立案登記制下如何實(shí)現(xiàn)訴權(quán)保護(hù)與濫訴懲治之平衡

●宮凡舒

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立案登記制下如何實(shí)現(xiàn)訴權(quán)保護(hù)與濫訴懲治之平衡

●宮凡舒

【內(nèi)容提要】立案登記制進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)訴權(quán)的保護(hù)，但也面臨如何懲治濫訴的現(xiàn)實(shí)緊迫性。由于我國(guó)目前缺乏濫訴懲治制度，立案登記制實(shí)行之后，司法實(shí)踐中大量案件的當(dāng)事人濫用起訴權(quán)，造成了司法資源的極大浪費(fèi)。為彌補(bǔ)濫訴懲治制度的司法缺失，實(shí)現(xiàn)訴權(quán)保護(hù)與濫訴懲治的平衡，筆者提出了我國(guó)當(dāng)前構(gòu)建濫訴懲治機(jī)制的具體建議，以期對(duì)解決當(dāng)事人濫訴問(wèn)題有所裨益。

【關(guān)鍵詞】立案登記制 訴權(quán)保護(hù) 濫訴懲治 平衡

以解決“立案難”為目標(biāo)的立案登記制，是我國(guó)司法改革歷程中具有里程碑意義的關(guān)鍵舉措，對(duì)于保障當(dāng)事人訴權(quán)具有重要意義。但實(shí)踐中有一種聲音，認(rèn)為立案登記制將立案庭變?yōu)闄C(jī)械登記窗口，當(dāng)事人只要提交上訴狀、訴訟費(fèi)即可立案，無(wú)需進(jìn)行任何審核，一定程度上導(dǎo)致濫訴現(xiàn)象多發(fā)，對(duì)訴權(quán)、司法資源、法律權(quán)威帶來(lái)負(fù)面沖擊。

一、問(wèn)題引出：典型案例引發(fā)訴權(quán)保護(hù)新思考

2015年5月是立案登記制實(shí)施的首月，山東省行政訴訟一審收案2227件，與去年同期1173件相比增長(zhǎng)89.9%，增幅較大；國(guó)家賠償立案57件，與去年同期12件相比，同比增長(zhǎng)375%。

案例一、申請(qǐng)八年的國(guó)家賠償案：請(qǐng)求人孫某以W市W區(qū)法院在執(zhí)行過(guò)程中采取粗暴違法行為造成請(qǐng)求人工廠物資設(shè)備丟失報(bào)廢為由，以W區(qū)法院為被申請(qǐng)人，向W市中院申請(qǐng)國(guó)家賠償，W市中院于2015年5月5日收到國(guó)家賠償申請(qǐng)書(shū)后，當(dāng)日出具訴訟材料收取清單，加蓋法院專用章，并轉(zhuǎn)交W市中院國(guó)家賠償委員會(huì)審查，該案于同年5月12日立案。

據(jù)查，請(qǐng)求人孫某某曾于2014年11月21日向W區(qū)法院提出國(guó)家賠償申請(qǐng)，因W區(qū)法院受理滿2個(gè)月未作答復(fù)，訴至W市中院。W市中院收到申請(qǐng)后，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)請(qǐng)求人曾于2008年基于同一事由向W市中院提出過(guò)國(guó)家賠償申請(qǐng)，因不符合受理?xiàng)l件而未予受理。請(qǐng)求人不服，向S省高院提出復(fù)議，S省高院維持了W市中院不予受理的決定。后請(qǐng)求人于2011年5月16日又以同一事由向W市中院提出國(guó)家賠償申請(qǐng)，W市中院認(rèn)為其屬于重復(fù)訴訟而不予受理。2015年5月5日，請(qǐng)求人以立案登記制為契機(jī)，再次向W市中院申請(qǐng)國(guó)家賠償，并聲稱要到上級(jí)法院上訪。鑒于當(dāng)事人情緒激動(dòng)，拒絕溝通，立案庭認(rèn)為該案應(yīng)審慎處理，遂移交W市中院賠委會(huì)審查處理。

案例二、兩位原告提起的14起行政訴訟：自2015年5月5日起，W市兩級(jí)法院接連收到原告周某某、姜某某行政起訴狀26份，立案14件，其他12件因不符合起訴條件，經(jīng)法院釋明后原告撤訴。

