西部農村基層民主政治建設發展路徑選擇

劉純明,柴　鵬,劉遠冬

(1.重慶理工大學 思想政治教育學院,重慶　400054； 2.中國農業大學 人文與發展學院,北京　100083)

西部農村基層民主政治建設發展路徑選擇

劉純明1,柴鵬1,劉遠冬2

(1.重慶理工大學 思想政治教育學院,重慶400054； 2.中國農業大學 人文與發展學院,北京100083)

摘要：改革開放以來，我國西部農村基層民主政治建設步入了一個快速發展的歷史時期，機遇與挑戰并存。客觀地分析西部農村基層民主政治建設的發展狀況以及深層次制約因素、理性地探求新時期我國西部農村基層民主政治建設進一步發展完善的路徑，對于今天西部農村社會的政治發展、社會進步，都有重大而現實的意義。

關鍵詞：西部農村；基層民主；民主政治；政治建設

中圖分類號：D638；D422.6

文獻標識碼：A

文章編號：1674-8425(2015)12-0105-07

Abstract:Since the reform and opening-up, the construction of basic democracy in west village have stepped into a history stage of rapid development, in which the opportunities and threats exist at the same time. We analyzed the development conditions and the deeply restrictive factors of the construction of basic democracy in west village objectively and researched the path of further development and completion of the construction of basic democracy in west village of new era reasonably, which has important and realistic significance on today’s political development and social progress in west village society.

收稿日期：2015-06-11

基金項目：重慶市教育委員會2015年人文社會科學研究項目“新常態下大學生政治參與引領研究”(15SKG106)

作者簡介：陳亞惠(1979—)，女，甘肅甘谷人，講師,碩士,重慶工商大學計算機科學與信息工程學院黨總支副書記,研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.12.019

Choice About Development Path of Construction of

Basic Democracy in West Village

LIU Chun-ming1，CHAI Peng1，LIU Yuan-dong2

(1.College of Ideological and Political Education, Chongqing University of Technology,

Chongqing 400054, China； 2.College of Humanities and Development Studies,

China Agricultural University, Beijing 100083, China)

Key words： west village; democracy at the grassroots level; democratic politics; political construction

與我國東部地區的廣大農村相比，西部地區農村有著特殊的經濟社會發展狀況，并帶有特殊的歷史積淀、區域色彩和民族特色，由此就決定了西部農村的基層民主政治建設必然要走一條有別于東部農村的有特色的發展道路。本文將在客觀分析西部農村基層民主政治建設的發展現狀和制約因素的基礎上，對西部農村基層民主政治建設的發展路徑進行探索。

一、西部農村基層民主政治建設的發展現狀

長期以來，由于經濟發展水平、產業結構、地理環境、民族傳統等因素的多重影響，我國西部農村地區的經濟社會發展有著濃郁的歷史烙印和區域特色，西部農村基層民主政治建設也呈現出自身獨特的現實狀況與發展趨勢。

(一)相關法律制度體系初步建立，但仍需進一步完善和落實

改革開放之后，有關農村基層民主政治建設的法律法規相繼出臺。1998年，依據我國憲法制定的《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布和施行。2007年，黨的十七大報告首次將基層群眾自治制度納入中國特色社會主義政治制度的范疇。西部農村民主政治體系正逐步朝著制度化和法律化的方向發展。然而，從宏觀的角度看，黨和國家在法律制度上缺乏專門針對西部農村尤其是民族自治區農村，以及牧場和農場基層政權的戰略指導規劃和政策方針；從微觀角度看，相關的一系列政策法規缺乏針對西部農村實際情況制定具體的、可操作的規定與細則。這些不足導致了西部農村基層民主政治體系在日常運作中無法完全適應當地的實際狀況，使得規章制度無法得到切實遵循，農民權益被侵犯、腐敗現象滋生、監督體系不完善、村務管理不規范以及基層政權制度形同虛設等問題愈發突出并危害嚴重。

(二)村民文化素質和法制觀念亟需提高與增強

隨著西部農村市場經濟基礎地位的確立，特別是西部大開發戰略和社會主義新農村建設構想的積極踐行和開展，村民們的文化素質較過去有了較大程度的提升，然而仍舊無法滿足新時期西部農村基層民主政治建設發展的需要。部分村干部無論是自身素質修養還是領導能力都不能很好地勝任管理本村事務的工作，更談不上依法治理。而廣大的農民群眾對于本村事務管理，要么漠不關心，要么缺乏政治參與的基本能力和綜合素質。很多時候，村民由于自身素養不高，缺乏依法參與鄉村治理、依法民主監督基層政府權力運行的意識和能力，因而在參與政治活動時很容易隨大流或者被忽悠蒙騙，甚至會出現諸如選舉賄賂、村干部綁架民意等違法違規行為。這種狀況在西部偏遠落后的民族鄉村更加突出，這引發了村民與村干部之間的尖銳矛盾，且這種矛盾成為當下西部農村地區最嚴重的社會問題之一。

