美國文官治軍制度淺析

彭　賢

解放軍南京政治學院，江蘇　南京　210009

美國文官治軍制度淺析

彭賢

解放軍南京政治學院，江蘇南京210009

摘要：文官治軍是美國軍事法治體系的核心內容，也是美國資產階級政黨通過政府控制軍隊的主要方法，它包括總統(tǒng)制、國防部制度、參謀長聯(lián)席會議制度、軍種部制度和戰(zhàn)區(qū)制度，通過對美國文官治軍制度的研究能夠讓我們更為清醒地認識軍隊的政治屬性。

關鍵詞：文官治軍；制度；淺析

“在國家與政治社會發(fā)展過程中，武力是安全的保障，也是人民自由生活的潛在威脅。武力與自由的決策往往使政府的抉擇處于兩難的窘境。”[1]美國的立法者在設計國家體制機制時也需要對擺脫這一窘境給出自己的解決之道。文官治軍即是美國歷代立法者給出的一以貫之的回應。其法治核心要求是軍事權隸屬于行政權、軍事機構隸屬于行政機構，最終確保“以文制武、以文官領導軍官、以職業(yè)政治家領導職業(yè)軍人，確保資產階級政黨對軍隊的有效控制。”[2]其主要制度包括總統(tǒng)制、國防部制度、參謀長聯(lián)席會議制度、軍種部制度、戰(zhàn)區(qū)制度。

一、總統(tǒng)制

美國總統(tǒng)制是三權分立政治制度下的總統(tǒng)制，是確保全部武裝力量始終掌握在民選產生的總統(tǒng)手中的首要保證，是確保“文官治軍”得以貫徹的根本制度。美國憲法規(guī)定：“行政權屬于美利堅合眾國總統(tǒng)。”[3]“總統(tǒng)為合眾國陸海軍的總司令，并在各州民團奉召為合眾國執(zhí)行任務時擔任統(tǒng)帥。”[4]前款規(guī)定授予總統(tǒng)以行政權，后款規(guī)定則授予總統(tǒng)以軍事統(tǒng)帥權。從而決定總統(tǒng)作為軍政事務的最高領導者的法律地位。同時規(guī)定：“任何人除出生于合眾國的公民或在本憲法通過時已為合眾國公民外，不得當選為總統(tǒng)。”[5]由于此憲法制定于1787年，所以此規(guī)定可解讀為只有現(xiàn)為美國公民的人才可當選總統(tǒng)，這是對可當選為總統(tǒng)的人的國籍限制。實際上，在美國法律制度中，現(xiàn)役軍人不得當為議員或民選官員。那么美國是否從未有軍人總統(tǒng)？據(jù)統(tǒng)計，美國歷屆共45位總統(tǒng)中，有10人獲得將軍軍銜，5人獲得校官軍銜，6人獲得過尉官軍銜，幾乎占歷任總統(tǒng)的一半。但這些總統(tǒng)并不是軍人總統(tǒng)，而是具有軍人背景的總統(tǒng)，且都是通過民主選舉得以當選，其中最為著名莫過于華盛頓和艾森豪威爾。所以，可以說，美國自獨立以來200多年的歷史中從未發(fā)生軍人依靠武力奪取政權當選總統(tǒng)的先例。

美國的文官治軍的核心除依靠總統(tǒng)制外，還有三權分立作為最高保障。三權分立是立法權、行政權和司法權相互分立相互制衡的一種政治權力設計。美國憲法規(guī)定，立法權屬于國會，行政權屬于總統(tǒng)，司法權屬于法院。在此之外的軍事權則當然隸屬于三權，享有行政權的總統(tǒng)通過國防部領導指揮軍隊，享有立法權的國會則擁有宣戰(zhàn)權、建軍權、國防經費撥付權，享有司法權的法院則擁有軍事司法權。[6]軍事權在“三權”的制衡下得以只能成為“政治的工具”而不能成為“政治的主人”。“軍人干政”“黃袍加身”的事情自然難以發(fā)生。美國正是通過“人民主權”“領導”“三權”，“三權”“領導”“軍事權”這一路徑保證資產階級民主政府對軍隊為己所用，“文官治軍”在此實質成為“人民治軍”，從而也得到最為可靠的民眾力量的支持。

