激活“休眠”條款：國家賠償追償制度的微觀設計

●王穎

激活“休眠”條款：國家賠償追償制度的微觀設計

●王穎

國家賠償中的追償，是指賠償義務機關代表國家向受害人賠付損失后，責令有故意或者重大過失的公務人員承擔部分或者全部賠償費用的法律制度。我國國家賠償法第16條、第31條分別對行政賠償追償和司法賠償追償作出了規定。但國家賠償法施行二十年之久，據對26個省(市、區)各級財政部門的調查顯示，向責任人追償的賠償費用僅占財政核撥賠償費用總額的3%，部分地區追償賠償費用數額為零。①《國家賠償：淡化“追償”不能淡化問責》，載《新京報》2011年1月22日。a鑒于此制度的施行狀況，輿論不滿地將追償條款稱為“休眠條款”、“冬眠條款”。

筆者認為，唯有從微觀制度建設入手，明晰追償的職能部門、程序、標準等，增強追償制度的可操作性，方能激活“休眠條款”。

一、追償主體的微觀設計：賠償義務機關監察部門

民事追償對于已經支付賠償費用的主體而言，是一種權利，權利自然可以放棄。國家賠償費用的追償對于賠償義務機關來說，既是權力，又是法定職責，只要符合法定條件，義務機關必須追償。實踐中，由于賠償義務機關與其工作人員之間存在著唇齒相依的關系，使得追償程序難以啟動。

有感于賠償義務機關消極履職造成追償制度落空的現狀，學者和司法實務工作者均把明確追償責任主體和監督主體，作為確保追償制度有效實現的重要方面，提出不同的設計方案。一種方案認為，應當設置專門性的委員會，將國家賠償事務與追究公務員法律責任事務集中起來，統一由一個機關專門主管。在全國人大和地方人大設立國家賠償委員會，主管國家賠償事務，同時也是賠償義務機關。該委員會承擔國家賠償責任后，對引起國家賠償的事由及時進行審查，存在應予追償情形的，則通知該公務員所屬的國家機關追償。②劉一純：《國家賠償責任與公務員法律責任的銜接機制》，載《國家檢察官學院學報》2009年第2期。第二種方案認為，財政機關是國家賠償費用的管理者，撥付了國家賠償費用之后，再向有故意或重大過失的公務人員追償部分或者全部賠償費用是其職責所在。③初立秀：《淺議國家賠償法上的追償追責問題》，載《國家賠償辦案指南》2011年第2輯。還有學者將財政部門對追償的審查和監督，與國家賠償費用的核撥聯系起來。主張財政部門在受理并審查賠償義務機關的賠償申請時，不僅要審查賠償問題，也要審查追償問題，經審查確認賠償義務機關應當進行追償的，賠償義務機關應當啟動追償程序，向財政部門上繳追償的費用，否則，財政部門今后不再受理該賠償義務機關的賠償申請。④顧永忠：《關于追償國家賠償費用現狀的觀察與思考》，載《國家賠償辦案指南》2014年第3輯。另外，《重慶市實施〈中華人民共和國國家賠償法〉辦法》則在賠償義務機關主動追償之外，規定了“分權追償”的模式，即把是否需要追償的審查判斷權賦予了賠償義務機關的上一級機關或者同級監察機關，把決定追償金額的權力保留給賠償義務機關。該辦法第56條規定，人民法院判決或者決定賠償的國家賠償案件，法院應當向賠償義務機關的上一級機關或者同級監察機關抄送賠償法律文書，賠償義務機關的上一級機關或者同級監察機關應當對行使職權的國家機關工作人員是否具有法定追償情形進行審查，并將審查結果抄送法院、有關財政部門以及賠償義務機關，審查結果認定應予追償的，賠償義務機關“應當”自收到審查結果之日起三個月內作出追償決定。

