論國家賠償司法一體化

●唐明

論國家賠償司法一體化

●唐明

一、問題緣起：國家賠償“一法兩制”

（一）國家賠償立法的基本情況

國家賠償是近代確立和發展起來的法律制度，其立法例雖有判例式、法典式、綜合式之不同，①參見房紹坤、畢可志：《國家賠償法學》（第二版），北京大學出版社2011年版，第2頁。但對于申請國家賠償不服義務機關處理的救濟途徑不外乎復議和訴訟，而訴訟是一種更普遍的形式，②參見皮純協、何壽生：《比較國家賠償法》，中國法制出版社1998年版，第197頁。且均由法院司法終決，只是在具體訴訟制度的選擇上有民事訴訟還是行政訴訟等差異。③參見江必新、梁鳳云、梁清：《國家賠償法理論與實務》，中國社會科學出版社2010年版，第1149-1156頁。我國國家賠償立法實行法典式，國家賠償的法律救濟為復議與訴訟搭配，行政賠償實行訴訟制，刑事賠償實行“復議+賠償委員會決定”制，“其他”賠償亦即民事、行政訴訟中的司法賠償亦實行賠償委員會決定制（蓋因民事、行政訴訟中的司法賠償義務機關均系法院）。由于刑事賠償復議的屬性為行政救濟，不過是法院賠償委員會決定的前置程序而已，可以將法院賠償委員會決定作為最終法律救濟的標志；又由于法院賠償委員會決定一經作出即發生法律效力，體現了司法終決，故概言之：我國國家賠償司法救濟中行政賠償實行訴訟制，刑事賠償和非刑事司法賠償實行法院賠償委員會決定制，可簡稱“一法兩制”。

在實行法典式立法的國家，或者在基本法性質的國家賠償法外還有專項立法，或者其國家賠償法實為行政賠償法，不包括刑事賠償，刑事賠償另行立法。我國則是將行政賠償、刑事賠償以及非刑事司法賠償諸種國家賠償一體規定，沒有其他專項立法。顯然，我國的國家賠償法最具法典意義，然而同一部國家賠償法實行兩種司法救濟制度，也較為罕見。

（二）賠償委員會決定制概說

根據我國國家賠償法的規定，刑事賠償和非刑事司法賠償的法律救濟程序為：先向賠償義務機關提出賠償請求，對賠償義務機關決定（包括逾期不作決定）不服的，申請賠償義務機關的上一級機關復議（法院為賠償義務機關的除外），對復議機關決定（包括逾期不作決定）不服的，申請復議機關所在地的同級法院賠償委員會作決定。

賠償委員會決定制看似與韓國的審議會制度類同，實則不然。韓國在法務部設立的本部審議會、在國防部設立的特別審議會以及在其他地方設立的地區審議會，是處理國家賠償申請的組織，其審議為訴前審議程序，當事人對其審議決定不服的，可向法院提起訴訟。④參見林準、馬原主編：《外國國家賠償制度》，人民法院出版社1992年版，第204-207頁。我國國家賠償法規定的賠償委員會設立在中級以上法院，“賠償委員會決定”是對賠償請求人不服賠償義務機關或者復議機關處理決定的決定，該決定的性質為司法審查。實際上，賠償委員會決定制是立法機關為規避訴訟制而產生的。⑤正是由于這種規避，引發了賠償委員會審查決定案件是不是審判的爭論。盡管最高法院歷來將其作為法院的一項審判工作對待，畢竟“名不正”（法院組織法中找不到賠償委員會的審判組織之名）“言不順”（說是審判卻不實行訴訟制）。修改國家賠償法過程中，“訴訟制”一派堅持將賠償委員會改為國家賠償審判庭，遭到另一派的抵制，“左鄰右舍”難以調和，立法機關只好“維持原判”。無奈之下，最高法院推行賠償委員會實體化改組，將賠償委員會下設的辦公室即“賠償辦”改為賠償委員會，但全國高院中只有遼寧、黑龍江、湖南三個高院的賠償委員會是獨立編制的辦案機構。這就導致了非賠償委員會組成人員的賠償辦法官只能“違法”承辦案件，審理后再提交不負責審理的賠償委員會組成人員討論決定，“審者不判，判者不審”現象成為眾多法院賠償委員會司法的自然景觀。

