論緊急狀態下公民基本權利的保障

何　丹　許園園

武漢工程大學，湖北　武漢　430205

論緊急狀態下公民基本權利的保障

何丹許園園

武漢工程大學，湖北武漢430205

摘要：近年來各種緊急事件接踵而至，公民權利也因此頻頻受到侵犯。隨著法治建設的日益健全，國家予以高度重視。因為公民處于弱勢，所以其基本權利容易受到侵犯，那就有必要加以保護。目前，我國沒有統一的《緊急狀態法》，國家的緊急權力也因此欠缺有力的規制，相關的信息披露制度、應急制度、監督和救濟制度都在一定程度存在不完備，導致緊急權力在實踐中運行不暢，公民的基本權利常常受到侵害。因此，有必要制定相關法律，完善相關制度，實現對我國緊急狀態下公民權利保障。

關鍵詞：緊急狀態；公民；基本權利；保障

在社會主義法治國家，保護公民基本權利是國家應盡的責任與義務。在非常狀態下社會秩序動蕩，公民基本權愈加弱化，權利空間迅速退縮，所以有必要加以保護。

一、緊急狀態下保障公民基本權利的必要性

(一)公民的基本權利容易被侵犯

在正常狀態下，強大的公權力都會造成對公民權利的侵害，更何況是在緊急狀態下，權力的高度集中更容易造成濫用。出于利益衡量的考慮，以公共利益優先的原則通常要求個人利益作出讓步，服從公共利益。那么當政府隨意以“公共利益”為借口濫用權力時，緊急狀態就會“被用來作為減損人權和通過嚴苛的手段和武力以少數人的觀點來取代一致同意的政治解決辦法的借口”。①自由裁量權無限擴展，在沒有法律授權下，權力無以限制；在沒有司法監督下，權力更為所欲為，照這種情形下去，公權力擴張，私權利斂縮，公民的權利就更易受到侵犯。

(二)現行《憲法》的要求

現行《憲法》規定，國家主席和國務院有權宣布進入緊急狀態。國家主席根據全國人大常委會的決定，宣布全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態；國務院決定并宣布省、自治區、直轄市范圍內部分地區進入緊急狀態。憲法是肯定公民的基本權利的，規定“國家尊重和保障人權”。憲法是我國的根本大法，具有最高的法律地位，是保障緊急狀態下公民基本權利最權威的法律。

(三)建設社會主義法治國家的必然要求

法律是治國之重器，建設社會主義法治國家必須堅持立法先行。那么無論是在正常還是非正常狀態下，凡是社會生活需要法律作出相應的規定調整，都應當制定法律、法規、規章，使各方面都做到“有法可依”。并且要恪守以民為本、立法為民，因為法治的真諦在于對人民根本利益的維護，在于對人權的尊重和保障。非正常狀態下，社會秩序混亂，公民權利的侵犯更容易發生，所以要貫徹十八屆四中全會的精神，堅持社會主義法治國家的理念，一切以人民利益為主。

二、緊急狀態下公民基本權利保障方面存在的問題

(一)缺乏統一的《緊急狀態法》

我國是在2004年修訂憲法之后，才開始有緊急狀態相關的立法。目前為止我國關于緊急狀態的規定分散于《戒嚴法》、《防震減災法》、《傳染病防治法》、《突發事件應對法》等多部法律中，這樣針對不同種類的突發事件單獨立法，難免會有矛盾之處，可能會導致“惡法”。一部完整的《緊急狀態法》的缺失，會帶來許多弊端。具體體現在：分散的單行法律、法規僅僅是對某一種緊急狀態或其中某一方面進行規范，而無法應對綜合問題，一旦情況緊急復雜，極易造成混亂。其次，“有法可依”是依法行政的前提，我國在處理緊急事務時，無法可依那是司空見慣，這樣容易導致緊急權力的濫用。

