款或者其他應當給付的執行款的，應當將已發放的救助金從執行款中扣除。”本款規定反映了國家司法救助應急救困的性質，也符合人民法院有關執行的規定。

2.騙取救助金的處理。第2款規定“救助申請人通過提供虛假材料等手段騙取救助金的，人民法院應當予以追回；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。”對于救助申請人騙取救助金的情形，人民法院追回救助金是符合國家司法救助的基本要求的。

3.救助金的追回。第3款規定“涉訴信訪救助申請人領取救助金后，違背息訴息訪承諾的，人民法院應當將救助金予以追回。”本款規定與《最高人民關于規范涉訴信訪司法救助工作的意見（試行）》相符。

（七）銜接機制的保障

《最高院意見》第21條規定了國家司法救助的銜接機制。本條是根據《中央政法委意見》中的“國家司法救助……與法律援助、訴訟救濟相配套，與其他社會救助相銜接”。根據司法實踐情況，人民法院需要做好司法救助與社會救助的銜接，因此，本條規定“對未納入國家司法救助范圍或者獲得國家司法救助后仍面臨生活困難的救助申請人，符合社會救助條件的，人民法院通過國家司法救助與社會救助銜接機制，協調有關部門將其納入社會救助范圍。”

責任編校:劉崢

*作者系中國政法大學副教授、最高人民法院首批法律研修學者。本文系作者承擔的最高人民法院《完善司法救助制度有關問題研究》課題部分研究成果。