案例一中，當(dāng)事人基于同一事由申請(qǐng)國(guó)家賠償歷時(shí)八年未得立案，借助立案登記制實(shí)施后“有案必立”的輿論趨勢(shì)得以立案，現(xiàn)該案已審理終結(jié)（因申請(qǐng)人不適格而裁定駁回起訴）。筆者認(rèn)為本案有勉強(qiáng)立案之嫌，立案登記制的實(shí)施，目的是保護(hù)訴權(quán)，使符合立案條件的案件皆可以不受干擾地進(jìn)入訴訟程序，而非將不符合立案條件的案件也交由法院處理。

案例二中，二原告的14起行政訴訟案件皆符合立案登記制下的立案標(biāo)準(zhǔn)，但進(jìn)入審理程序后不難發(fā)現(xiàn)，存在無(wú)原告主體資格、訴訟請(qǐng)求不合理、超過(guò)法定起訴期限等問(wèn)題。法院在保護(hù)訴權(quán)的同時(shí)，面臨如何懲治濫訴的問(wèn)題。

綜上，立案登記制加大了對(duì)訴權(quán)的保護(hù)，但也面臨如何懲治濫訴的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，若實(shí)踐中對(duì)立案登記制把握不到位，不該立而立，也是對(duì)其他人訴權(quán)的一種削弱，因此，法院需要找到實(shí)現(xiàn)訴權(quán)保護(hù)與濫訴懲治之間的平衡路徑。

二、法條對(duì)比：立案登記制實(shí)施前后帶來(lái)的立案操作變化①由于國(guó)家賠償案件具有一定的特殊性，該部分僅列舉國(guó)家賠償立案工作的前后對(duì)比，行政訴訟根據(jù)新修改的行政訴訟法，在受案范圍、起訴方式等方面都有很大修改，且?guī)缀跖c立案登記制同時(shí)實(shí)施，暫且不再細(xì)述。

表一：司法賠償（人民法院自賠案件）立案審核對(duì)比變化

表二：司法賠償案件（非人民法院自賠案件）

表三：行政賠償

結(jié)合表一至表三，行政賠償案件的立案審核內(nèi)容基本無(wú)變化，都需要對(duì)受案范圍、申請(qǐng)人資格進(jìn)行審核，區(qū)別在于對(duì)符合立案條件的案件提出了當(dāng)場(chǎng)立案的要求。而司法賠償除了前述變化之外，刪除了對(duì)是否符合法定起訴期限的限制，即立案庭不再對(duì)申請(qǐng)是否超過(guò)法定請(qǐng)求期間進(jìn)行審核，但仍需審核是否屬于受案范圍、當(dāng)事人資格、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理或者逾期不作處理的證明。不難看出，立案登記制較立案審查制而言，更多的是針對(duì)實(shí)踐中個(gè)別存在的推諉立案、拖延立案、拒絕立案或者訴前即審的情況，比如對(duì)事實(shí)證據(jù)等的實(shí)體審查、行政權(quán)干預(yù)行政訴訟案件立案等，而并非否定形式審核。

三、天平失衡：缺乏與訴權(quán)保護(hù)相對(duì)應(yīng)的濫訴懲治體制

訴權(quán)是任何訴訟制度的基礎(chǔ)。③徐德臣、朱伯玉：《再論環(huán)境訴權(quán)——以生態(tài)中心主義為背景》，載《蘭州學(xué)刊》2015年第1期。基于盡最大努力保護(hù)訴權(quán)的立案登記制，雖有對(duì)濫訴懲治的原則性規(guī)定，但鑒于我國(guó)目前公眾對(duì)司法的認(rèn)知，對(duì)濫訴的認(rèn)定與制裁易受到公眾的攻擊④南通婦女被裁定“濫訴”引發(fā)爭(zhēng)議。陸紅霞、陸國(guó)富因94次申請(qǐng)信息公開(kāi)，被港閘法院認(rèn)定為濫訴：“陸紅霞、陸富國(guó)不間斷地向政府申請(qǐng)獲取所謂政府信息，真實(shí)目的為借此表達(dá)不滿情緒，施壓政府以實(shí)現(xiàn)拆遷補(bǔ)償安置利益的最大化。陸紅霞背離立案目的，任憑個(gè)人主觀意愿，執(zhí)意不斷提出申請(qǐng)的做法，顯然已經(jīng)構(gòu)成了獲取政府信息權(quán)利的濫用，屬于典型的濫用訴權(quán)行為。對(duì)于二人今后再次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)類似的政府信息公開(kāi)、向人民法院提起類似的行政訴訟，均應(yīng)依據(jù)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，原告承擔(dān)更嚴(yán)厲的舉證責(zé)任，否則將承擔(dān)不利后果。”對(duì)此，有人認(rèn)為值得商榷，法院應(yīng)更審慎，以防規(guī)制濫訴演變?yōu)橄拗啤儕Z訴權(quán)。南京師范大學(xué)法學(xué)院教授李建明認(rèn)為，濫用訴權(quán)浪費(fèi)司法資源，應(yīng)有所懲治，但法院應(yīng)更為謹(jǐn)慎，以免將規(guī)制變成限制與剝奪。 東南大學(xué)法學(xué)院教授虞青松認(rèn)為，如果當(dāng)事人構(gòu)成濫訴，作為行政訴訟，可以針對(duì)單個(gè)行為判決，如果把其他行為也納入判決，讓整個(gè)判決擴(kuò)大化，有沒(méi)有超越審判權(quán)限，值得商榷。法院非公安部門(mén)，為起訴定性似有不妥。引自藍(lán)天彬：“94次申請(qǐng)信息公開(kāi)后的”濫訴”之爭(zhēng)”，載《東方早報(bào)》，2015年3月5日第A21版。，致使保護(hù)訴權(quán)力度大、懲治濫訴膽量小，無(wú)形中訴權(quán)保護(hù)與濫訴懲治趨向失衡。