(二)現有應急制度信息披露不健全

信息公開是社會主義法治國家必須履行的應然義務，信息公開制度要求以公開為原則，不公開為例外。然而在近些年的重大緊急事件中，“不公開為例外”被做了擴大解釋。如2015年8月12日發生的塘沽爆炸案。事故發生之后，對于現場救援情況的最新消息以及事故發生后所造成的經濟損失，周邊環境監測的具體情況，并沒有得到確切的回復；新聞發布會的媒體直播多次被中斷；對于危化品的數量與品類久未公布；“不知道”、“不了解”、“不清楚”成為回應輿論追問的主要關鍵詞……正是因為無法獲得有效確切的相關消息，網民只能跟隨那些自認為的真相。②公眾猜忌，謠言盛行，社會秩序混亂。由此看出，無論是在立法還是實踐中，信息披露都是存在缺陷的。

(三)現有應急制度不完善

緊急狀態總是突然發生，給公民的基本權利造成損害。但是相關法律對于各級政府及其相關的職能部門在緊急狀態下能夠采取的緊急措施沒有作出具體詳細的規定。其次是“獨攬型”應急管理體制存在一定的弊端，上級政府在突發事件應急處理中管理較多，地方政府依賴思想較重，獨自應付突發事件的職權和責任較少。這種欠缺的應急制度不僅不能及時有效的使公民的基本權利得到保障，反而會使原本就很脆弱的公民基本權利變得更加脆弱，這也是政府工作不到位的表現。③

(四)缺乏完善的監督機制和救濟機制

國家權力有義務保障公民基本權利不被侵犯，公民也要充分行使監督權。但現實生活中，緊急權的行使缺少一定的監督和制約，導致緊急狀況突然發生時，公民遭受侵害。此外，在我國現行法律中，《憲法》規定全國人大常委會可行使憲法解釋權(憲法第67條)。但在實踐中，該機關幾乎不行使這一權限，通常也不可能對公民的各項基本權利的具體內容和保障方式進行逐一的具體解釋。④無法實現憲法監督權。對于救濟權，我國現行《憲法》僅規定了公民應該享有的基本權利，而對其內容和受保障的方式卻沒有具體條款說明，使公民在遭受到侵害后只能通過普通的法律進行救濟。而目前我國普通法律的救濟制度，只針對特定情形的部分憲法權利有效，而非適用所有的憲法權利。

三、緊急狀態下公民基本權利保障的完善

(一)制定統一的《緊急狀態法》

制定《緊急狀態法》，全面規范緊急權力的行使，是在緊急狀態下保障公民基本權利的基礎。我國現行憲法規定了緊急狀態的決定機關及宣布主體，現在我們仍要依托于現行憲法，制定出一部專門的《緊急狀態法》，并將其作為我國實行緊急狀態法律制度的根本大法。⑤

新制定的《緊急狀態法》可以將引起緊急狀態的不同起因作出分類，如戰爭、突發事件、恐怖事件、重大突發性工業事故、突發性公共衛生事件、突發性自然災害等，針對這些危急局勢中的關鍵環節和共同點，擬定一些普遍適用的處置原則和方法，以便在出現新的復雜情形時有法可依。同時利用現有法律法規，綜合考慮，形成一個完善的法律制度體系。其次，具體規定公民基本權利保障的問題，明確規定緊急權利行使的條件、程序、期限、結束等問題，以及相關權力機關、實施機關越權、違規承擔的法律責任等問題。

(二)完善信息公開制度，保障公民知情權

知情權是緊急狀態下公民基本權利中重要的權利之一，能夠及時、準確地對外公布緊急情況的相關信息，一方面能夠消除猜忌和恐慌，有助于社會秩序的穩定；另一方面也能增強政府的公信力。

近些年，政府經歷了一系列緊急事件的考驗，應對危機的過程中，在信息公布方面，從嚴格控制轉變為公開透明，特別是在2008年《政府信息公開條例》出臺以后，政府與公眾進行溝通、對話，使得信息公開制度又向前邁進了一步。但當今社會瞬息萬變，緊急事件的發生更加頻繁而多樣化，不斷加強的法治社會對信息公開有了新的要求。那么完善信息公開制度，我們需要做到：第一，多渠道收集信息，對各種收集的信息進行甄別、整理，力求向公眾公布最真實、最準確的消息；第二，信息的發布要快而準，政府就突然發生的危機事件要第一時間發布；第三，發布的信息應當包含緊急局勢的相關情況，行使行政緊急權力的主體及權力，緊急措施的認定、緊急狀態下違法行為的后果以及權利受到侵害時尋求救濟的手段。總的來說，就是政府在處理各類緊急事件時，必須改“瞞”為“告”，做到以“信”止“謠”。