（三）國家賠償“一法兩制”的三維考察

“一法兩制”的立法成因。我國國家賠償立法之所以實行行政賠償的訴訟制、刑事賠償和非刑事司法賠償的賠償委員會決定制，主要是由于國家賠償法制定之前已經有了行政賠償制度，國家賠償立法無需改變原狀，僅在已有規定基礎上加以完善即可，而對于刑事賠償和非刑事司法賠償則需要根據國情作出規范。⑥據立法資料記載，國家賠償法草案對于刑事賠償和非刑事司法賠償的司法救濟原本與行政賠償一樣實行訴訟制，但有關機關提出反對意見，經協調，立法機關根據最高法院、最高檢察院和專家的意見，修改為賠償委員會決定制，賠償委員會決定程序屬于人民法院特別程序。參見蔡誠：《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國國家賠償法（草案）〉審議結果的報告》。

“一法兩制”的實踐觀察。我國法律規定的國家賠償只有行政賠償和刑事賠償以及非刑事司法賠償（人們習慣于將刑事賠償與非刑事司法賠償合稱司法賠償）。受立法制約，我國對行政賠償和刑事賠償案件分立兩個不同的司法程序，⑦胡仕浩、楊磊：《法、英刑事賠償制度的幾個特點與啟示》，載《國家賠償辦案指南》（總第9輯），法律出版社2015年版，第180頁。行政賠償案件由各級法院行政審判庭審理，實行兩審終審制；刑事賠償以及非刑事司法賠償案件由賠償義務機關（法院）的上一級法院賠償委員會或者復議機關的同級法院賠償委員會審查決定，賠償委員會決定實行一決生效制。兩相比較，賠償委員會決定的效力似乎更強，但實際情況并非如此。據調查，各級法院賠償委員會作出的賠償決定執行率并不高，申訴率卻不低。⑧參見胡仕浩、張玉娟、梁清：《關于人民法院賠償委員會生效賠償決定執行情況的調研報告與思考》，載《國家賠償辦案指南》（總第9輯），法律出版社2015年版，第159頁。反觀各級法院行政審判庭作出的生效行政賠償判決，執行難的問題并不突出。俗話說，有為才有位，國家賠償工作雖然重要，但從收案數量看，有些中級法院賠償委員會受理案件寥寥無幾，有的甚至幾年才一件，遠遠少于各級法院行政審判庭受理的行政賠償案件。以2014年為例，全國法院新收一審行政訴訟案件141880件，其中一審行政賠償訴訟案件8050件，同比上升8.58%，行政賠償訴訟案件中單獨提起行政賠償訴訟的占74.89%；新收司法賠償案件2831件，同比上升38.1%。⑨《中華人民共和國最高人民法院公報》總第222期，第14-15頁。需要說明的是，在全國2831件司法賠償案件中包括各級法院作為賠償義務機關的自賠案件，如果減去這部分案件，賠償委員會受理的案件還要少。

“一法兩制”的修法期待。不管國家賠償“一法兩制”的立法初衷如何，實踐證明難遂其愿，已經長期影響并將繼續影響國家賠償司法的統一乃至法制的統一，需要進行修改，希望立法機關從法制的統一和實踐的需求著想，再行將國家賠償法的修改列入立法規劃，并針對國家賠償法實施中需要解決的問題制定修改方案。