關于第一種方案。由于我國國家賠償制度并沒有如韓國、法國等國家設立專門機關為賠償義務機關，而是根據不同的侵權情形，具體確定某侵權機關為賠償義務機關。2010年修正的國家賠償法仍沿用了1994年國家賠償法賠償義務機關的確定模式。因此，由專門委員會承擔國家賠償義務并兼理追償事宜的方案，目前僅具有理論價值。關于第二種方案，我國國家賠償法明確將追償權賦予了賠償義務機關，財政部門只是負責賠償費用的管理，對責任人的追償，至多有建議和監督權，而不是決定權。對此，《國家賠償費用管理條例》第12條進一步明確賠償義務機關應當依法追償，作出決定后，應當書面通知有關財政部門。追償決定的作出，以認定公務人員違法失職為基礎，涉及行政和司法的業務判定，將審查、決定追償的職責賦予財政機關，顯然低估了行政管理和司法事務的復雜性和專業性，即使財政部門作出了追償決定，其專業性和正確性亦值得疑慮。將追償與賠償金支付相掛鉤，不先行追償追責就不撥付賠償金的做法，其副作用在司法實踐中業已顯現，這種做法掣肘了生效賠償決定的執行，給原本運行就不夠順暢的國家賠償制度增加了一個障礙，有違保障受損合法權益的國家賠償法立法宗旨，即使有利于國家賠償費用的追回和補充，但無益于國家賠償法律制度的整體運行。⑤胡仕浩、張玉娟、梁清：《關于人民法院賠償委員會生效賠償決定執行情況的調研報告與思考》，載《國家賠償辦案指南》2014年第3輯。《重慶市實施〈中華人民共和國國家賠償法〉辦法》“分權”追償模式，引進了賠償義務機關的上一級機關或者同級監察機關的監督，由其啟動賠償程序，有利于矯正賠償義務機關消極追償的不正常狀態。但追償權依法歸屬于賠償義務機關，而追償權的完整內涵，必然包括是否追償以及追償多少兩部分，將追償決定權賦予上一級機關或者監察機關，與職權法定原則不相符。

因此，在遵守現有法律規定前提下，從微觀設計著手，將追償權落實到賠償義務機關具體工作機構，不失為一種可行方案。本文試從法院追償工作入手作以探討。

對于人民法院作為賠償義務機關，也即追償主體，應確定哪一個機構來承擔追償事務問題。有學者認為，可在各級人民法院設立追償委員會，由該專門機構負責人民法院的追償工作。追償委員會的成員可以從審判委員會委員中選任，按照少數服從多數的原則作出追償決定。⑥李水明、鐘燕妮：《人民法院的國家追償權及其行使》，載《南昌大學學報（人社版）》2001年第2期。江蘇省高級人民法院出臺的《關于人民法院落實國家賠償追償制度若干問題的規定（試行）》，則將追償工作的辦理機構確定為賠償義務機關的國家賠償機構，即中、高級法院賠償委員會辦公室或基層法院理賠小組。

追償是國家賠償之后的追償，第一種方案忽略了國家賠償與追償之間的密切聯系，難以保證追償有效啟動。且名為“專門”，實為虛設，其權威性不比已有的審判委員會和院長辦公會議，實無必要。比較而言，江蘇省高級人民法院確定國家賠償的工作機構為追償職責部門，體現了追償與國家賠償工作的密切關系，且不需另設機構，具有較大可行性。但該方案的缺陷忽略了追償與國家賠償性質的不同，可能會使國家賠償工作機構難以承受其重。

國家賠償是國家與受害人的賠償與受償關系，是一種外部關系。國家賠償工作機構就是否應予賠償、賠償多少作出決定，解決的是該院與請求人之間的糾紛。而追償是賠償義務機關在賠償受害人損失后，要求其工作人員償還部分或者全部賠償費用，體現的是賠償義務機關與工作人員之間的內部行政管理關系。與民事追償的目的是向加害人追回賠償費用不同，國家賠償追償固然可以通過追償彌補國庫的支出，但主要作用在于通過讓工作人員承擔經濟責任達到懲戒、教育目的，其作用、產生條件等與行政處分有相似之處。⑦江必新、梁鳳云、梁清：《國家賠償法理論與實務》（下卷），中國社會科學出版社2010年版,第667頁。法院國家賠償工作機構的職責是解決義務機關與請求人之間的法律糾紛，要求其對法院有關責任人進行追償，履行管理職責，與它的職責性質不相符。

筆者以為，人民法院追償權應由其監察部門行使。其一，追償的法律性質是一種基于行政管理關系的懲戒，在人民法院內部，由監察部門承擔更為合適。其二，監察部門有多種調查手段，能夠保障追償的正確和適當。《人民法院監察工作條例》規定，監察部門在調查處理法官和其他工作人員違反審判紀律、執行紀律及其他紀律的行為時，可以暫予扣留、封存可以證明違反法律、法規和紀律行為的文件、資料、財務帳目、案件材料及其他有關材料，可以責令有違反紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，可以建議暫停有嚴重違紀嫌疑的人員執行公務等。這些措施，對于確定責任人、判定其過錯程度、決定追償數額，無疑有很大的幫助，而國家賠償工作機構無權采取。其三，有利于整體追懲。國家賠償法第31條規定，對于引起國家賠償的責任人，除追償外，還應當給予處分，構成犯罪的，追究刑事責任。追償和追責是并行的，不能互相替代。分析國家賠償法第31條規定的追償的三種情形，無不涵蓋在《人民法院工作人員處分條例》所規定的違反辦案紀律和廉政紀律的情形之中，由監察部門統一行使，簡便易行。