(三)西部農村基層民主政治建設的不平衡現象亟待改善

我國東部和西部農村基層民主政治建設發展存在明顯的不平衡性。相對西部農村來講，東部農村擁有更加豐厚的經濟資源，其基層民主政治建設的政治資源也比較豐富，因此東部農村基層民主政治的建設獲得了更快、更大的發展。但是，西部農村自改革開放以來一直都是我國貧困鄉村的主要集中地帶，相對落后的經濟使得西部農村始終無法獲得足夠的經濟政治資源去推動基層民主政治建設，其民主政治建設的進程也十分緩慢，水平比較落后[1]。經濟是政治的基礎，經濟基礎決定上層建筑。正如表1所示，我國東、中、西部地區之間農村居民純收入的差距逐年擴大，相比東部農村擁有更多的可以投入到政治建設中的經濟資源，西部農村經濟雖然逐年增長，但整體落后且發展緩慢，導致西部農村民主政治的建設速度越來越落后于東部農村，與東部農村在發展水平上的差距也越來越大。由經濟發展的不平衡所引起的東、西部農村民主政治建設的不平衡狀況亟待改善。

(四)村委會職責權力范圍較狹窄且容易模糊

新時期，隨著市場經濟基礎地位在西部農村社會的確立，特別是西部大開發戰略的深入實施和習近平主席倡導的構建陸上絲綢之路經濟帶的新戰略的廣泛推行，西部農村的發展機遇也越來越多。為了能夠更好地把握住發展機遇，改變西部農村落后的現狀，就必須適度地擴大村委會的自治權力，讓村委會能夠有更大的權力施展空間去開展村務治理。很顯然，過去西部農村村民委員會以民主管理、民主監督、民主選舉和民主決策為主的職能權限已經無法很好地適應這種新的發展形勢。在當前村委會權力范圍較窄且權力模糊的狀況下，村委會根本無法較好地處理西部農村社會發展過程中出現的新情況、新問題。這不僅阻礙了西部農村的經濟社會發展，也影響了基層政權推動西部農村基層民主政治建設發展的積極性。

表1　2007—2013年東部、中部、西部農村

注：資料來源《中國統計年鑒—2014》[2]

(五)民族、宗教因素對基層民主政治建設的影響復雜多元

西部農村社會的基層民主政治建設的發展從來就是和民族、宗教等因素緊密聯系在一起的，民族、宗教因素一直是西部農村基層民主政治建設的重要變量，是西部農村經濟社會發展，尤其是政治發展必須面對的重大社會現實。當前，西部農村社會各民族和諧相處、共同發展，呈現出歷史上最好的各民族團結進步、共同富裕、共享社會發展成果的良好局面和基本趨勢。但與此同時，民族、宗教問題對西部農村基層民主政治建設與社會和諧穩定的負面影響也呈現出更為復雜嚴峻的形勢，尤其在新疆和西藏等地區，境外敵對勢力常常利用宗教、民族問題迷惑不明真相的少數民族群眾，破壞當地社會的秩序與穩定，嚴重威脅著西部農村的民主政治建設。因此，如何維護西部農村社會穩定、社會和諧，積極穩妥地推進農村政治文明建設，尊重并照顧各民族的合理的利益訴求和政治意愿，就成為西部農村基層政權必須解決好的重大社會政治問題。

二、制約西部農村基層民主政治建設發展的主要因素

客觀、準確地把握西部農村基層民主政治建設的現實狀況與發展趨勢，離不開對影響、制約西部農村基層民主政治建設發展的多重疊加因素的深層次分析與理性思考，而這正是探求推動西部農村基層民主政治發展的現實路徑的邏輯起點和認知前提。

(一)生產力相對落后，經濟基礎比較薄弱

社會經濟的發展水平是西部農村基層民主政治建設的根本制約因素。我國西部農村地處內陸，交通不便、環境惡劣，社會發展速度緩慢、發展成本高。改革開放以來，西部農村一直都沒能徹底地擺脫經濟落后的整體現狀。經濟資源的相對匱乏使得西部農村的教育資源無法得到保障，導致村干部和村民們的文化認知水平、政治素養和政治參與能力始終無法提高到能夠滿足現代化基層民主政治建設的水平，這就使得再良好的政治制度也由于村民們文化素質和政治能力的相對低下而無法得到很好的實施。此外，生產力的落后不僅使得西部農村地區無法將有效的資源集中起來開展政治建設，也使得村民們的當務之急是解決家庭生計問題而非參與政治生活。經濟因素不僅是影響基層民主政治建設的根本因素，也是首要因素。