（一）理論基礎(chǔ)：“倒U型假說(shuō)”提供平衡理論支撐

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞乃岢龅摹皫?kù)茲涅茨曲線”（“倒U型假說(shuō)”）⑤劉金國(guó)、蔣立山主編：《中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與法律治理》，中國(guó)法制出版社2006年版，第27頁(yè)。是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要理論，后被社會(huì)學(xué)擴(kuò)展，引申內(nèi)涵為：過(guò)強(qiáng)或過(guò)弱追求某一動(dòng)機(jī)，反而會(huì)產(chǎn)生不利影響。該理論類似于天平說(shuō)，尋求天平兩端的平衡進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)訴權(quán)與防治濫訴整體目標(biāo)的最大化，其實(shí)也反證了“倒U型假說(shuō)”理論，即過(guò)于追求對(duì)訴權(quán)的保護(hù)（諸如不該立而立）或者過(guò)于追求對(duì)濫訴的懲治（諸如變相剝奪當(dāng)事人訴權(quán)），都會(huì)對(duì)司法工作產(chǎn)生不利后果。

在法治社會(huì)中，法官作為司法者承擔(dān)了將立法所確立的實(shí)體正義與程序正義的立法價(jià)值實(shí)現(xiàn)于社會(huì)的角色⑥劉松山：《再論人民法院的“司法改革”之非》，載《法學(xué)》2006年第1期。。立案登記制賦予了法官更具體的任務(wù)，即如何尋找理性的平衡點(diǎn)，既最大限度維護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，又不失力度的預(yù)防、懲治濫訴以維護(hù)司法權(quán)威，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

（二）現(xiàn)實(shí)緊迫：濫訴案例折射濫訴懲治緊迫性

立案登記制實(shí)施后法院面臨著更嚴(yán)峻的信訪壓力，越來(lái)越多的上訪戶將戰(zhàn)線轉(zhuǎn)移至法院：李某某原系R市環(huán)保局職工，于1993年5月R市環(huán)保局成立R市某公司時(shí)被任命為經(jīng)理，后因政策原因，該公司被注銷，李某某經(jīng)理職務(wù)被免除。此后李某某再未上班。1998年9月，R市環(huán)保局將李某某按自動(dòng)離職處理。2007年起，李某某開(kāi)始信訪，要求恢復(fù)其與R市環(huán)保局的人事關(guān)系。

2015年5月4日是立案登記制施行后的首個(gè)工作日，李某某以R市環(huán)保局為被告提起行政訴訟，申請(qǐng)公開(kāi)“自被除名并停交勞動(dòng)保險(xiǎn)至今，你在人事、工資或福利等方面與環(huán)保局不存在任何關(guān)系”等決定，因該公開(kāi)信息不存在，被判決駁回訴訟請(qǐng)求。同年6月15日，其以R市人社局為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷被告作出的批準(zhǔn)R市環(huán)保局停交李某某勞動(dòng)保險(xiǎn)的處理決定，因起訴超過(guò)法定期限，被裁定不予受理。同年7月7日，其以R市環(huán)保局為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷《關(guān)于李某某信訪事項(xiàng)的答復(fù)意見(jiàn)》，因不屬于行政訴訟受案范圍，被裁定駁回起訴。同年7月22日，其以R市人社局為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷勞動(dòng)保障監(jiān)察不予受理決定書(shū)，判決被告履行社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督檢查的職責(zé)，查處R市環(huán)保局違法停交原告社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為，法院于2015年9月1日判決撤銷被告作出的不予受理決定書(shū)，駁回其他訴訟請(qǐng)求。同年8月6日，其以R市環(huán)保局為被告提起兩件行政訴訟，請(qǐng)求撤銷被告2014 年1月22日作出的按自動(dòng)離職處理、停交勞動(dòng)保險(xiǎn)處理決定，因訴訟請(qǐng)求不屬于行政訴訟的受案范圍，均被裁定不予立案。

