法治政府建設實踐中政府法律顧問制度的完善

劉召生

日照市人民政府法制辦公室，山東　日照　276826

法治政府建設實踐中政府法律顧問制度的完善

劉召生

日照市人民政府法制辦公室，山東日照276826

摘要：十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的改革目標。近年來，我國各地政府法律顧問制度建設已經有所成效，但總體來看，仍然存在著一些問題：相關保障不足，法律顧問制度缺乏足夠的支撐；政府法律顧問(團)人員組成單一；政府法律顧問成員評選機制有漏洞。這些問題嚴重阻礙了法治政府建設的進一步發展，為此我們應該建立科學規范、行之有效的政府法律顧問管理體制；加強對政府法律顧問工作的保障力度(經費和人才)；積極學習其他地區先進的管理經驗，努力探索適合本地區的法律顧問制度。我們需要準確定位政府在法治建設中的作用，促使制度更加健全，逐步完善政府法律顧問制度。

關鍵詞：法治；法律顧問；制度；地方政府

一、引言

法律顧問乃至政府法律顧問，在上個世紀八九十年代就已經出現。沿海城市諸如深圳是較早成立市政府法律顧問室、并由市政府聘請政府法律顧問的城市之一。加快法治政府建設一直是我國政府的目標之一。2004年3月，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出建設法治政府的奮斗目標。2010年10月10日，國務院印發《國務院關于加強法治政府建設的意見》提出：新形勢下深入貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設。2014年10月20日至23日在北京召開的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中更是明確提出“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的改革目標。近年來，各地方政府積極貫徹中央有關會議精神及相關指導文件，加強法治政府建設，全面轉型服務政府，政府法律顧問的功能有很大增強，但總體來看，仍然存在著一些問題：相關保障不足，法律顧問制度缺乏足夠的支撐；政府法律顧問(團)人員組成比較單一；政府法律顧問成員評選機制上有不足。

二、政府法律顧問制度建設中的問題

(一)相關保障不足，法律顧問制度缺乏足夠支撐

1.法律支撐不足

目前我國尚未對各級政府法律顧問制度建設做出統一的規定，政府法律顧問制度的建立依靠地方領導的政治覺悟及法治素養高低，一旦地方政府領導弛于政務亦或者是對法律顧問制度重視程度不夠，則法律顧問制度往往形同虛設。除此以外，一個地區各個單位標準不統一或者是壓根就沒標準，造成了地區內部的不同，不利于依法行政，更不利于法律顧問制度的建設與完善。在落實相關政策過程中，常常出現責任主體不明確的現象，有的為了應付上級檢查，往往拉大旗作虎皮，在文件的起草和規劃階段大張旗鼓，真正到了落實的階段卻流于形式。這種形式主義導致了法律顧問制度缺乏支撐。

2.經費支撐不足

經費支撐不足，致使政府法律顧問制度難以正常運轉。當地政府未把法律顧問制度建設所需費用列入財政預算，法律顧問制度建設各項工作諸如法律顧問機構、人員的組建無法完成，出具法律意見書前所需的謹慎性的調查活動無法進行。現階段，政府法律顧問的勞動報酬較低，有的甚至是無償勞動，法律顧問的積極性得不到提高。缺乏相應的資金支持使得政府法律顧問制度建設困難重重。

(二)法律顧問成員管理評估上有漏洞

1.政府法律顧問(團)人員組成單一

政府的法律顧問過于依賴于律師。然而律師自身都有較多的社會業務，他們不但要參與社會上法律事務，而且還要應付與政府繁雜的關系，因為他們本身也是社會群體的一員，在與政府接觸的過程中往往有著其他的考慮，這就使得他們顧慮重重，效果不是很明顯。除此以外，由于財力有限，政府往往聘用一些知名度不高、業務水平較低的律師，降低了辦事效率。另一種情況就是政府在組建法律顧問制度時走向了另一個極端，政府偏愛選擇那些社會形象好、知名度高的律師，把大量事務全都交給他們去辦，視他們為全能全才，其實這些知名度高的律師不可能包辦所有事務，除此以外聘請知名度高的律師費用較高也是一個嚴重的問題。

2.政府法律顧問成員評選機制有漏洞

目前，在政府法律顧問成員評選上，主要方式為政府法制機構進行初選，然后征求有關司法部門意見。如此選聘法律顧問，缺少競爭機制，有失公平。這樣的評選機制不但不利于政府法律顧問制度的健康發展，而且對法律顧問自身的提高起到了阻礙作用。

三、政府法律顧問制度的完善

(一)積極學習其他地區先進的管理經驗，努力探索適合本地區的法律顧問制度

山東省政府辦公廳于2014年5月4日印發《山東省人民政府辦公廳關于建立政府法律顧問制度的意見》對山東省建立政府法律顧問制度提出了明確要求：縣級以上人民政府應當依托本級政府法制機構，建立政府法律顧問制度。各級政府法制機構負責對本級政府所屬部門、機構的政府法律顧問工作進行指導和規范；各縣(市、區)政府法制機構負責對鄉(鎮)政府、街道辦事處的政府法律顧問工作進行指導和規范；省政府法制辦負責對全省政府法律顧問工作進行指導、監督和協調。