(二)農村傳統文化的負面影響

長期的封建小農經濟的發展不可避免地在文化上對農民產生了消極影響。這種影響使農民變得安守本分、滿足現狀，在面對權威的時候，他們總是下意識地敬畏和順從。在當前的西部農村，這種影響則表現為村民們的民主意識和法制觀念淡薄。農民在對待本村的公共事務方面缺乏積極性和主動性，在面對上級的指令要求時更多的時候是下意識地去服從。另外，這種負面影響還表現為鄉村宗族勢力的影響，傳統的宗法制度對農民產生消極作用，形成了以家族為根基的利益團體。在新時期的西部農村，無論是干部的選舉還是本村事務的日常管理以及利益分配，有血緣關系的宗族常常結合成利益團體并以此為支撐，試圖影響或控制本村的政治活動，從而實現其自身利益的最大化，這就嚴重干擾和扭曲了西部農村基層民主政治的建設。

(三)農村社會階層分化與社會流動的不利影響

改革開放以來，市場經濟推動農村社會結構發生巨大變化，也給農村基層民主政治建設帶來一些不利影響，這種不利影響主要表現在人口流動和階層分化兩方面。如表2所示，當前我國整個農村社會都處于大變革、大轉型的階段，由這種大轉變所帶來的直接后果就是西部農村的階層分化和人口外流。隨著“三農”領域的市場化改革，在西部農村，過去單一的農民勞動階層逐步演變成了農民工階層、個體工商戶階層、農民雇工階層等多個階層。階層分化不僅導致了西部農村的價值觀念多元化，還使得西部農村各階層之間貧富差距迅速擴大，由此激發的矛盾使得西部農村的民主政治建設受到嚴重影響[3]。另外，農村的大部分青壯年勞動力都選擇了進城務工，還有相當一部分人選擇了在城市居住發展，留在農村的老年人在面對管理和參與本村事務的工作時顯然會因為年齡的問題而力不從心，這無疑會影響西部農村的民主政治建設。

(四)農村基層行政管理體制的弊端

西部農村基層民主政治體制雖已初步建立，但基層政權與上級領導部門之間的關系以及各自的職責權限的規定還相當模糊，還沒有具體的有針對性的法規。例如，《村民委員會組織法》規定了鄉鎮政府與村委會的關系是指導與被指導、協助與被協助的關系，然而鄉鎮政府和鄉級黨委如何指導和協助，村委會又該以何種方式來接受指導和協助以及進行村務管理，卻沒有明確的指導原則和詳細規定，這為鄉鎮政府對村務治理的干涉埋下了伏筆。另外，村委會和村支部的職責權限也由于缺乏明確規定而出現了權力交叉的現象。這些弊端不僅會削弱村委會的自治功能，使得村委會有可能淪為鄉鎮政府的行政附庸，還會引發腐敗，激化農村矛盾，使得基層民主建設出現嚴重倒退。

三、西部農村基層民主政治建設的發展路徑

在客觀分析西部農村基層民主政治建設發展現狀和制約因素的基礎上，結合全面建成小康社會的總體目標和社會主義新農村建設的基本要求，有針對性地探索西部農村基層民主政治建設的發展路徑，已成為理論與實踐發展的必然選擇和迫切要求。

表2　西部農村社會的階層分化情況

注：資料來源:2010—2011年甘肅天祝石門鎮實地調查資料[4]

(一)大力發展農村經濟，改善農民生活

1.黨和國家要制定好發展西部農村經濟的大政方針

馬克思指出：“在這些現實關系中，盡管其他的條件——政治的和思想的——對于經濟條件有很大的影響，但經濟條件歸根結底還是具有決定意義的，它構成一條貫穿于全部發展進程并唯一能使我們理解這個發展進程的紅線。”[5]推動西部農村經濟發展整體上臺階是開展民主政治建設的根本路徑和根本前提，也是建設西部農村社會主義民主政治的當務之急。黨和國家首先要在戰略層面上制定發展西部農村經濟的大政策，確定西部農村經濟建設的大方向，為西部農村經濟的發展提供政策導向。其次，要大力落實西部大開發戰略、社會主義新農村規劃和陸上絲綢之路經濟帶發展戰略，為西部農村的經濟建設提供巨大的市場空間和發展機遇，以此激發西部農村的經濟活力和潛力，從而帶動西部農村經濟水平的提升。

