我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞污管理立法現(xiàn)狀及建議

胡 哲吳文英

（1遼寧省丹東市畜禽遺傳資源保存利用中心，遼寧丹東 118011；2遼寧鳳城市邊門鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，遼寧鳳城 118119）

我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞污管理立法現(xiàn)狀及建議

胡 哲1吳文英2

（1遼寧省丹東市畜禽遺傳資源保存利用中心，遼寧丹東 118011；2遼寧鳳城市邊門鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，遼寧鳳城 118119）

隨著國內(nèi)畜禽養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴大，養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的糞尿廢棄物也越來越多，這些廢棄物的排放已成為農(nóng)業(yè)污染的主要來源，給農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境帶來了極大危害，嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。近幾年來，養(yǎng)殖業(yè)污染問題引起了黨和國家的高度重視，以及社會的廣泛關注，國家相繼出臺了10部畜禽養(yǎng)殖污染治理保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)和5部規(guī)章標準。為了更好地貫徹落實這些法律法規(guī)，本文對國家、各級人民政府，以及環(huán)保、農(nóng)牧等有關部門的法律職責進行了分析與探討，并提出了做好畜牧業(yè)污染治理工作的對策和建議。

畜禽養(yǎng)殖；糞污處理；政策；法規(guī)

目前全國每年畜禽養(yǎng)殖糞便產(chǎn)出量約38億噸，畜禽糞便的綜合利用率不到60%，養(yǎng)殖污染COD排放量占農(nóng)業(yè)污染的96%左右，畜禽養(yǎng)殖糞便污染已成為農(nóng)業(yè)污染的主要來源。因此，近幾年來，畜牧業(yè)污染防治和可持續(xù)發(fā)展問題，引起了黨和國家的高度重視，以及社會的廣泛關注。我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染的防治與環(huán)境管理在法規(guī)建設、政策管理和資源利用上都有明顯進步和提高。

1 相關法律法規(guī)及職責

1.1 相關法律法規(guī)

在法律層面上,我國主要有10部法律法規(guī)與畜禽養(yǎng)殖污染防治相關，按照實施時間依次是：2003年3月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》；2005年4月1日起施行的《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》；2006年7月1日起施行的《中華人民共和國畜牧法》；2008年6月1日施行的《中華人民共和國水污染防治法》；2009年1月1日起實行的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》以及2012年7月1日起施行的《清潔生產(chǎn)促進法》；2014年1月1日施行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》；2015年1月1日施行的《新環(huán)保法》；2015年4月24日修正的《中華人民共和國動物防疫法》；2016年1月1日起施行的《大氣污染防治法》共10部。其中，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《清潔生產(chǎn)促進法》對我國畜禽養(yǎng)殖污染防治進行了簡單的法律規(guī)制，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》是我國唯一一部對畜禽養(yǎng)殖污染防治作了明確又詳盡規(guī)定的法規(guī)，其內(nèi)容指出了從事畜禽養(yǎng)殖以及畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用和無害化處理活動應當依法履行環(huán)境保護義務,接受有關主管部門的監(jiān)督檢查。

有關畜禽養(yǎng)殖糞污防治主要規(guī)章標準有：國務院印發(fā)的《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》國辦發(fā)[2013]5號、《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國辦發(fā)[2014]69號）和俗稱“水十條”的《水污染防治行動計劃》 （國發(fā)〔2015〕17號）。關于畜禽養(yǎng)殖糞污防治的主要文件有：2003年出版的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》和2002年出版的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術規(guī)范》,以上標準和文件對養(yǎng)殖場所的管理原則、排污標準、污染防治技術等都作了詳盡的細化標準論述。以上10部法律法規(guī)和5部規(guī)章標準文件應當成為我們畜禽養(yǎng)殖污染治理保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要法律規(guī)范。

1.2 法律規(guī)定的職責

1.2.1 國家、各級人民政府的法律職責

《中華人民共和國畜牧法》和《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定：國家支持畜禽標準化養(yǎng)殖場（小區(qū)）畜禽糞便、廢水及其他固體廢棄物的綜合利用設施建設；鼓勵和支持畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行綜合利用，以及采取種養(yǎng)結合的方式消納利用畜禽糞便污水。

