基本藥物的招標采購模式研究

陳麗，宋民憲

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基本藥物的招標采購模式研究

陳麗，宋民憲

［摘要］通過搜集各省基本藥物招標采購的政府文件以及相關文獻，對基本藥物招標中“雙信封模式”進行主要問題的分析，并結合“上海模式”、“重慶藥交所模式”的實施狀況，為完善我國基本藥物的招標采購模式提出政策建議。

［關鍵詞］基本藥物；招標；采購模式

［作者單位］江 西中醫藥大學，江西 南昌 330000

Tel:13330078203 Email:812515673@qq.com

1　政策背景

為遏制藥品購銷不正之風，降低藥品虛高價格等，我國自2000年起在藥品流通領域內開始實行醫療機構藥品集中招標采購。

2010年11月19日，國務院辦公廳印發了《建立和規范政府辦基層醫療衛生機構基本藥物采購機制指導意見》（國辦發［2010］56號文），該意見指出，對實施基本藥物制度的政府辦基層醫療衛生機構使用的基本藥物（包括各省區市增補品種）實行以省（區、市）為單位的集中采購，一次完成采購全過程，最大限度地降低采購成本，實現基本藥物安全有效、品質良好、價格合理、供應及時［1］。

2015年2月28日，國務院辦公廳印發了《關于完善公立醫院藥品集中采購工作的指導意見》（國辦發〔2015〕7號），該意見提出，對臨床用量大、采購金額高、多家企業生產的基本藥物，發揮省級集中批量采購優勢，由省級藥品采購機構采取雙信封制公開招標采購［2］。

由上可見，國家對基本藥物實行集中采購，其目的就是對目前的“藥價虛高”現象能加以控制，進而擠掉價格虛高成分，促使價格趨于合理水平。

2　基本藥物的招標模式

2.1 “雙信封模式”

自2009年我國基本藥物制度正式進入實施階段以來，各地積極探索實踐各具特色的招標采購模式，呈現出了“一省一制”的復雜局面［3］。安徽率先在全國實行“雙信封”招標，其建立的“安徽模式”（也稱“雙信封模式”）成為各省基本藥物招標采購的參照模式，并得到政府相關部門的推廣。經過一段時間的實踐，也暴露出此種模式的弊端，超低價中標現象嚴重，藥品質量難以保證，其主要原因表現在以下兩方面：

（1）經濟技術標評審不能區分層次、合理篩選

首先，經濟技術標門檻低，幾乎不違法的企業都可以輕松通過，并未真正區分出企業的技術實力和質量水平，未能起到對投標企業的有效篩選。其次，評分制度不合理，主觀指標過多。其中對于藥品而言至關重要的臨床療效評價這一項，理應根據臨床數據決定，是客觀的評價指標，但在各省評標中往往把它設置成主觀的評審指標。第三，經濟技術標評價沒有統一標準，各地差異較大，可導致同一招標企業面對各地不同的評標規則時，增加其運營成本，甚至分身乏術、顧此失彼。

（2）商務標評審“唯低價是取”

并未考慮企業經濟技術標的得分，僅以價格高低決定企業是否獲得藥品的供應資格，仍然未能真正意義上跳出招標“唯價格論”的怪圈。這種情況下，某些質量層次較低的藥品由于其成本低因而能憑借價格優勢中標；而質量層次較高，價格相對較高的藥品則被擋在了價格的門檻之外，出現了劣幣驅逐良幣的現象。藥品作為特殊商品，安全性、有效性和經濟性是其最重要的三種屬性，要客觀科學地評價一種藥品，必須全面、充分考慮這三種屬性。且基本藥物招標采購政策也明確規定評標工作應體現“質量優先、價格合理”的原則。而我國當前“雙信封”中經濟技術標評審并未把嚴“質量優先”這一關，最后僅以價格高低作為基本藥物能否中標的關鍵因素甚至決定因素，而忽視了基本藥物的質量、技術、經濟性和可及性等方面特征。