2.地方各級政府要制定并實施好具體可行的政策

地方政府在堅持國家發展西部農村經濟的大政方針的前提下，要制定符合本地區農村以及民族村莊的經濟發展戰略和具體措施，要改變本地區地理交通不便和生態環境惡劣的不利局面，走出一條具有西部農村特色的經濟建設道路。農村基層管理者更要在綜合考慮當地實情的基礎上，結合黨和政府的相關政策，創新管理方式，鼓勵村民參與經濟建設，積極創造發展條件，充分把握發展機遇，努力克服客觀環境因素的限制，為經濟的發展營造良好的農村社會環境。在西部農村，只有經濟發展了，才能夠較好地解決農民的家庭生計問題，也只有改善了農民的生活，才能利用經濟資源開展教育工作、提高村民們的政治覺悟和文化素養，使村民們在生活水平不斷提高的同時將注意力轉移到政治參與上來，進而推動西部農村的社會主義民主政治建設。

(二)大力加強農村文化建設，提升農村精神文明建設水平

1.大力推進文化惠民工程

黨的十八大報告中指出：“堅持面向基層、服務群眾，加快推進重點文化惠民工程，加大對農村和欠發達地區文化建設的幫扶力度。”[6]這里所說的欠發達地區就包含西部農村在內。因此，黨和政府必須在經濟逐步發展的基礎上開展面向西部農村的文化惠民工程，加強農村的精神文明建設。因為經濟建設只是政治建設的基礎，并不意味著經濟的發展就自然而然地會帶來政治上的進步，因而還必須要提高村民的文化素養和政治覺悟。西部農村精神文明建設工程和文化惠民工程的開展方式可以根據各地鄉村和民族村莊的特點而有所不同，但要始終堅持保障好西部農民基本文化權益的原則，一切工作要以提高農民們的文化知識水平和政治素養為主要目的。

2.加強農村思想政治道德教育

村支部在西部農村經濟社會發展的過程中必須要承擔起加強黨的思想政治教育工作的重任，當前特別要將傳統美德教育融入到黨的思想政治教育工作當中去。尤其在西部農村，雖然傳統文化的道德教育在市場經濟的沖擊下有所弱化和遺忘，然而綿延五千年的中華傳統美德、淳樸的鄉情民風依舊深深地扎根在廣大農村地區，成為一種文化心理的潛意識已經融入到了西部農民的基因和血液之中。我們黨應該充分發揮、利用中華民族優秀傳統美德并將其與黨的思想政治教育有機地融合在一起，以此加強對村干部與村民的思想道德教育。要通過這樣的思想道德教育提升他們的政治素養和政治參與能力，以及建設民主政治所必需的道德水平，從而使得我國日益完善的民主政治體系在西部農村的運行有堅實的群眾基礎和思想道德支撐。

(三)大力加強農村法律制度建設，堅持依法施政

1.通過立法進一步理順村委會與鄉鎮政府以及村“兩委”的關系

國家和地方的相關法規應進一步明確村委會與鄉鎮政府之間的關系，細化二者的自治性質和行政性質，確定兩者的性質界限。在此基礎上，應根據西部各地區農村的實際狀況制定詳細的有針對性的實施細則來規范并劃分清楚各自的職責權限范圍。對村委會與村支部的關系，國家和地方應在法律制度上進一步明確區分兩者的職責權限和基層黨組織的性質，通過專門的立法活動和具體的制度規范來確定基層黨組織的領導權限和村委會的職權范圍，從而形成權責分明、運行高效、關系合理的民主管理體制。通過制度體制平臺形成村級黨務工作領導得力、村務工作高效運轉的協調機制，為促進農村社會和諧提供堅實的組織保障[7]。

2.通過立法進一步擴大村委會職權范圍，構建各社會階層合理的利益格局

針對村委會治理權限過窄和模糊的問題，黨和國家應該制定明確的戰略指導規劃和詳細具體的法律法規、實施細則，根據西部各地區的具體情況賦予和擴大村委會諸如財政權力、土地管理權力和鄉鎮企業管理權力等，在堅持村民自治性質的這個大原則的前提下對村委會的職能權力進行改革，使得村委會能夠更好地應對新時期的新情況、新問題，進而以此來調動村委會和村民們參與基層民主政治建設的積極性。與此同時，面對當前農村階層分化對基層民主政治建設和西部農村社會穩定所帶來的挑戰，村委會可以在職責權限范圍擴大的基礎上充分吸引各社會階層參與鄉村事務的民主管理，調動其政治參與的積極性，從而統籌兼顧好社會各階層的利益，促使各社會階層在價值觀念上對西部農村基層民主政治建設形成廣泛統一的認識[8]。