《中華人民共和國環(huán)保法》和《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》要求各級人民政府應加強對畜禽養(yǎng)殖污染防治工作的組織領導，扶持畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定：縣級以上人民政府應當采取示范獎勵等措施，鼓勵分散飼養(yǎng)向集約化飼養(yǎng)方式轉(zhuǎn)變，支持畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）進行污染防治設施建設與改造。對污染嚴重的畜禽養(yǎng)殖密集區(qū)域，應當采取組織建設無害化處理和畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用設施、有計劃搬遷或者關閉畜禽養(yǎng)殖場等措施治理畜禽養(yǎng)殖污染?；鶎尤罕娮灾谓M織（村一級）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖造成環(huán)境污染的，應當及時制止和向環(huán)保部門報告。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》還規(guī)定：因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃調(diào)整，以及劃定禁養(yǎng)區(qū)，或者因?qū)ξ廴緡乐氐男笄蒺B(yǎng)殖密集區(qū)進行整治，確需搬遷或者關閉現(xiàn)有畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)），致使經(jīng)營者遭受經(jīng)濟損失的，由縣級以上地方人民政府予以補償。

最近出臺的“水十條”要求科學劃定畜禽禁養(yǎng)區(qū)，依法關閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶。遼寧省等省級政府已下發(fā)明電、工作指南和工作方案，實施主體是各縣級人民政府。

1.2.2 環(huán)保、農(nóng)牧等有關部門的法律職責

我國法律法規(guī)針對環(huán)保及農(nóng)牧部門的履職要求，提出各級環(huán)保、農(nóng)牧部門是在各級人民政府領導下開展畜禽養(yǎng)殖污染防治的工作主體，其他有關部門負責畜禽養(yǎng)殖污染防治相關工作。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定：縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門負責畜禽養(yǎng)殖污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理和對養(yǎng)殖環(huán)境污染的監(jiān)測?？h級以上人民政府環(huán)境保護主管部門會同農(nóng)牧主管部門編制畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃，報本級人民政府或者其授權的部門批準實施。畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃應當統(tǒng)籌考慮畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)布局，明確廢棄物綜合利用等污染防治措施，以及污染治理重點設施建設。從業(yè)者依法接受有關主管部門的監(jiān)督檢查，自行報備、環(huán)評、建設環(huán)保設施及運轉(zhuǎn)、對糞污無害化處理等，對造成環(huán)境污染的養(yǎng)殖企業(yè)由環(huán)保部門予以處罰。

《中華人民共和國環(huán)保法》規(guī)定：農(nóng)牧部門應當指導養(yǎng)殖經(jīng)營者科學養(yǎng)殖，科學處置養(yǎng)殖廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染。《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定：縣級以上農(nóng)牧主管部門負責編制畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及指導畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用。畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃應當合理布局，統(tǒng)籌考慮畜禽養(yǎng)殖污染防治要求和環(huán)境承載能力，科學確定畜禽養(yǎng)殖的品種、規(guī)模、總量。畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃應報本級人民政府或者其授權的部門批準實施。

2 加大畜牧業(yè)糞污治理力度的建議

2.1 各級政府要增強做好畜牧業(yè)污染治理工作的責任感、緊迫感和使命感

畜禽養(yǎng)殖污染防治事關國家環(huán)境質(zhì)量的整體改善，事關畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅戰(zhàn)的重要任務。各級政府要樹立大局意識、環(huán)保意識、法制意識、責任意識，將畜禽養(yǎng)殖污染治理工作提到重要工作日程，通過采取國家和省獎勵推動一批、市縣扶持一批、養(yǎng)殖業(yè)主自己改造一批的方式，強力推進畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）標準化生態(tài)建設。依法依規(guī)開展禁養(yǎng)區(qū)劃定、場戶關閉或搬遷工作，禁養(yǎng)區(qū)劃定要統(tǒng)籌兼顧、科學論證，避免劃定區(qū)域不當，造成大量養(yǎng)殖場、戶需要關停或搬遷及本級政府財力難以承受等問題。積極探索散養(yǎng)密集區(qū)污染治理模式，實行散養(yǎng)戶行政合同式柔性管理。

