論我國行政調解制度的立法完善

周小勇

四川省社會科學院法學研究所，四川　成都　610072

論我國行政調解制度的立法完善

周小勇

四川省社會科學院法學研究所，四川成都610072

摘要：行政調解作為調解制度既有自治的特點，但是因為公權力參與其中，又不同于其他調解制度。行政調解在當今社會發(fā)揮著越來越重要的作用，本文通過分析行政調解制度的立法現(xiàn)狀，研究從法律制定方面如何完善我國的行政調解制度。

關鍵詞：矛盾糾紛；行政調解；法律規(guī)范

近年來，人們的經(jīng)濟生活交往頻繁帶來社會矛盾糾紛頻發(fā)，社會主義法治的建設增強了人們的法治意識和維權意識，糾紛的解決呈現(xiàn)出“訴訟爆炸”，信訪的“高燒不退”的現(xiàn)象。行政調解具有成本低，效率高，自愿平等等優(yōu)勢，對于解決社會矛盾糾紛發(fā)揮著越來越重要的作用，我國行政調解立法方面的現(xiàn)狀反映了行政調解需求增長的實際與制度建設的落后，如何從立法方面完善我國的行政調解制度是行政調解制度發(fā)展的關鍵。

一、行政調解概述

行政調解是國家行政機關根據(jù)法律規(guī)定，對屬于國家行政機關職權管轄范圍內的民事糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎上達成一致協(xié)議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。但是這個概念并不是十分準確，首先行政調解的主體在當代社會不應該只限于國家機關，還應該包括行政機關與法律、法規(guī)授權的組織，如商標評審委員會是依照法律授權而成立的處理商標爭議的專門機構。其次，行政調解所依據(jù)的不僅是包括法律法規(guī)而且還要遵循調解的一般原則，如公序良俗，自愿，公平等原則。另外，行政調解的范圍不僅包括民事糾紛還包括部分行政糾紛和勞動糾紛等。行政調解具有這樣一些特征：行政調解是訴訟外調解、主體特定、范圍具有相關性、是一種行政事實行為。

二、行政調解制度的立法現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，目前涉及行政調解的法律近40部，行政法規(guī)及規(guī)章約78部，地方法規(guī)及地方規(guī)章約115部，另有大量的規(guī)范性文件。但是這些涉及到行政調解的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件存在以下問題：一是沒有明確統(tǒng)一的立法為行政調解提供依據(jù)。我國并沒有一部專門規(guī)定行政調解制度的法律，為行政調解的實施提供法律依據(jù)，而是散見于大量的行政法律，行政法規(guī)、規(guī)章中，如《中華人民共和國行政訴訟法》《行政復議法實施條例》《國家賠償法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等等。這些行政法律規(guī)范沒有形成一套統(tǒng)一的體系，內容沒有很好協(xié)調，甚至出現(xiàn)下位法與上位法沖突對立，各部法律“各自為陣”的局面。而國外的多元糾紛解決機制都有法律作為依據(jù)，行政調解立法更加成熟，如美國的《行政爭議解決法》、法國的《行政調解專員法》、日本的《公害糾紛處理法》。二是大量存在著層級不高的創(chuàng)設性立法，如《醫(yī)療事故處理條例》。在上位法沒有明確規(guī)定的情況下，很多行政法規(guī)、規(guī)章根據(jù)實際需要進行相應的創(chuàng)設性立法，雖然這些行政法規(guī)、規(guī)章對于解決實際問題更具有針對性，但是由于層級不高沒有廣泛的法律適用效力，并且因為上位法沒有規(guī)定，下位法很可能違背公平正義原則進行立法，對于法律的統(tǒng)一性和權威性造成了損害。三是行政調解沒有一套完整的運行機制。我國唯一關于行政調解程序詳細的規(guī)定是在《合同爭議行政調解辦法》中，只規(guī)定五個簡單的程序：申請—受理—調解—終結—歸檔。行政調解雖然是遵循當事人意愿的自治性糾紛解決方式，但是因為公權力參與其中，調解沒有一套完整細化的運行機制，政府權力無法制約，人們權利無法很好保障。調解無章可循，人們對調解公正的期待性也會大打折扣，調解在解決問題的時候會出現(xiàn)很多問題。

三、行政調解制度的立法完善

針對立法方面的現(xiàn)狀，制定一部統(tǒng)一的行政調解法律規(guī)范，來規(guī)定行政調解原則、行政調解范圍、行政調解機構和職能、以及行政調解運行的法律適用和法律效果問題，不僅有利于中國法制的完善和發(fā)展，也能更好地發(fā)揮行政調解對于解決矛盾糾紛的作用。行政主體在行政調解時沒有一個統(tǒng)一的法律規(guī)范為依據(jù)，行政機關很容易利用行政調解干涉私法自治。對調解人員如果沒有相關的業(yè)務要求，很可能相同案件因為調解人員不同的引導作用，公平正義實現(xiàn)程度大相徑庭。為了避免行政法規(guī)、行政規(guī)章對行政調解進行創(chuàng)設性立法，最高人民法院僅依靠意見指導行政調解司法，我國應該把行政調解的立法權和法律解釋權收歸全國人大常委會，避免行政調解自主立法，損害法律的權威。在行政調解立法中，要特別注意三個方面的問題：

