有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化需要三個(gè)層次土改

巴曙松 著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)

過(guò)去30多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的歷史顯示，土地改革貫穿于“三個(gè)十年”，釋放了較為顯著的“制度紅利”，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持久增長(zhǎng)的重要基礎(chǔ)。結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)程，如果能夠在現(xiàn)有土地制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步啟動(dòng)新的土地改革，那么，也將繼續(xù)為下一階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)釋放新的改革紅利。

通過(guò)對(duì)土地改革歷史的回顧，可以發(fā)現(xiàn)圍繞土地的改革一直處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)地位，改革所引發(fā)的土地條件轉(zhuǎn)變起到了支撐高速增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的作用。不同階段的土地改革為土地用途的轉(zhuǎn)換和投融資結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ)性條件，從而在不同階段為中國(guó)經(jīng)濟(jì)注入顯著的“制度紅利”。可以確定地說(shuō)，有什么樣的土地條件，就會(huì)有什么樣的增長(zhǎng)方式，也就相應(yīng)有什么樣的城鎮(zhèn)化模式。

正是基于這種思路，可以認(rèn)為，城鎮(zhèn)化事實(shí)上正是土地用途轉(zhuǎn)換、增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的結(jié)果，也是生產(chǎn)和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的結(jié)果。

預(yù)計(jì)下一階段的城鎮(zhèn)化將側(cè)重于從低成本快速擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式效益型增長(zhǎng)。因此，與過(guò)去的城鎮(zhèn)化不同，有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化更像是一個(gè)轉(zhuǎn)型的概念，目標(biāo)是尋找城鎮(zhèn)可持續(xù)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。為了推進(jìn)這種轉(zhuǎn)換，耕地需要從分散經(jīng)營(yíng)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，土地從數(shù)量擴(kuò)張向效率擴(kuò)張轉(zhuǎn)變，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向市民化轉(zhuǎn)變。

按照下一階段中國(guó)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)，考慮到改革的迫切與難易程度，最有可能啟動(dòng)或加速推進(jìn)的土地改革選項(xiàng)依次應(yīng)該是：耕地流轉(zhuǎn)改革，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革和土地增值收益的分配結(jié)構(gòu)改革。這三方面如果有所進(jìn)展，將為下一階段中國(guó)有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化帶來(lái)新的“改革紅利”。

首先，耕地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件。預(yù)計(jì)2020年，農(nóng)村耕地將實(shí)現(xiàn)“全流轉(zhuǎn)”。耕地流轉(zhuǎn)將加劇經(jīng)濟(jì)作物對(duì)糧食作物的替代，從而使糧食種植比例處于下降通道，直至糧價(jià)出現(xiàn)“倒逼性上漲”。規(guī)模經(jīng)營(yíng)所釋放的勞動(dòng)力需要農(nóng)業(yè)工業(yè)化所產(chǎn)生的“就業(yè)池”來(lái)吸收。

其次，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。它可以緩解發(fā)達(dá)城市的土地指標(biāo)約束，但不會(huì)改變土地城鎮(zhèn)化放緩的總體節(jié)奏，也不會(huì)改變土地城鎮(zhèn)化從數(shù)量擴(kuò)張過(guò)渡到效率擴(kuò)張的總體趨勢(shì)。其中，大城市周邊及郊區(qū)的流轉(zhuǎn)速度相對(duì)會(huì)更快。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，由此帶來(lái)土地城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。

第三，土地增值收益分配改革是推動(dòng)農(nóng)村人口市民化的潛在突破口。預(yù)計(jì)2020年人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)60%，轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在規(guī)模超過(guò)3億，但考慮到潛在的轉(zhuǎn)移成本分擔(dān)問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)移規(guī)模將遠(yuǎn)低于這一水平。轉(zhuǎn)移人口市民化的地理空間流向?qū)⒁詵|部大城市周邊和中西部區(qū)域的中小城鎮(zhèn)為主。預(yù)計(jì)土地流轉(zhuǎn)收益分配改革和戶籍制度改革將成為轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在改革領(lǐng)域，進(jìn)一步考慮到可能的人口空間流向，預(yù)計(jì)戶籍改革將從中小城市入手。