二、追償程序的微觀設計：賠償與追償相銜接

（一）啟動

法院作為賠償義務機關的，追償的啟動職責在國家賠償案件的辦理機構，即基層人民法院理賠小組或中級以上人民法院賠償委員會。追償以國家賠償為基礎，國家賠償工作機構辦理國家賠償案件，對于國家是否已經承擔了賠償責任最為了解，在案件辦理中，能最早發現審判、執行人員可能存有應予追償的情形，理應在追償中發揮積極作用。同時，這也是其應履行的職責。《人民法院有關部門配合監察部門核查違紀違法線索暫行規定》第2條規定：“監察部門對違紀違法線索實行統一管理……有關部門在案件立案、審理、執行及案件再審、案件復查、案件評查等工作中發現的違紀違法線索，應當經部門領導簽字后出具線索移送函，連同相關線索材料一并移送監察部門處理。”

在追償制度的微觀設計中，應明確中級以上人民法院賠償委員會或基層人民法院理賠小組決定予以國家賠償時，“應當”一并對審判、執行人員是否具有應予追償的情形進行評議。把對追償的評議，作為賠償后的一個“規定動作”。應當追償的，則據以上規定，將賠償決定書、在案件中發現的違法違紀線索和相關材料轉交監察部門，提出追償建議。

（二）決定

監察部門接到移送材料和追償建議后，應當依據相關的職責和權限，采取相應措施，查清審判、執行人員是否存在違法違紀行為，認定該違法行為是否屬于應予追償的法定情形。需要追償的，確定責任人、責任大小，決定追償數額和履行期限、方式。

有學者認為，為體現追償的審慎，應由賠償義務機關和被追償人先進行協商，協商不成再作出決定。理由主要是：其一，修訂后的國家賠償法已經明確了賠償程序中的協議程序，說明國家賠償法不排斥賠償義務機關與被追償人之間進行協商；其二，義務機關在追償中有較大的自由裁量權，有協商的空間；其三，協商可創造和諧的氛圍；其四，有利于保障被追償人的合法權益。⑧前引⑦，第699頁。筆者以為，國家賠償法中的協議程序，應僅適用于賠償義務機關與請求人之間，追償是一種管理行為，應不應追、向誰追、追多少，是賠償義務機關對責任人管理職責的體現，不需要征求被追償人的同意。追償的比例主要與責任人的過錯程度相聯系，雖然需要考慮責任人經濟承受能力，存在一定的裁量空間，責任人可以此理由申辯，但對此申辯是否采納決定權在于義務機關。

法治社會下，程序問題已不單單是實現目的的方式，更與公正性緊密聯系，其正當性備受關注。追償程序設計中，采取詢問、聽證會等適當形式進行必要的調查，充分聽取被追償人的陳述和申辯，已成為共識。⑨參見前引f；張志泉：《行政追償制度探討》，載《國家行政學院學報》2009年第6期。被追償人可以提出沒有責任、責任較小，乃至不應當追償的辯解，也可以提出家庭經濟條件困難，要求減免追償數額的請求。監察部門應當本著實事求是的態度，對合理的申辯理由和請求予以采納，使決定建立在充分聽取意見的基礎上，而不能將單方決定程序變成恣意程序。與此緊密相連的是，追償決定作出后，被追償人不服的，可以依《人民法院監察工作條例》第35條規定，在三十日內向作出追償決定的人民法院申請復議，對復議決定仍不服的，可以在接到復議決定三十日內向上一級人民法院申訴。

為確保追償決定的正確，追償決定應采用集體研究的方式作出。監察部門的初步意見，應提交審判委員會或院長辦公會議研究后，按照少數服從多數的原則形成最終決定。這與《人民法院監察工作條例》中“由監察部門提出處分意見，經本院院長辦公會議批準后下達紀律處分決定”的要求亦相契合。

（三）時效

國家賠償法沒有規定追償時效，這意味著賠償義務機關在賠償之后，可能遲遲不予追償，使國家利益長期得不到實現；也可能在多年之后才追償，使公務人員本已正常的工作、生活重新被打亂。意大利、奧地利、瑞士規定的追償時限為6個月至1年，我國臺灣地區規定為2年。考慮到追償是一種對工作人員的否定性評價，及時作出，教育效果會更好，也利于安心工作，規定較短時效為宜，可確定為6個月。但是該時效僅能理解為督促時效，并非在國家賠償后6個月內沒有追償，國家就喪失了追償的權力。國家賠償法沒有規定追償時效，也就是說可以在國家賠償之后的任何時間對責任人進行追償，追償是國家的法定權力，不應當因時效的經過而消滅。⑩前引⑦，第695頁。