(四)必須正確認識和處理好少數民族問題，促進各民族共同發展

1.各級行政組織要明確認識到西部地區有許多民族村莊這一現實情況

西部地區集中了我國絕大多數的少數民族，除云南和五大自治區外，像四川、青海和甘肅這些以漢族人口為主的省份也分布著相當多的少數民族，因此在民族村莊開展基層民主政治建設時必須要考慮到當地少數民族的實際情況。在西部農村地區，不同種族、地域的少數民族有著不同的生活習慣、文化風俗和生產方式，像新疆、內蒙、青海和西藏這些以畜牧業為主的地區，其農村基層政權除了以村莊為單位之外大多是以農場和牧場為基層單位，各民族之間由于歷史文化的不同對事物的認識和看法也各不相同，少數民族問題的情況十分復雜。因此，出于維護民族團結大局的需要，不能將漢族的基層群眾自治制度或已充分漢族化的民族村莊的基層群眾自治制度簡單地應用到西部民族村莊，而應根據西部各地區民族村莊的實際情況進行專門的、具體的探索。

2.以平等和統籌兼顧的原則來處理民族村莊問題

在管理西部地區民族村莊時，必須要堅持民族平等和統籌兼顧兩大原則。第一，民族平等是民族團結的基礎，只有堅持民族平等，才能實現民族團結，沒有民族平等，就不可能有真正的民族團結[9]。因此，西部少數民族地區的鄉村治理，必須堅持公正、平等原則，要逐步減少鄉村社會的不公正、不平等現象[10]。堅持民族平等就是指依法保障民族村莊內部、各民族村莊之間、民族村莊與漢族村莊之間在經濟、政治和文化等領域的權益公平。第二，統籌兼顧原則就是在遵循國家法律法規和不違背大政方針的前提下，基層群眾自治制度的具體形式可以因西部地區各民族村莊文化風俗的不同而有所不同。要使其自治制度既不違反社會主義建設的大方向，又能夠適應當地的風土人情，更好地促進民族鄉村民主政治的建設。黨和國家在處理民族村莊問題時必須將民族平等原則和統籌兼顧原則有機融合，共同統一于西部農村基層民主政治建設的實踐發展過程之中。

(五)堅持和改善黨對農村基層民主政治建設的領導，大力培育基層管理人才

1.堅持和改善黨對西部農村基層民主政治建設的領導

習近平主席指出：“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位。對這一點，要理直氣壯講、大張旗鼓講。”[11]因此，西部農村基層民主政治建設也必須要在中國共產黨的領導下進行，只有堅持黨的核心領導地位和發揮黨的核心領導作用，才能保證西部農村基層民主政治建設朝著社會主義道路這個正確的大方向前進。另外，基層黨委尤其是基層黨組織必須要加強自身建設，完善組織機構，改進工作方式，提高干部與黨員的政治素養，理順自身與村委會之間的關系，按照國家的法律規定來進行領導，堅持黨在政治、思想和組織方面的領導，切忌出現以黨代政和黨政不分的行政弊端。

2.為西部農村基層民主政治建設培育基層管理人才

習近平主席在談到人才時表示：“創新的事業呼喚創新的人才。實現中華民族偉大復興，人才越多越好，本事越大越好。知識就是力量，人才就是未來。”[12]在西部農村這種社會經濟發展水平較為落后的地區開展民主政治建設，就更離不開大量優秀基層管理人才的積極參與，因此制定針對西部農村基層管理人才培養的戰略方針和具體計劃非常必要。我們可以通過制定相關的制度法規和實施相關的優惠政策，以“領導干部下放鍛煉”“干部支援西部”等方式為西部農村培養和選拔行政管理人才。此外，還可通過開展諸如“大學生村官”之類項目的方式大力培育年輕一代的農村基層管理人才。在大力推進西部農村基層民主政治建設的發展進程中，基層政府更要不拘一格，慧眼識才，放手使用優秀青年人才，為他們成長發展、脫穎而出提供寬闊舞臺。

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(責任編輯張佑法)

引用格式：陳亞惠.新常態下大學生政治參與引領的理性審視[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2015(12):112-116.

Citation format：CHEN Ya-hui.Rational View of Political Participation of College Students Under the New Normal[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2015(12):112-116.