據《內蒙古日報》報道：在內蒙古自治區12個盟市中，呼倫貝爾市于2014年在全市下發通知，率先推行法律顧問制度。截至2014年底，自治區各級政府及政府工作部門共聘請律師事務所擔任法律顧問有550家，同比增長62.7%。其中自治區、盟市、旗縣三級政府聘請律師事務所擔任法律顧問156家，三級政府工作部門聘請律師擔任法律顧問320家，鄉鎮(蘇木)政府及其工作部門聘請律師擔任法律顧問74家。2014年鄂爾多斯市在解決湖水污染問題中，法律顧問深入現場調研，了解群眾訴求。讓群眾懂得家鄉生存環境的中重要性，要依法依理解決環境治理和生態保護過程中存在的問題，從而架起了政府與牧民對話的橋梁，誤會得以澄清。通過這件事，使得政府法律顧問在烏審旗政府中的重要性得以凸顯。他山之石可以攻玉，地方政府完全可借鑒其他地區的先進經驗，努力探索適合本地區的法律顧問制度。

(二)建立科學規范、行之有效的政府法律顧問管理體制

管理體制不規范，是導致政府法律顧問制度難以充分發揮作用的重要原因。在選擇顧問成員及選擇機制中也有較大不足，司法行政部門直接推薦的方式不利于選撥高水平有素質的律師參與工作，而且這又為私人關系徇私舞弊提供了方便。因此地方領導干部思想的重視與否是建設法律顧問制度的重要因素。要加強地方法律顧問方面的宣傳，以學習貫徹十八屆四中、五中全會精神為契機，使領導干部從理論上明白建立和施行政府法律顧問制度的必要性。海南省自2005年3月建立省政府首席法律顧問制后明確要求，海南省人民政府的紅頭文件報送省長簽發之前，必須有省政府首席法律顧問附署意見。

制定《政府法律顧問工作規則》，明確政府法律顧問的工作職能范圍和相應的權利等，確保法律顧問的工作得以正常開展。明確政府法律顧問的職責，主要是其監督權的規范保障。如今的情況是在法律顧問的監督權方面，缺乏相應的法律法規更別說行政參與權受到行政機關侵害的救濟方法了。因此，應當完善監督行政規范，要明確政府法律顧問對政府履行職責的參與權、督促權、評價權，以及對政府未履行義務的申訴權、補救權和控告權。

(三)加強對政府法律顧問工作的保障力度

1.經費保障

《吉林省政府法律顧問工作規則》第30條明確規定，法律顧問“為省政府及其領導決策辦理法律事務和提供法律咨詢不付酬金”。這種規定對提高律師的積極性和完善政府法律顧問工作有著嚴重的缺陷。因此應當調整政府財政關于法律顧問制度建設方面的預算，把法律顧問的活動支出納入政府財政預算中。要對所需費用有一個科學的預算安排，在年初的兩會報告上就要對該項款項進行細致規定，設立法律顧問方面的專項資金。在實行的過程中，對于法律顧問建設成效顯著的地區，要實行獎勵性專項撥款。

在爭取上級政府支持的同時，政府要依據向社會力量購買服務的相關規定，將政府法律顧問服務費列入政府向社會力量購買服務的指導目錄。對政府法律顧問的服務項目，由政府來制定具體費用標準，依據國家財務會計相關法律法規的規定，對法律顧問的費用要科學管理。嚴格規范法律顧問人員的出差經費和各種活動報銷審批，防止各種弄虛作假行為。

2.人才保障

政府在對經費方面有了充足的預算之后，要分批次分情況選聘各層次各領域的律師，以此來增強法律顧問的規范性。從長遠來看，調整司法行政和法制辦的職能，除了應當暢通執業律師成為政府雇員的通道，以提高法律顧問的專業性和獨立性外，政府還應當積極接受社會的監督，使有知識有素養的非法律人士參與，提高法律顧問的透明度及廣泛性。

四、結語

政府法律顧問制度建設對于法治政府建設有著至關重要的意義，黨的十八大報告明確提出了“到2020年法治政府基本建成”的目標，實現這一目標，政府固然是責任主體，同時也需要社會各界積極參與。在新形勢下，政府應該積極轉變角色，打造陽光政府、責任政府。它在內涵上有別于政府法制工作者、公職律師和政府律師，在功能上立足于規范政府立法行為、提升行政決策水平和促進政府嚴格執法，在權能上享有決策介入權、決策審查權和參與監督權等。

要努力推進從“法律咨詢者”向“法治守護者”的角色轉變，完善相應法律法規的建設，制定類似于《政府法律顧問管理規定》的法律規范，努力探索適合本地區的法律顧問制度，統一管理模式。明確職責，進行體系建設。以建立科學規范、行之有效的政府法律顧問管理體制，加強對政府法律顧問工作的保障力度。總之，建立健全政府法律顧問制度任重而道遠，需要我們不斷努力進行法律法規制度上的創新。

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中圖分類號：D926.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0150-02

作者簡介：劉召生(1979-)，男，漢族，山東五蓮人，法學學士，現任職于日照市人民政府法制辦公室，長期從事行政復議和行政應訴工作。