上述案例反映出追求訴權(quán)保護(hù)與濫訴懲治之間的平衡具現(xiàn)實(shí)緊迫性。

四、彌補(bǔ)失衡：構(gòu)建濫訴懲治機(jī)制與訴權(quán)保護(hù)共重

鑒于訴權(quán)保護(hù)與濫訴防治的平衡要求，筆者建議彌補(bǔ)失衡的路徑為：盡最大努力保護(hù)訴權(quán)的同時(shí)，構(gòu)建濫訴懲治機(jī)制，在對(duì)濫訴行為作統(tǒng)一界定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加大懲處力度。

（一）保護(hù)訴權(quán)：完善多元化解決糾紛體制

為更好地保護(hù)訴權(quán)，多元化解決糾紛是與立案登記制相輔相成的配套機(jī)制。首先，法律是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，但司法非萬(wàn)能，它只能解決法律范圍的問(wèn)題，只能為符合起訴條件的案件敞開(kāi)救濟(jì)之門(mén)。其次，從司法資源的有限性來(lái)講，越來(lái)越多的上訪戶“轉(zhuǎn)訪為訴”的傾向值得重視，民眾對(duì)“有案必立”的理解存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)并一定程度上形成偏頗輿論導(dǎo)向，那種認(rèn)為只要起訴即可將長(zhǎng)期遺留問(wèn)題轉(zhuǎn)為行政訴訟或國(guó)家賠償訴訟的趨勢(shì)，若得不到適度遏制，也是對(duì)其他正常行使訴權(quán)的當(dāng)事人的一種損害。

因此，建議法院對(duì)待不符合起訴條件的當(dāng)事人不要拒絕了事，而是以糾紛的解決為目標(biāo)，為當(dāng)事人提供尋求其他救濟(jì)途徑的可行建議，實(shí)現(xiàn)訴權(quán)保護(hù)的實(shí)踐延伸。可以與仲裁委、勞動(dòng)仲裁院、公安機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)等溝通協(xié)調(diào)，建立各部門(mén)聯(lián)系人制度，細(xì)化聯(lián)動(dòng)流程，于立案窗口提供電子滾動(dòng)信息板、宣傳板或紙質(zhì)宣傳冊(cè)，將相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)、窗口地址、聯(lián)系方式等予以公開(kāi)，便利當(dāng)事人針對(duì)不同情況，審慎選擇最便捷并富成效的解決途徑。

（二）懲治濫訴：借鑒澳洲模式構(gòu)建濫訴懲治體制⑦澳大利亞受其法制傳統(tǒng)、法治環(huán)境、訴訟程序的影響，形成較成熟的濫訴規(guī)制程序，從濫訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)與作出濫訴決定的主體到濫訴決定的變更與恢復(fù)、濫訴的通知與公告等，具有借鑒意義。

澳大利亞新南威爾士州2008年頒布實(shí)施《濫訴程序法》，逐步加強(qiáng)司法管理，加大對(duì)濫訴的懲處力度。但鑒于我國(guó)的司法現(xiàn)狀，為規(guī)制濫訴單獨(dú)立法的法治環(huán)境尚不成熟，故可以借鑒澳洲模式，由最高人民法院發(fā)布《關(guān)于規(guī)制濫訴若干問(wèn)題的規(guī)定》，與《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》相對(duì)應(yīng)，統(tǒng)一規(guī)定濫訴認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、濫訴懲治程序的啟動(dòng)主體、濫訴認(rèn)定主體、濫訴認(rèn)定的作出程序、濫訴認(rèn)定的通知及公告的發(fā)布。

