基層法官業績評價機制的實證檢視與功能回歸
——以D區法院內部考核辦法為分析樣本*

●李秀芹 李艷紅

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基層法官業績評價機制的實證檢視與功能回歸
——以D區法院內部考核辦法為分析樣本*

●李秀芹 李艷紅

世紀之初的日本索尼公司由創新先鋒淪為落伍者，皆因被“績效主義”的考核機制考垮。①參見alexclark：《績效主義毀了索尼》，載http：//www.360doc.cn/article/46707-789570.html，2015年6月18日訪問。由于法官的績效考核制度根源于企業的績效管理制度，②參見最高人民法院研究室編著：《人民法院案件質量評估體系理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第8頁。索尼公司這一績效管理機制運作的“敗筆”帶給法官業績評價深刻的啟示：一支高水平、職業化司法隊伍的建設離不開一套科學合理、客觀公正的評價機制。2015年2月，《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》（以下簡稱《四五綱要》）的出臺將法官業績評價機制的改革納入司法體制改革的框架，這就要求其必須與其它改革措施相配套進行全新的重構。作為分析樣本的D區法院是山東省內的一個普通基層法院，像國內其它基層法院一樣，該法院內部運行著一套相對系統完善的考核辦法，其法官業績評價機制的運作情況具有一定的代表性。文章試圖通過對D區法院考核辦法的展示和深入分析，還原當前基層法官業績評價機制的全貌，并嘗試創造性地進行基層法官業績評價機制的全新重構，以期盡快實現其功能回歸。

一、現狀考察：從D區法院內部考核辦法的實際運作看基層法官業績評價現狀

一是評價主體。D區法院內部的考核辦法顯示：在本院內部成立考核工作領導小組，由院長任組長，黨組副書記、政工科長任副組長，政工科、審管辦、研究室、辦公室、監察室、立案一庭、立案二庭等部門的負責人為成員。二是成員分工。考核工作領導小組設在政工科，具體負責統籌、協調，對考核結果進行復核、匯總、統一發布等；各成員單位根據分工負責各項指標數據的收集、統計和量化打分。三是評價內容。該考核辦法包含考核原則、組織機構、考核具體辦法、考核獎懲、附則五個章節，在“考核具體辦法”一章中先后規定了部門考核和個人考核的考核標準、內容和程序。對審判業務庭室的考核內容在前，主要為審判效率（結案均衡度、正常審限內結案率等）、案件質量（上訴率、上訴發改率、調撤率等）、審判管理（卷宗評查、庭審規范、人民陪審員參審工作等）。對法官個人的考核規定在后，主要內容有，思想政治和紀律作風、調研宣傳工作、個人結案數、正常審限內結案率、上訴案件發改、卷宗質量、審限、上訴卷、調解率、卷宗評查、庭審規范、科技法庭使用、信訪投訴和司法公開工作等14 項23個指標。為每項指標詳細賦分后經過考核工作小組的打分進行部門間和個人間的綜合排名，考核結果作為評優評先的重要依據。

二、問題剖析：對現行基層法官業績評價機制的檢討和反思

（一）“重集體輕個人”的評價思想與法官職業化“重法官個體”的要求相悖

重庭室整體而輕辦案法官個人的評價思想，源于多年來我國審判管理思路是集體管理，即重視庭室集體的共同行為而忽視了審判法官個體的綜合素質建設，“法官身份更多的是作為‘部門的人’而存在，具有強烈的部門依附性，職業化、獨立審判所要求的法官主體性和獨立性均遭到抹殺”。③鄭家泰、司淑玉：《論建立科學的法官業績評價機制》，載《山東審判》2004年第3期。這與法官職業化的要求是相悖的，而司法獨立也恰恰要求承辦法官排除干擾、獨立辦案，并不需要集體內部“團結一致”或“集中力量辦大事”。因此考核的風向標應逐漸指向注重法官個人的素質和業績，而弱化對庭室本身的關注度。

（二）“數字化”特征明顯且“個人結案數”指標不能科學衡量法官的工作量

D區法院內部對法官個人業績的考核總共23項指標，并賦予每項一定分值，總計1000分。較為抽象的工作作風、廉政紀律都賦予了一定分值，這種考核的“數字化”特征顯而易見。而“個人結案數”僅一項占分值為400分，占到所有23項考核指標的40%，這突顯了個人結案數作為衡量法官工作量的指標在法官個人業績考核中的重要地位。