二、現實考量：一個部門統轄國家賠償司法

在現有制度框架下，各級法院仍可以對國家賠償司法進行整合，力求實現國家賠償司法的統一。

（一）改革試點：將行政賠償案件劃歸賠償委員會審理

行政賠償案件由行政審判庭審理、司法賠償案件由賠償委員會審理是我國現行國家賠償司法救濟制度的規定。但山東省和湖南省高級人民法院根據國家賠償案件不均衡、司法不統一等實際情況，以改革精神進行了國家賠償司法合一的先行試點。試點的共同特征是，將單獨提起行政賠償訴訟的案件由行政審判庭劃歸賠償委員會審理。此項改革試點的案件均衡意義是淺層次的，深層意義是有利于國家賠償司法的統一，有利于賠償請求人權利的保護和司法效率的提高。例如山東省高院實行將單獨提起行政賠償訴訟的案件劃歸賠償委員會審理后，在審查一件賠償請求人因刑事拘留轉勞動教養不服刑事賠償決定的申訴案件過程中，發現刑事賠償決定與行政賠償判決兩份法律文書均忽略了刑事拘留至作出勞教決定之日13天的侵犯人身自由賠償問題。山東省高院賠償委員會利用國家賠償司法合一的優勢，兩案一并審查，認定賠償請求人在被決定勞教前刑事拘留的13天已經折抵勞教期限，勞教決定經判決確認違法后，行政賠償判決認定其賠償屬于刑事賠償不屬于行政賠償是錯誤的，并通過審判監督程序依法作出了糾正。

山東和湖南省高院的國家賠償司法合一改革是務實的選擇。湖南省高院現已完成賠償委員會的實體化改組，山東省高院盡管未完成實體化改組，但已多年由賠償辦代行賠償委員會職責，兩個省高院的國家賠償辦案機構均由原來與行政審判庭合署辦公獨立而來，不少法官具有行政審判經驗，審理行政賠償訴訟案件并無障礙。目前先將單獨提起行政賠償訴訟的案件而非所有行政賠償訴訟案件劃歸賠償委員會審理，說明兩個省高院的改革試點是慎重的。全國各級法院國家賠償辦案機構基本與這兩個省高院相仿，國家賠償辦案機構大都與行政審判庭有著千絲萬縷的聯系，不乏國家賠償司法合一的條件。

需要注意的是，全國法院的司法賠償案件呈倒金字塔結構，審級越高的法院案件越多，審級越低的法院案件越少。將行政賠償訴訟案件劃歸賠償委員會審理后，在解決地方各級法院賠償委員會尤其是中級法院賠償委員會案源不足的問題時，也會加大高級法院尤其最高法院賠償委員會的辦案壓力。好在行政賠償訴訟案件每年全國僅8000件左右，單獨提起行政賠償訴訟的不過6000件左右，且多數集中在下級法院，不會產生過分的改革壓力。

從國家賠償司法合一對行政審判工作和司法賠償工作的影響看。對于行政審判工作而言，行政賠償訴訟案件劃歸賠償委員會審理后，一定程度上減輕了各級法院行政審判法官的辦案壓力，可以使其專注于行政行為的合法性審查，提高辦案質效。對于司法賠償工作而言，每年增加6000-8000件行政賠償訴訟案件，基層法院國家賠償辦案機構有了數量可觀的案源，中級以上法院賠償委員會的案件相應增多，法院各審判業務部門辦案趨于均衡。更重要的是，能為立法上統一國家賠償司法提供切實可行的實踐依據。

在各級法院國家賠償辦案機構關系問題上，由賠償委員會統轄國家賠償司法后，不存在上下級法院機構不對口不方便審判監督指導的問題。按照最高法院《關于人民法院辦理自賠案件程序的規定》，基層法院辦理本院自賠案件的組織為國家賠償小組，實踐中辦理自賠案件的機構大都附設在行政審判庭，少數例如沒有行政審判職責的鐵路法院設在審判監督庭，其國家賠償辦案機構與中級以上法院賠償委員會為審判監督關系。因此，各級法院統一國家賠償司法不存在體制性障礙。