2.2 “上海模式”

“上海模式”堅持質量優先、價格合理，保障藥品供應，兼顧其他需求的原則，通過對藥品按照質量類型進行分類評審，延續藥品集中采購的綜合評議法，即對產品的質量（臨床療效、質量標準、產品質量可靠性、GMP認證、藥品知名度、藥品包裝質量和方便性、生產企業規模、納稅及其他有關藥品質量的標準）、信譽與服務（違紀違規行為、履約能力和伴隨服務）、價格三方面實行百分制評標的方法采購。其中，質量、信譽與服務、價格的賦分分別為63分、7分和30分［4］。

較之其他省份的基本藥物招標模式，上海模式采用了對質量、信譽與服務、價格三方面進行定量綜合評價，從根本上避免了單純的價格“惡性”競爭。而且，在上海基本藥物招標方案中不難看到，質量的權重地位顯赫，這也印證了基本藥物招標“質量優先、價格合理”的基本原則。上海基本藥物招標在價格與質量之間尋找平衡的這種做法，與“雙信封模式”中“唯低價是取”的做法形成鮮明反差，實施以來也取得了良好成效。

雖然上海模式在業界的反映較好，但此模式在受好評的同時也遭到了質疑。其中，上海醫藥行業協會有關負責人認為，上海的基本藥物招標結果不具有普遍性，關鍵是上海的基本醫療保障水平高于全國。因此，面對上海招標采購模式的實施效果究竟會怎樣，還需等待時間和實踐的檢驗。

2.3 “重慶藥交所模式”

重慶藥交所09 年9月開始籌劃，10 年底部分品種上線交易，11 年4月全部藥品上線，11 年12 月基本藥物和醫療器械上線交易。交易流程：

1）企業（賣方會員）登錄平臺，輸入掛網品種和掛網價格，掛網價格低于入市價；

2）醫院（買方會員）發起議價：醫院登錄藥交平臺，查詢欲采購品種價格，平臺根據查詢關鍵詞列示所有提供該品種的企業，醫院選擇欲采購企業的品種，若接受某企業掛網價格則直接按其掛網價格采購，若不接受掛網價格，則發起議價。醫院發起議價時不提供采購量，只針對欲采購企業的某品種提出期望的采購價格和該采購價格的有效期，提交后該企業在48小時內回復，是否接受醫院的議價。若最終雙方就某品種的價格達成一致，則雙方通過網絡確認，形成價格合同。

3）醫院采購：醫院在平臺上提交采購計劃，價格按照合同期內議價價格執行。重慶的藥交平臺，沒有招標環節，直接由醫院發起議價；醫院議價的時候，沒有提供采購量，量價分離；醫院議價和采購的時候，可以直接選擇企業，發出定點采購。

4）買方會員（醫療機構等）在做交付確認后60天內，將貨款支付至藥交所結算賬戶。藥交所提取交易費后在三個工作日內支付到配送會員專用資金賬戶上，配送會員做出申請，將專用賬戶上的資金轉到自己的賬戶。

重慶的模式，僅僅是實現了醫院和企業直接議價采購，減少了表面上的流通環節，但醫院的用藥習慣，市場份額并沒有發生變化，雖然一定程度上也能降低藥價，但是幅度不強。其本質是一對一議價，不涉及質量層次劃分等問題。從實際執行情況看，只有少部分藥品通過平臺采購，更多用藥還是通過其他渠道獲得。

3　基本藥物招標中存在的主要問題

基本藥物招標采購的實際運行效果雖然在一定程度上降低了藥品價格，但與預期相比還存在嚴重偏差。“雙信封”低價招標制度在有些國家之所以能夠順利施行，是建立在投標者處于同一質量水平和不得低于成本競價兩個前提之上的。國內各地主要實行的是“雙信封制”，由于其經濟技術標門檻過低以及商務標“唯低價是取”的弊端，使得最終不但無法根本解決“藥價虛高”的問題，而且還出現了低于成本價中標的嚴重現象，進而導致市場和價格體系扭曲，同時無序的價格競爭必然也增大藥品質量下降的風險，不利于國民用藥安全有效。