二、國防部制度

國防部是美國內閣所屬職能部門，是美軍最高領導指揮機構。在具體職權上，國防部不僅負責三軍的作戰(zhàn)指揮，制定三軍的統(tǒng)一政策，而且負責制定三軍的軍事預算，確定軍兵力，統(tǒng)一領導三軍的國防科學技術和后勤供應保障等工作。當前，美國國防部由辦公廳、參謀長聯(lián)席會議、3個軍種部、10個聯(lián)合作戰(zhàn)司令部和16個局、6個專業(yè)機構組成。依據(jù)美國《憲法》和《國家安全法》規(guī)定，國防部長、副部長和軍種部部長必須由文職擔任。國防部長是軍隊的最高行政長官，作為文職人員，沒有軍銜，但各軍種參謀長(作戰(zhàn)部長)都必須聽其號令。同時，國防部長須得總統(tǒng)提名，并經國會批準，且“退出現(xiàn)役不滿10年者不得被任命為部長、第一副部長、負責政策的副部長。”[7]從而確保國防部在總統(tǒng)的絕對領導下領導指揮軍隊。除此之外，“有關資料表明，美國國防部工作人員中文職人員約占75%。三軍種部的文職人員也占相當大的比例。即使在以現(xiàn)役軍人為主實施作戰(zhàn)指揮的作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，也有相當數(shù)量的文職人員。”[8]根據(jù)法律規(guī)定，文職人員承擔與戰(zhàn)斗任務無直接關聯(lián)的事務。前述的16個局和6個專業(yè)機構，基本由此類人員組成。國防部的職權也由此分為由職業(yè)軍人掌握和文職人員掌握的兩部分，文職制度從另一個方面進一步鞏固了國防部的文職領導原則。國防部確立的“文官治軍”的制度，為國家層面的“文官治軍”提供了最中堅最可靠的保障。

三、參謀長聯(lián)席會議制度

參謀長聯(lián)席會議是美國總統(tǒng)和國防部的最高軍事咨詢機構，參謀長聯(lián)席會議主席則是美國總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問。“1986年《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》規(guī)定，參聯(lián)會主席負責為武裝部隊聯(lián)合運用制定條令。2010年發(fā)布的5100.1號國防部指令附件3進一步明確了參謀長聯(lián)席會議頒布出版物，為武裝部隊的聯(lián)合活動提供軍事指導的職權。”[9]參謀長聯(lián)席會議由主席、副主席、陸軍參謀總長、空軍參謀總長、海軍作戰(zhàn)部長和海軍陸戰(zhàn)隊總指揮組成。主席作為法定的美軍最高級軍官，地位雖高于各軍種的首長，但和各軍種部之間并無隸屬關系，各軍種參謀長(作戰(zhàn)部長)直接聽命于本軍種部部長和國防部長。無論從參謀長聯(lián)席會議的的職能定位抑或與其他軍事領導部門的關系來看，參謀長聯(lián)席會議實質上尚未脫離議事協(xié)調機構性質，并不屬于軍政、軍令兩條線中任何一環(huán)。其實，參謀長聯(lián)席會議在組織編制上隸屬于國防部，其建立之目的在于彌補“文官治軍”的缺陷—外行領導內行，以求在“文官治軍”的根本原則之下充分發(fā)揮職業(yè)軍人對于軍事事務的優(yōu)長。由于參謀長聯(lián)席會議的成員都是美軍最高職務軍銜的職業(yè)軍人，因此，這一職能定位更反襯出文官領導軍官的治軍模式的根深蒂固。

四、軍種部制度

美軍軍事最高領導管理層實行軍政軍令雙軌制。即總統(tǒng)—國防部—軍種部為軍政線，軍政職權包括“領導軍隊的行政管理、部隊建設、教育訓練、兵役動員、武器采購和后勤事務。”[10]軍令線則為總統(tǒng)—國防部—戰(zhàn)區(qū)，其職權主要是直接動用和指揮軍隊隨行戰(zhàn)爭與非戰(zhàn)爭事務。美軍三大軍種部作為軍政機構，隸屬于國防部，分為海軍部、空軍部和陸軍部。其中海軍部是海軍和海軍陸戰(zhàn)隊兩個軍種的最高軍事行政領導部門。各軍種部設部長一職，作為本部門首席文職長官，總管海軍部所有事務，并對國防部長負責。另設參謀長(作戰(zhàn)部長、司令官)一職，執(zhí)掌本軍種部隊指揮、訓練、使用和管理事務等事務。依照美國法律規(guī)定，參謀長(作戰(zhàn)部長、司令官)作為本軍種軍階最高軍官在行政上接受軍種部部長領導，并對其負責。同時，法律規(guī)定，各軍種部事務上報須經本軍種部部長簽署，從而進一步明確軍種部長和本軍種參謀長(作戰(zhàn)部長、司令官)之間的領導關系。實際上，軍種參謀長(作戰(zhàn)部長、司令官)是國防部長和本軍種部長的首要軍事顧問或首席軍事執(zhí)行官，各軍種參謀長(作戰(zhàn)部長、司令官)還作為參謀長聯(lián)席會議成員在戰(zhàn)略層面為總統(tǒng)提供軍事咨詢服務，在軍種部長和參謀長(作戰(zhàn)部長、司令官)下設有職能相似的兩套辦事機構，目的在于方便軍種部長對軍種參謀長(作戰(zhàn)部長、司令官)實施領導。軍種部長領導軍種參謀長(作戰(zhàn)部長、司令官)是“文官治軍”在軍種領導機構層面的自然延伸。