（二）工作拓展：構建國家責任業務格局

最高法院副院長陶凱元在2014年全國法院國家賠償工作座談會上指出：“當今國家賠償法理論與實踐發展呈現一個重要趨勢，就是將‘國家責任’作為國家賠償、國家補償、司法救助等其他關聯救濟模式的上位概念，并以此構建國家賠償延伸適用的框架。國家補償、司法救助等其他關聯救濟作為國家賠償工作的核心環節和延伸環節，都屬于國家責任的范疇，其都是以‘國庫理論’‘公共負擔’理論為法理基礎，都是化解矛盾、救濟受害弱者的國家責任。各級法院應提高國家賠償工作的能動性和創新性，以集約化的形式提升涉賠矛盾化解的效能，在人民法院賠償委員會辦公室的平臺上，構建‘國家責任’的業務格局，進一步加強國家賠償銜接機制建設，確保國家賠償與法律援助、司法救助、社會救助的相互銜接，解決保障不完善、體系不完整、制度‘碎片化’等問題，充分發揮國家責任‘托底線’的功能，避免困難群眾得不到應有的法律救濟。”2016 年7月6日，最高法院發布《關于加強和規范人民法院國家司法救助工作的意見》，確定各級法院成立司法救助委員會，司法救助委員會下設辦公室，由法院賠償委員會辦公室行使其職能，基層法院則由負責國家賠償工作的職能機構承擔司法救助委員會辦公室的職能。

在國家賠償辦案機構平臺上構建“國家責任業務格局”，釋放了拓展國家賠償工作的信號。由于國家賠償實行法定賠償原則，決定了國家賠償的有限性，許多涉賠矛盾難以化解，將國家補償、司法救助等其他關聯救濟引入國家賠償工作，有利于國家賠償糾紛的協調解決，因此最高法院推出的該項改革是推動國家賠償工作發展的英明之舉。

筆者贊同構建國家責任業務格局，但對國家賠償辦案機構負責國家補償、司法救助等其他關聯救濟性工作也存在一些憂慮。例如法院的司法救助包括刑事被害人救助、信訪救助、執行救助等等，這些救助對象與國家賠償請求人不同甚至沒有關聯，如果將司法救助與辦案分離，國家賠償法官孤立地開展司法救助能比刑事、信訪、執行法官統籌運用的效果好嗎？當事人面對國家賠償法官會否產生國家賠償的誤解反而要價更高、矛盾更難化解？再如國家補償，2014年修改行政訴訟法時明確吸收進法條，但是司法賠償中，通常只有國家賠償沒有國家補償，或者依法不應當由國家賠償的，給予補償也沒有法律依據。如果在決定國家賠償的同時再予以國家補償，或者在依法不予國家賠償的同時給予國家補償，會不會造成思想的混亂？故而，構建國家責任業務格局需要審慎地適用國家賠償與國家補償、司法救助等其他關聯救濟方式。

在國家責任業務格局構建中還需要注意與國家賠償相關聯的多因一果侵權案件。最高法院副院長江必新指出：“國家賠償案件的成因較為復雜，很多案件表現為共同致害、混合過錯等多因形態，既可能是國家侵權和民事侵權交織，又可能牽涉多個公權力機關侵權，也可能同時涉及民事侵權賠償案件、行政賠償案件、刑事賠償案件及非刑事司法賠償案件，從而造成多因一果賠償案件歸責難的問題……現行審判模式下，多因一果賠償案件分別由民事審判庭、行政審判庭、賠償委員會審理，不利于減少群眾訴累、合理劃分責任和實現裁判統一。要順應司法改革的要求，積極探索侵權賠償合并審理機制。可以考慮在部分地方人民法院先行試點，探索由賠償委員會統一歸口審理的模式。”⑩江必新：《深化依法賠償認識，破解制約發展難題，在新的起點上開創國家賠償工作新局面》，載《國家賠償辦案指南》（總第6輯），法律出版社2014年版，第10-11頁。山東省東營市中級人民法院率先將多因一果情形引發的賠償案件統一歸口賠償委員會審理，既增加了國家賠償辦案機構的案源，又對推動構建國家責任業務格局、統一國家賠償司法做了有益嘗試。