(三)設立應急管理機構，健全預警應急機制

緊急狀態下，一個高效率的行政機關在組織人力物力財力應對危機上發揮著至關重要的作用。但是突發性緊急事件總是讓人措手不及，使得政府部門難以獨當一面。因此有必要設立一個應急管理機構，提高應對緊急狀態的效率。這個應急管理機構在緊急狀態下制定方案，整合資源，調配人力，與其他有關部門積極溝通協作。“該機構可以依法享有危機管理方面的協調、調度、政策制定、信息處理等權力。平時各部門有關危機的分門別類的信息傳遞到該機構，經過分析、辨別、整理，一方面反饋回各部門，另一方面定期向政府最高決策層匯報。”⑥

應急管理機構的的運作往往決定突發公共事件應急處理的成敗和效率。完善的預警機制則有利于應急管理機構在處理緊急概況時更加順利。預警機制的目的在于防患未然，對突發緊急危機的發生及后果進行預告和警告并制定預案，最大限度地防止危機的爆發和減少危機帶來的破壞。健全預警機制，就應當設立一個專門的常設性預警機構，負責危機的預警與協調，在危機爆發前能夠提前識別各種突發性事件，列出任何可能導致危機的狀況，并及時處理。

(四)完善緊急狀態下的監督機制和救濟機制

緊急狀態下，國家為了盡快消除緊急狀態帶來的不利影響，以期恢復正常社會秩序，必然會擴大自由裁量權。所以要對權力的運行加以制約和監督，把權力關進制度的籠子，使行使緊急權利的機關在法治范圍內活動。

無救濟就無權利，完善的法治，必然要求公民基本權利在受到非正常或非法侵害時予以必要的救濟。具體包括：憲法救濟、司法救濟、行政救濟、國家賠償和補償。憲法作為保障我國公民基本權利的根本大法，在緊急狀態下，更要對公民進行權利救濟。在西方國家，被認為“保障人民權利的有效形式”，即是以美國為代表的違憲審查制度。⑦這在我國缺乏操作性，所以必須在這方面加以完善。緊急狀態下國家行使緊急權力，若是純粹的國家行為，那它不屬于法院受案范圍。但是進入緊急狀態后，國家采取的一系列具體緊急強制措施，則具有可訴性。司法作為保護公民基本權利的最后一道防線在這個時候就應為公民的合法利益訴求尋求出路。同時公民對緊急狀態下受到的侵害可以提起行政訴訟或者行政復議。而國家賠償是對于緊急權力的違法濫用給公民的權利造成非法傷害而提起的。國家補償則是在緊急狀態下國家根據當時的情勢征收或征用公民個人財產，或者以犧牲公民的個人利益來換取公共利益的安危，在事后給予公民適當的補償。

[注釋]

①王春梅.論緊急狀態下公民基本權利的保障[J].世紀橋，2012(15)：62.

②馬雪健，劉穎.“爆炸”后的次生輿情沖擊波——“天津港爆炸”次生輿情演化探析[J].傳媒觀察，2015：18.

③林丁.緊急狀態下的公民基本權利保護[D].河北師范大學，2013：24.

④張立佳.緊急狀態中的公民基本權利保障研究[D].重慶大學，2013：23.

⑤劉丹.緊急狀態下我國公民基本權利法律保障問題研究[D].東北大學，2013：23.

⑥杜量.緊急狀態下公民基本權利的保障與限制[D].華中師范大學，2009：30.

⑦李祎，單向東，張海玲.淺析緊急狀態下公民基本權利的限制、克減與救濟[J].法制與經濟(下旬)，2013(354)：129.

中圖分類號：D911

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0110-02

作者簡介：何丹(1965-)，男，湖北咸寧人，華中師范大學經濟法碩士，現為武漢工程大學法學專業教授，研究方向：經濟法、民商法；許園園(1993-)，女，湖北黃岡人，武漢工程大學，馬克思主義法學專業研究生。