1.統(tǒng)一濫訴認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。濫訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)局限于立案階段，而應(yīng)擴(kuò)展至審理階段。對(duì)濫訴的認(rèn)定與懲治是把雙刃劍，在有效懲治濫用訴權(quán)行為的同時(shí)，也容易陷入剝奪當(dāng)事人訴權(quán)的逆境，為防止法院以濫訴為由任意拒絕立案，對(duì)濫訴的認(rèn)定宜以實(shí)體審為導(dǎo)向。立案階段濫訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：如果沒(méi)有合理理由恣意頻繁提起訴訟、申請(qǐng)，經(jīng)法院釋明后仍以相同事由堅(jiān)持提出訴訟、申請(qǐng)，或者被某一法院拒絕立案之后，重復(fù)向其他法院提出相同訴訟、申請(qǐng)的，可由法院作出濫訴處理決定。法院之間建立立案信息共享系統(tǒng)，以便及時(shí)掌握有濫訴嫌疑的當(dāng)事人在其他法院的起訴情況。審理階段的濫訴認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：無(wú)理拖延訴訟、騷擾法官及其他當(dāng)事人、為達(dá)到其他非法目的濫用訴訟程序的，法院可以對(duì)其作出濫訴處理決定。⑧威海中院一位行政案件當(dāng)事人，其案件剛由立案庭移交業(yè)務(wù)庭，便開(kāi)始每天給行政庭各工作人員打電話幾十次，每次所提要求都是催發(fā)各種法律文書(shū)、懇請(qǐng)與法官面談、遞交各種申請(qǐng)書(shū)等要求，甚至將電話不停打至該院辦公室、政治部等其他部門(mén)，嚴(yán)重影響法官正常辦公。

2.濫訴認(rèn)定程序的啟動(dòng)。立案階段對(duì)濫訴的認(rèn)定與處理，由法院依職權(quán)啟動(dòng)，并賦予當(dāng)事人陳述、申辯以及聽(tīng)證的權(quán)利，以保障程序公正。審理階段，除了法院有權(quán)啟動(dòng)濫訴認(rèn)定與懲處程序之外，其他涉案當(dāng)事人亦可向法院提出懲治濫訴的申請(qǐng)，申請(qǐng)書(shū)中需載明當(dāng)事人身份、主張對(duì)方濫訴的事實(shí)及理由并提供相應(yīng)的證明材料，該階段的濫訴認(rèn)定需經(jīng)過(guò)實(shí)體審查，以實(shí)現(xiàn)訴權(quán)的最大保護(hù)。如果在濫訴認(rèn)定程序啟動(dòng)之前，訴訟已經(jīng)進(jìn)入審判程序，則裁定中止訴訟，待濫訴認(rèn)定與否的結(jié)果出現(xiàn)后，再根據(jù)情況繼續(xù)審理或者裁定駁回起訴。

3.有權(quán)作出濫訴認(rèn)定的主體。結(jié)合我國(guó)法官員額制改革現(xiàn)狀，宜賦予各級(jí)法院審判員認(rèn)定濫訴的權(quán)利，司法輔助人員由于審判經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)等方面尚需提升，暫且不易賦予濫訴認(rèn)定權(quán)，從程序主體角度最大限度地保證濫訴認(rèn)定過(guò)程中的程序正義。

4.濫訴處理決定的效力。一旦法院對(duì)起訴人作出濫訴認(rèn)定，該起訴人及其訴訟代理人之后的起訴將受到更為嚴(yán)格的限制，如限定其之后的起訴需提供更確鑿的證明材料、一定時(shí)間內(nèi)禁止提起類似起訴或申請(qǐng)、處以罰款或拘留等。

5.認(rèn)定濫訴后的通知與公告。法院作出濫訴認(rèn)定后需按法定程序在法定期間內(nèi)予以通知、公告，并向上一級(jí)法院備案。公告期間不影響濫訴認(rèn)定效力以及由此產(chǎn)生的處罰與執(zhí)行。

6.當(dāng)事人的救濟(jì)途徑。當(dāng)事人對(duì)被認(rèn)定為濫訴不服的，可以自收到認(rèn)定通知后15日內(nèi)，向作出認(rèn)定法院的上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議，上一級(jí)法院認(rèn)為下一級(jí)法院作出的濫訴認(rèn)定錯(cuò)誤或明顯不當(dāng)?shù)模梢杂枰猿蜂N，但是不影響原審法院或者其他法院對(duì)該當(dāng)事人再次作出濫用訴權(quán)認(rèn)定。若法院作出的濫訴認(rèn)定與處理決定因違法或明顯錯(cuò)誤被撤銷，當(dāng)事人可以申請(qǐng)恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉、返還罰款及利息、申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)取?/p>

責(zé)任編校：李超

作者單位：（威海市中級(jí)人民法院）