三、追償標準的微觀設計：考慮要素及比例

由責任人支付一定數額的金錢是追償的最終結果，其標準確定是追償制度的主要內容。捷克國家賠償法規定，追償的數額一般不超過已賠償額的1/6，以1000克朗為最高額；??周漢華、何峻：《外國國家賠償制度比較》，警官教育出版社1992年版，第233頁。俄羅斯國家賠償立法規定追償額不得超過致害公務員月工資的1/3，法院確定其違法后，責成其交付該損害賠償訴訟的訴訟費；加拿大國家賠償法規定公務員承擔的賠償額不超過250加元。??羅杰：《國家賠償中的追償制度立法及完善》，載《行政論壇》2000年第6期。我國國家賠償法沒有確定統一的追償標準，而《國家賠償費用管理條例》又在一片叫好聲中，刪除了征求意見稿中的具體標準，說明了確定追償數額的復雜程度。有人認為征求意見稿中“追償兩年基本工資”的上限太低，相對于受害人的損失和責任人給國家造成的損失微不足道，??《“追償兩年基本工資”的上限有點低》,載《檢察日報》2010年10月25日。也有人擔心過度強調追償可能適得其反，會使責任人想方設法把錯案辦成“鐵案”，更不利于對受害人合法權益的保障。??《法大副校長馬懷德：過度強調追償可能適得其反國家賠償義務機關應統一》,載《新京報》2010年10月21日。

考慮國家賠償制度的根本職能與立法宗旨，追償標準不宜太高。追償作為國家賠償法律制度的一個組成部分，其標準的確定應當服從于國家賠償制度的根本功能。國家賠償的根本功能在于合法權益保障，以國家財力確保受到公務人員職權行為侵害的合法權益得到充分的救濟，防止因公務人員個人負擔能力不足致使受害人無法獲得賠償。同時，避免公務人員因執行公務而由個人承擔責任，影響他們執行公務的積極性、主動性。追償主要意義在于促使公務人員加強責任感，恪守職責，慎重行使職權，防止權力濫用和違法亂紀行為發生，而不在于追償數額的多少。??前引?。考慮責任者的工資收入水平，對于追償挽回國家賠償費用的功能應當理性認識，不宜過分期待。??前引④。更有人認為，對法官追償，可能有礙于獨立審判，不利于司法公正。英國著名的大法官丹寧勛爵曾指出：“當法官依法行事時，每位法官均應受到保護，以免負賠償損害的責任，所有法官都應該能夠完全獨立地完成自己的工作，而不需擔驚受怕。決不能弄得法官一邊用顫抖的手指翻動法書，一邊自問，我要付賠償損害的責任嗎？”??[英]丹寧勛爵：《法律的正當程序》，李克強等譯，法律出版社1999年版，第72頁。從世界范圍看，目前，一些國家已經改變了司法賠償中的追償，如法國和德國用罰款、不予晉升、撤職等紀律處罰代替對法官金錢追償的形式。??前引⑥。盡管美國法律規定了可以從違法的工作人員追還政府侵權行為的國家賠償費用，但司法實踐中，很少采用這樣的手段。??孫際泉、張玉娟、何君：《美國國家賠償制度考察報告》，載《國家賠償辦案指南》2011年第1輯。

通說認為，追償數額的確定，一是與行為危害程度相適應，二是與賠償金額多少相適應，三是應考慮公務員的工資收入，不影響其生活和家庭生計。??全國人大常委會法制工作委員會國家法室：《中華人民共和國國家賠償法解讀》，中國法制出版社2010年版，第135頁。由于國家賠償的金額在賠償決定中業已得到確定，確定追償數額所需考慮的要素，實際僅為公務人員行為危害程度也即主觀過錯大小及個人經濟承受能力。追償作為對責任人的懲戒，自然應與責任人的主觀過錯程度相適應。故意侵權的，追償的比例要高于重大過失；直接故意的，追償比例要高于間接故意。同時，從國家賠償減輕執法風險的功能出發，追償數額應在責任人可承受的范圍內確定，既要成為其壓力，又不至于影響執法的積極性。過于注重追償的經濟功能，無異于舍本逐末。追償時，將國家賠償的金額作為基數，與根據責任人過錯程度確定的追償比例相乘，再考慮責任人經濟承受能力適當調整，即可確定應追償的具體金額。

基于以上考慮，追償可在賠償費用的30%——100%范圍內進行。責任人對于侵權存有重大過失的，可追償賠償費用的30%——50%，存有故意的，可追償賠償費用的50%——100%。同時，應確定追償的最高額，否則在賠償金額較大的情況下，這就會造成相應追償額遠遠超出責任人承受能力，使追償難以落實，或追償到位但有違追償制度設立初衷。筆者以為，當前，我國公務人員工作收入并不高，追償不宜過度影響其基本生活水平，追償最高額以不超過一年基本工資為宜。

（作者單位：山東省高級人民法院）

責任編校：劉崢