首先，評價要素“數字化”的合理性問題需要追問。法官的工作業績難以用數字來籠統衡量，“量化考核的基礎和前提是被量化的事物具備統一性、同質性，這樣考核出來的結果才具有精確性和可比性。”④馮海玲、徐鑫：《論分類視角下法官評價體系的重構——以法官塑造為著力點的分析》，載《山東審判》2014年第5期。但是，法官審判執行案件存在特殊性：第一，不同庭室之間的工作性質不同，工作任務具有差別性；第二，法院現階段普遍采取隨機分案的方式分配案件，案件的實際情況千差萬別，即使在同一庭室內部，用同一標準考核法官的審判工作實績，也難以客觀準確。⑤前引④。其次，舉足輕重的“個人結案數”指標并不能科學衡量法官的個人工作量。“個人結案數”一定程度上能夠體現一名法官的工作強度和努力程度，但與企業流水線上重視生產效率的產品生產者大不相同的是法官不是適用法律的機器，司法要追求公平正義的價值目標，這一目標很難用數字來量化，效率只能在公正的基礎上考慮，比如年結案200件的張法官很難說比年結案100件的李法官個人業績更好。

（三）評價結果運用的缺位

AR與ER和PR一樣，同屬于核受體超家族中的類固醇激素受體。類固醇激素受體是信號通路組成的關鍵部分，在調節基因表達中起著至關重要的作用。ER和PR在乳腺癌預后中的作用已獲共識，而AR在乳腺癌生物學中作用的研究尚處于初步階段[7]。有研究發現，除了脾臟外，AR廣泛存在于人體其他器官中。AR不僅在男性第二性征器官中廣泛分布，而且在女性子宮和乳腺上皮細胞、肝臟、腎臟、心臟、骨骼肌、平滑肌，甚至是腦組織中也有表達[6]。

評價結果的運用一般分為兩類，一類是分項即時利用，即對個別評價指標的即時分析利用，另一類是綜合長期利用，一般是為評先評優、選送培訓、晉職晉級、法官員額的確定、退出機制的設立提供參考依據。從D區法院的實踐情況來看，法官業績評價結果的即時利用相對到位，如經常抽取評價要素中的審判數量、調解率、服判息訴率等指標在法院內部進行月度和季度通報，以適時增強法官的責任心和榮譽感。在綜合長期利用方面，評先評優對評價結果的依賴相對比較明顯，排名在前的庭室部門往往被評選為“先進集體”。在推薦先進個人的時候一般都要考慮推薦對象的個人業績評價情況，特別是在評選“辦案能手”、“調解能手”等專項先進的時候，要對推薦對象的結案數、調解率等指標進行重點關注。而在選送培訓、晉職晉級方面，業績評價結果幾乎無“用武之地”。各業務部門在考慮業務培訓的參訓對象時，基本是以業務骨干為重點同時兼顧法官的實際工作安排，大都沒有從業績評價的結果出發根據各人的“弱項”予以細化安排。法官晉職晉級與業績評價結果更無實質上的利害關系。

三、路徑設計：基層法官業績評價機制多面重構之基本構想

（一）回歸法官業績評價的初衷

首先，使法官因其主體身份和勞動價值而獲得尊重。一種好的法官業績評價制度的構建，不只是用來管理，更是能讓所受評價的法官群體感受到作為高度知識化、專門化的法律職業者的人生價值和社會尊重。這樣，法官群體內部才能充分發揮主觀能動性和創造力，努力提高自身的業務水平和司法能力，從而推動司法更好地體現它的社會價值。其次，對法官行為進行督導和激勵。“法官業績評價機制的使命是建立一個法官能力評價制度，通過對語言表達能力，文字綜合和調研能力、辦案能力、組織協調能力的考評與培訓，來提高法官的素質和能力。”⑥王利明：《司法改革研究》（修訂本），法律出版社2001年版，第459頁。最后才是管理，發揮法官業績評價在推進法官隊伍正規化、專業化和職業化建設上的作用，為建設一支高標準的司法隊伍提供依據。根據《四五綱要》的規定，法官的“進”將由至少省一級設立的法官遴選委員會公開、公平、公正地選任；法官的“升、降”將由法官考評委員會進行綜合評價，“評價結果作為法官等級晉升、擇優遴選的重要依據”；法官的“出”也作出明確規定，即“建立不適任法官的退出機制，完善相關配套措施”，改變長期以來法官隊伍“能進不能出”的局面，退出機制中，法官業績的評價結果自然起到舉足輕重的作用。