(一)注重行政調解主體的中立，規(guī)范行政調解主體的資格

行政調解是訴訟外調解，訴訟外調解和訴訟相比公正性欠缺，特別是當公權力參與行政調解中的時候，如果不對政府干預加以限制，保障調解機構的獨立性，不僅會滋生權力尋租，導致貪污腐敗，還會導致司法法治的退步。所以在制定法律的時候要對行政主體的權力進行限制，政府調解的時候要以法律為依據(jù)，不能違背公序良俗，平等自愿原則進行干預，行政機關行使調解職能的時候只能是中立的第三人，只能對行政調解雙方當事人起引導作用，調解要遵循當事人意愿進行。另外，當事人權力受到損害時，要有充分的救濟渠道，確保行政調解過程受到監(jiān)督和認可。調解人員要實行回避制度，確保調解的公平公正。

行政調解主體資格要限定在相關性范圍以內的專門機關，而不能總是上級機關大包大攬或者交由其他不相關機構進行處理，這樣才能更高效地處理與之相關的糾紛。行政調解人員要具備合格的資質，具備行政調解的業(yè)務素質和思想道德水平。根據(jù)條件設立專門的機關或者人員履行行政調解職能，調解專員可以由人大任免而不是交由行政機關自主決定，以實現(xiàn)足夠的監(jiān)督制約。并且建立相應的追責制度，調解人員要對自己的調解行為負責，調解損害當事人利益要承擔責任，實施違法行為要受到處罰。

(二)行政調解運行要有章可循

行政調解程序的規(guī)范就是將行政調解具體運行步驟進行細化。行政調解程序主要包括兩個部分，啟動程序和調解程序。啟動程序中要注意以依申請啟動為原則，以主動提起為例外，對于涉及到公共利益的案件行政機關可以為了避免損害結果的出現(xiàn)和擴大而進行主動調解，而不能因為當事人的不解決而對糾紛聽之任之。另外，行政調解的啟動不應該設置過高的門檻，對當事人要求解決的糾紛只進行形式審查，確保糾紛的及時解決，避免矛盾的激化。調解程序包括幾個方面：調解前的準備、調解中的協(xié)商，調解協(xié)議的達成和監(jiān)管。調解過程中要在尊重雙方當事人的意見的原則基礎上促成當事人協(xié)議的達成，而且應該勸解當事人達到一個利益均衡點，避免矛盾的激化。

(三)確認與限制行政調解協(xié)議的法律效力

對于行政調解的行政糾紛《行政復議法》第50條明確規(guī)定：“行政相對人對行政機關行使自由裁量權的行政行為不服，或者當事人之間就行政賠償或行政補償發(fā)生的糾紛，可以適用行政調解，復議機關制定的行政調解書，經(jīng)雙方當事人簽字，即具有法律效力。”因此，申請人可以依據(jù)調解協(xié)議書申請人民法院執(zhí)行，要求行政主體履行調解協(xié)議。而對于民事糾紛，《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》規(guī)定了調解協(xié)議具有民事合同性質，確認后的調解協(xié)議具有強制執(zhí)行力。我們應該承認行政調解的法律效力，因為行政調解也是國家權力機關行使公權力的一種方式，確認其法律效力可以督促行政調解主體更好地履行其職責，還可以保障行政調解協(xié)議被當事人遵守，而間接的節(jié)約司法資源。但又要對其效力進行限制，讓司法途徑成為解決爭議的最后一道屏障。

四、結語

行政調解需求的增長，一方面反映了人民對政府的依賴，政府解決問題具有巨大的公信力和效率，另一方面也對行政調解的規(guī)范化提出了更高的要求。行政調解對于解決當今社會頻發(fā)的矛盾糾紛具有十分重要的現(xiàn)實意義，我們應該充分發(fā)揮行政調解的優(yōu)勢解決實際問題。針對我國行政調解的立法現(xiàn)狀，一部統(tǒng)一明確的法律為行政調解提供依據(jù)是行政調解健康運行的重要保障。

[參考文獻]

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[3]劉洪旺.論行政調解的法制建構[J].學海，2011(02).

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0208-02

作者簡介：周小勇(1992-)，男，土家族，湖北利川人，四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生，研究方向：民商經(jīng)濟法。