三、未來構想：一統國家賠償司法制度

（一）國家賠償司法制度設計

在德國，申請國家賠償如需以致害公權行為違法為前提時要先經過確認，確認的司法終決權在行政法院，行政法院僅對行政行為的合法性進行審查，賠償問題要訴請普通法院的民事法庭審理。在法國，行政法院和普通法院都有國家賠償案件管轄權，其權限按照行政賠償抑或司法賠償的性質進行分工，行政賠償案件由各級行政法院管轄，司法賠償案件由相應的普通法院管轄，如果發生管轄爭議，則由權限爭議法庭裁決。也就是說，德國的國家賠償訴訟有對違法行為先行確認一說，法國則沒有。德國聯邦行政法院院長Hien先生說，合法性問題由行政法院決定，賠償問題由普通法院民事法庭決定，這是權力分割的結果，是歷史沿續下來的，并不是說這么做有多么好。他還補充說，如果公權侵權行為已經在刑事訴訟中指控，就無需行政法院審查，由刑事法庭一并審查即可。簡言之，德國的行政法院只負責對公權力行使的合法性審查，無權處理賠償問題，普通法院審理賠償案件涉及公權力行使的合法性問題時，要由行政法院審查決定，這與法國法院實行的國家賠償案件分別管轄、互不相擾制度不同。

德法兩國的國家賠償司法制度與我國有相似之處，頗具研究借鑒價值。在案件分工管轄方面，法國的制度與我國現行法律制度大體相同。該國實行的行政法院和普通法院都有國家賠償案件管轄權，發生爭議由權限爭議法庭裁決的制度，理論上很好，但實踐效果不無疑問。即如英國學者卡羅爾?哈洛所批評的那樣，“這種雙重管轄權無疑是非常復雜的，并且為管轄權爭端進行界定的代價也是高昂的。”??〔英〕卡羅爾?哈洛：《國家責任：以侵權法為中心展開》，涂永前、馬佳昌譯，北京大學出版社2009年版，第167頁。比較而言，德國的合法性問題由行政法院決定、賠償問題由普通法院民事法庭決定的制度，對我國統一國家賠償司法制度更具借鑒意義。如此制度可以發揮行政審判庭合法性審查的專長，也便于國家賠償辦案機構統一國家賠償尺度，但是與我國現行確賠合一的制度相佐。同時我們也有制度上的優勢：我國法院沒有行政法院、普通法院之分，在法院內部設立了不同的審判業務機構，各審判業務機構的分工可以根據實踐需要進行調整，具有較大靈活性。因此，我們只需立法明確國家賠償司法實行訴訟制，規定何種情況下可以向法院提起訴訟即可。至于國家賠償訴訟制是否區分行政賠償中單獨提起賠償的還是一并提起賠償的情形，可以酌情而定。

（二）刑事賠償和非刑事司法賠償實行訴訟制需一并修改賠償義務機關制度

社會各界多年吁請刑事賠償與非刑事司法賠償實行訴訟制未被立法機關接受，一個重要原因是受刑事賠償和非刑事司法賠償的義務機關制度所困擾。其一，刑事賠償義務機關為法院、檢察院、公安機關等，檢察院以其是法律監督機關等理由拒絕作為刑事賠償案件的被告。其二，由法院審法院或者檢察院不成體統。其三，司法機關不作被告為法治國家通例。因此，不結合賠償義務機關制度改革，單純實行訴訟制是行不通的。筆者認為，可以將法院、檢察院從賠償義務機關中剝離出來，由政府法制部門代表國家暨相關政府處理刑事賠償與非刑事司法賠償事務并到法院出庭應訴。政府法制部門處理賠償事務時可以進行調查，出庭應訴時可以提請侵權行為機關的工作人員出庭作證，賠償后依法行使追償權。司法機關不作被告，刑事賠償與非刑事司法賠償實行訴訟制也就順暢了。此制度設計有先例可鑒，例如西歐的德國、法國由司法部，東亞的韓國由法務部，日本由法務省，專門處理國家賠償事務并負責應訴。我國的政府法制部門與這些國家的司法部、法務部（省）的職責相對應，由政府法制部門代表國家處理國家賠償事務并出庭應訴是可行的。??參見唐明：《人民法院國家賠償工作回顧與展望》，載《紀念人民法院建院60周年理論研討會暨中國法學會審判理論研究會2009年年會論文集》，人民法院出版社2010年版，第367-368頁。

(作者單位：山東省高級人民法院)

責任編校：馮波