（二）基層法官業績評價機制的重構

1.觀念轉變：“由集體主義向法官個人主義的顛覆性大變革”

“集體管理模式”的轉變，體現在法院內部就是作為集體管理載體的各庭室部門地位的削弱直至取消，“庭、室部門設置、庭長、副庭長建制要逐步過渡到法官辦公室和法官負責制”。⑦尹忠顯主編：《法院工作規律研究》，人民法院出版社2003年版，第168頁。這需要法院內部外部的共同努力，只有司法體制改革為法院行使審判權排除外部的行政化干擾，作為配合外部的行政化而進行內部行政管理的內部庭室才能被削弱地位。只有大力進行審判權運行機制改革，落實法官責任制，才能減少或消除庭室負責人在個案審判中的干預，進而削弱庭室的作用。

落腳到法官業績評價制度的設計，重點關注對法官個人的考核。“法官業績評價實際上要解決的是對每個法官的工作業績進行客觀記錄、公正評價的問題。”⑧前引③。即使在當前條件下不能實現取消庭室設置，也要弱化對庭室的考核。對庭室的考核仍由法院內部的領導班子帶頭進行，考核內容上不再考核其作為法官團隊的辦案實際指標，而是對其主要進行政治學習、廉政建設和紀律作風建設等指標的考核。總之，把影響司法公正的行政化因素降至最低，并逐步轉變到重點考核法官個人業績上來。

2.法官評價委員會的產生與運作

基層法官業績評價的評價主體為法官評價委員會，評價直接針對基層法官個人進行。基于人民法院對人民代表大會負責并受它監督的憲法規定，法官評價委員會獨立于基層法院設立，隸屬于同級人民代表大會，對它負責并受它監督。（1）人員組成。其人員組成應當具有廣泛的代表性，既有經驗豐富的資深法官代表（退休法官亦可），又可借鑒其他國家的做法，吸收法學界專家、學者、律師、人民陪審員和其他社會公正人士擔任法官評價委員會委員。鑒于法官群體的專業性，法官評價委員會委員中法官代表應占50%以上，主任由法官代表擔任。（2）產生程序。法官評價委員會的組成人員由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面把關，并經受評價法官投票過半數同意，以取得受評價法官的信任。最終由同級人民代表大會依照法律程序任免。為了避免法官評價委員會組成人員長期固定后與接受評價的法官交往過多而影響評價結果的客觀公正，可嘗試建立法官評價委員會候選人員儲備庫，在定期評價時按不同的評價方式隨機抽取人員進行臨時組隊。（3）職責范圍。法官評價委員會制定《法官個人業績評價辦法》，通過審核客觀指標和采集主觀指標等方式對基層法官業績進行定期評價（年中和年末各一次），并負責建立和管理法官業績檔案。定期向同級人大報送各基層法官的業績評價情況，使法院更好地接受同級人大的監督。

3.評價指標體系的重整

根據《法官法》規定的評價內容，結合基層法院工作特點和《最高人民法院關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》中對法官職業化的具體要求和現代管理理論中強調的“定性評價與定量評價相結合”的評價原則，將評價指標分為客觀指標和主觀指標兩大類。

（1）客觀指標：按標準進行打分，所得分數作為最終業績評價的參考。

①模糊結案數。根據本院收案情況及本院法官的平均結案情況合理確定結案數的浮動范圍，克服“明確結案數”即傳統的個人結案數考核中因案件難易情況不平均而致使評價不科學的弊端。法官結案在正常浮動范圍內可得一般分數，高出上線加分，低于下線減分。

②審限內結案率。審限內結案率=審限期內結案數/一定時期結案數。在法定審限內審結案件是程序公正和司法效率最基本的要求。

③一次開庭結案率。一次開庭結案數/開庭案件結案總數。用來考評法官的庭審駕馭能力、綜合分析和適用法律能力。

④司法調研成果。“調研是更高層次的審判”，可以提升法官的業務素質，但是其更傾向于反映法官的特長，因此應作為加分項使用，切不可隨意布置調研任務，使法官調研流于形式，疲于應付。