五、戰(zhàn)區(qū)制

戰(zhàn)區(qū)為美軍按照地理區(qū)域或職能劃分的戰(zhàn)略性作戰(zhàn)單位，為美軍軍令線最為關鍵一環(huán)。當前，美軍下設10大戰(zhàn)區(qū)，包括6個按地域劃分的戰(zhàn)區(qū)和4個按作戰(zhàn)職能劃分的戰(zhàn)區(qū)。設戰(zhàn)區(qū)司令部，作為聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構。戰(zhàn)區(qū)司令部設司令一職，由軍人擔任，為本戰(zhàn)區(qū)最高首長。法律規(guī)定，戰(zhàn)區(qū)司令全權負責本戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)行動，享有具體軍令權。應該說，在其權責范圍內，美軍各戰(zhàn)區(qū)司令的行動自由權是充

足的，由于身為文職的總統(tǒng)和國防部長并非軍事領域專業(yè)人士，在不違背“文官治軍”的根本原則下，一般會給予戰(zhàn)區(qū)司令較大的自由裁量權。總統(tǒng)、國防部享有的最高軍令權與戰(zhàn)區(qū)司令享有的具體軍令權之間的平衡，也是文官治軍根本原則與軍隊戰(zhàn)斗力生成機制之間的平衡。但要明白，在“文官治軍”的體制下，屬于戰(zhàn)區(qū)司令的具體軍令權或自由裁量權并非無限的。在文官治軍總的原則之下，總統(tǒng)會通過縱向和橫向兩種途徑對戰(zhàn)區(qū)司令的具體軍令權予以制衡。縱向上，作為文官政府首腦的總統(tǒng)通過利用信息技術和壓縮軍隊指揮層次的方式，直接干預具體軍事行動，雖然這一干預有可能不甚專業(yè)；橫向上，則充分發(fā)揮軍政權對軍令權的制約作用，使“用兵者不能養(yǎng)兵，不能獨攬軍事資源，也無法以武力對文職政府相威脅。”

[11]從而將軍令權控制在合理的范圍。此外，如前文所屬，文職人員在戰(zhàn)區(qū)司令部也戰(zhàn)不小一部分，這一部分文職人員由于其職責行使，自然而然對軍人形成制約。

美國的文官治軍制度并非一蹴而就，而是從獨立之日起就不斷予以完善和鞏固，在美國的政治生活中，文官治軍制度不但馴服了軍隊這一暴力工具，防止了軍隊成為國家內亂的禍源，保證了國家的基本穩(wěn)定和安全，為尋找安全和自由的平衡點提供了可靠的工具。也為文官治理下職業(yè)軍人的軍事專業(yè)性提供了發(fā)揮空間。其實，某種程度上，作為美軍治軍根本原則的“文官治軍”制度與我軍的黨對軍隊絕對領導制度存在相似的追求，即如何更為有效的領導管理軍隊，同時確保部隊戰(zhàn)斗力有效提高。因此，美軍在“文官治軍”的探索中的一些有益經驗可能具有借鑒價值。但作為資本主義性質的國家，從政治本質而言，美國文官治軍制度其本質不過是為資產階級掌控軍隊以維護資本主義國家政權的穩(wěn)固和資產階級自身利益而服務，對此，我們必須有清醒的認識。

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[6]劉婷婷.美國軍事權制衡探析[J].西安政治學院學報，2001，6，21(3).

[7]蔡世川.淺析西方“文官治軍”制度[J].外軍軍事學術，2008(11).

[8]蔡世川.淺析西方“文官治軍”制度[J].外軍軍事學術，2008(11).

[9]姜波.美國軍事法體系初探[J].中國軍事科學，2013(4).

[10]劉婷婷.美國軍事權制衡探析[J].西安政治學院學報，2001，6，21(3).

[11]劉婷婷.美國軍事權制衡探析[J].西安政治學院學報，2001，6，21(3).

中圖分類號：E351

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0306-02

作者簡介：彭賢(1989-)，男，解放軍南京政治學院，碩士研究生，研究方向：當代中國軍事法制建設。