2.2 環(huán)保部門要加大執(zhí)法力度，推動以監(jiān)促治

環(huán)保部門對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，可按新環(huán)保法第五十九條規(guī)定給予罰款處罰，責令改正，對拒不改正的，可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰金額按日連續(xù)處罰。對于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上環(huán)境保護主管部門可按新環(huán)保法第六十條規(guī)定，情節(jié)較輕的責令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓等措施，情節(jié)嚴重的報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。對于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，拒不執(zhí)行的，或通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，尚不構成犯罪的，除依法予以處罰外，將案件移送公安機關，情節(jié)較輕的處五日以上十日以下拘留，情節(jié)較重的處十日以上十五日以下拘留。環(huán)保部門還要不斷強化環(huán)境執(zhí)法隊伍建設，嚴格按照新環(huán)保法的規(guī)定，加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，持續(xù)保持高壓態(tài)勢，重拳打擊和震懾各類環(huán)境違法行為，堅決做到不查清不放過、不曝光不放過、不處理不放過、不整改不放過，切實保障群眾環(huán)境權益。

2.3 加強環(huán)保和農(nóng)牧部門協(xié)作，合力治污

環(huán)保部門與農(nóng)牧部門要加強溝通協(xié)作，依法合力做好畜禽糞便治理。農(nóng)牧部門主要職責是大力推行標準化規(guī)模養(yǎng)殖，搞好畜禽糞污減量化、設施化、無害化與資源化利用的指導和服務，并與環(huán)保部門搞好聯(lián)動和通報。并要全力配合環(huán)保部門做好養(yǎng)殖污染源頭預防，全面落實新（改、擴）建規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）環(huán)境影響評價和“三同時”制度。凡是新（改、擴）建規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）全部實現(xiàn)環(huán)境影響評價和糞污處理設施同時設計、同時施工、同時投入使用制度，并需環(huán)保部門驗收合格。對未按規(guī)定進行環(huán)境影響評價、未配套建設糞便污水處理設施、以及設施經(jīng)環(huán)保部門驗收不合格的規(guī)模養(yǎng)殖場（小區(qū)）不得投入生產(chǎn)或者使用，不得享受政策扶持。

2.4 嚴格問責追責制度

讓失責必問，問責必嚴成為新常態(tài)。嚴格執(zhí)行國務院《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)[2014]69號)，推動建立企業(yè)誠信檔案和信用累積制度，排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，實行第三方環(huán)境服務的企業(yè)要按照有關法律法規(guī)和標準以及排污企業(yè)的委托要求，承擔約定的污染治理責任，并如實向社會公開污染治理設施建設、運行和污染排放情況。各級環(huán)保、農(nóng)牧主管部門以及其他有關部門未依照本條例規(guī)定履行職責的，應按照《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第三十六條規(guī)定，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員應給予處分，構成犯罪的，應依法追究刑事責任。嚴格執(zhí)行破壞生態(tài)環(huán)境的責任追究制度，以嚴肅問責倒逼主體責任落實。廣泛宣傳近幾年出現(xiàn)的一些畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染事件責任追究的典型案例，如：河南省鞏義市2名副市長因13家畜禽養(yǎng)殖場在水源地保護區(qū)內(nèi)違法排放污水分別受到政紀處分和被責令做出深刻檢查，鞏義市農(nóng)委主要領導等6人因此受到黨紀政紀處分，旨在讓養(yǎng)殖生產(chǎn)者和環(huán)境執(zhí)法者從中汲取教訓，引以為戒。

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1673-4645(2016)11-0058-03

2016-09-30

胡哲（1988-），遼寧丹東人，獸醫(yī)碩士，助理獸醫(yī)師，主要從事動物疫病防治與畜產(chǎn)品安全監(jiān)管