⑤業務考試及職業培訓成績。定期或不定期采集基層法院內部組織的業務考試成績和基層法院內外部組織的職業培訓結業成績等，作為法官業績評價中業務素養的參考指標。

（2）主觀指標：評價為優秀、合格、不合格三個等次。

①思想政治評價。主要內容為參加黨團內會議、文體活動情況。

②紀律作風評價。主要考核法官的工作紀律、工作作風、清正廉潔情況、遵紀守法情況、考勤出勤狀況等。用當庭發放的廉政監督卡收集律師和當事人監督意見。

③庭審駕馭能力。可采取隨機抽取開庭錄音錄像或派專人旁聽庭審的形式為法官的庭審駕馭能力打分。也可通過問卷調查律師、人民陪審員和當事人的形式了解情況。

④程序正義保障情況。在案件審理程序中對雙方當事人給予平均保護遵守審限情況、庭審打斷情況，按時開庭情況等。

⑤案件質量。上訴案件發改和發回重審情況、信訪投訴情況、再審申訴情況等。專家進行個案評議，并注意承辦法官申辯權利的保障。

4.評價程序的運行

獨立于法院的法官評價委員會定期（年中和年末各一次）直接針對基層法官個人進行評價。各種評價指標的獲取按如下程序進行。

（1）客觀指標的報送與審核。較為客觀的評價指標（如法官的個人結案數、正常審限內結案率、一次開庭成功率、司法調研成果等）可由基層法院內部定期向法官評價委員會報送，由法官評價委員會進行審核查證。

（2）主觀指標的調查、評議與回訪。如庭審駕馭能力指標難以由法院直接數字化報送，法官評價委員會成員可通過在基層法院不定期抽查庭審錄音錄像、不定期旁聽庭審、向轄區內律師或本院人民陪審員訪談和回訪案件當事人等方式來實現。

①紀律作風情況的全面調查。法官評價委員會成員定期或不定期到同級紀檢監察部門、同級人民檢察院及基層法院內部監察室獲取接受評價法官在紀律作風、思想道德方面的資料，特別對違法違紀情況客觀記錄。

②民主評議的全方位進行。定期評價時，法官評價委員會的組成人員到基層法院內部進行民主評議，對法官進行“360度全方位考核”（360°Feedback），⑨仉巍：《我國司法機關人力資源績效管理研究》，哈爾濱工程大學博士學位論文，2010年4月。向法院領導、同事細致了解法官的思想道德、紀律作風、業務素養等情況。

③對當事人回訪信息的科學利用。案件當事人是法律程序的親歷者、實體結果的接受者，對承辦法官的業績評價理應有很大的發言權。但基于其最終獲得了勝訴方與敗訴方的特殊身份，對法官的評價難免有失公正，故其評價意見可區分情況、靈活處理。對受裁判之當事人進行問卷式的回訪時，應區分勝訴方當事人及敗訴方當事人的身份，而對其意見給予不同方式的采納。因敗訴方當事人一般對法官做否定評價，事屬常態，因而不予過分重視，但如果有做肯定性評價的，則應予以重視；同理，如勝訴方當事人做肯定評價，不必予以過分重視，但如果做出否定的評價，則應予以重視。

（3）定期聽取和審核法官自我評價報告。自我評價是尊重法官主體身份的重要體現。法官評價委員會定期組織聽取基層法官的個人自我評價報告（年中和年末各一次），報告中既有數字化客觀指標的呈現，又有自我問題的剖析與改進。逐步形成法官對個人業績進行自我評價，法官評價委員會審核確認的新模式。

（4）法官業績綜合分析報告的最終形成和封存。分析報告主要內容要涵蓋評定出的法官業績等級（可分為五個等級，每個等級有法官若干人，不再進行法官個人間的綜合排名）、法官個人優點或強項、存在的問題以及進步的空間。對每名法官的客觀指標得分情況和主觀指標調查評議情況進行附表說明，以保證法官陳述申辯權的行使，對評價結果有異議的法官可向法官評價委員會申請復議一次。法官業績分析報告歸入法官個人業績檔案封存，重大意義。對法官自身而言，用評價結果進行自我激勵和督導，可以對職業行為中存在的瑕疵進行必要的改進。對管理者而言，應當長期保存、合理利用法官個人業績檔案，服務于評先評優、法官培訓、法官的等級晉升等，并為法官退出機制的實施提供依據。從長遠來講，為法官的職業化建設打好基礎。“合理的法官考評機制有利于推進法官職業化建設，有利于逐步形成一個擁有共同專業的法律知識結構、獨特的法律思維方式，具有強烈社會正義感和公正信仰的整體，從而形成特有的職業傳統和職業氣質的法官職業群體”。⑩朱林林、樓丹：《法官考評制度若干問題探析》，載《襄樊職業技術學院學報》2007年第1期。

責任編校：郝曉越

*本文獲全國法院第二十七屆學術討論會二等獎，有刪節。

作者單位：（東營市東營區人民法院）