4　政策建議

根據我國基本藥物招標中存在的主要問題，并結合我國國情，本文提出如下建議：

4.1 不能盲目照搬“雙信封模式”

我國制藥企業眾多，在質量管理水平、藥品內在質量標準和臨床療效存在巨大的差異。以我國的產業現狀照搬雙信封模式，在經濟技術標中不等層次的企業一同競價，不合理的門檻設置不能做到有效的篩選，在商務標中最低價中標，最終造成劣幣驅逐良幣。“最低價者中標”已嚴重背離了市場規律，嚴重影響企業的健康發展和持續創新能力，同時使得基本藥物質量問題頻現，對人民群眾的用藥安全構成威脅。在各地的探索中，上海、重慶甚至并未采用“雙信封模式”，各地的做法實則是對這種招標模式在我國不能適用的有力證據。高質量的藥品不能及時提供給患者，群眾對基本藥物的需求也會因此受到影響。

4.2 優先采用高質量的基本藥物

我國藥品存在明顯的質量差異，基本藥物的采購機構應當對藥品質量、生產企業的服務和信譽等進行審查，不斷完善基本藥物質量評價標準和辦法， 評估合格的企業產品才能入圍基本藥物的供應；并根據我國基本藥物質量狀況，優先采購高質量的仿制藥品，將高質量的藥品（包括專利藥，原研藥，通過歐美日等主流國家和地區審批并在我國注冊的進口仿制藥，率先通過歐美質量認證的國內仿制藥，通過國家食品藥品監管總局組織的質量一致性評價的國內仿制藥和已經通過新版GMP認證的企業生產的藥品）同一般質量的仿制藥分層次競爭，分開采購。從而激勵企業提高基本藥物質量，確保基本藥物安全有效、供應及時。

4.3 充分發揮市場在資源配置中的決定作用

市場在資源配置中起決定性作用，是十八屆三中全會提出的一個重大理論觀點。建議價格管理部門改變基本藥物的價格管理思路，改變價格形成機制，將基本藥物的最終價格應交由市場決定。政府應致力于監督低于成本銷售、不正當競爭、價格壟斷等違法商業行為，予以有效地管控與懲處。加強對基本藥物價格的監測，防止藥價虛高，同時抑制“唯低價是取”造成的藥價虛低而引起的藥品質量安全隱患，使價格在合理范圍內浮動。

［參考文獻］

［1］國務院辦公廳.國務院辦公廳關于印發建立和規范政府辦基層醫療衛生機構基本藥物采購機制指導意見的通知［Z］.2010. ［2］國務院辦公廳. 國務院辦公廳關于完善公立醫院藥品集中采購工作的指導意見［Z］. 2015.

［3］孫云龍，韋冠，馬愛霞，等. 對基本藥物招標采購中“安徽模式”的比較研究［J］. 中國藥事，2011，12:1185.

［4］張安，鮑勇. 我國基本藥物招標采購模式與機制探討［J］. 價格理論與實踐，2014，02:52.

（責任編輯：陳思敏）

Research on the mode of essential drug bidding and purchasing

CHEN Li， SONG Min-xian // （Jiangxi University ofTraditional Chinese Medicine， Nanchang 330000， Jiangxi）

［Abstract］By collecting government documents of essential drug biddings of provinces and related literatures， the main problems of the "double envelope model" in the essential drug biddings are analyzed. Combined with the implementation status of "Shanghai mode" and " Chongqing medicine exchange mode"， some policy suggestions are put forward to improve the mode of essential drug biddings in our country.

［Key words］Essential drug； bidding； procurement mode

［中圖分類號］R 197

［文獻標識碼］A

［文章編號］1674-926X（2016）02-022-03

［作者簡介］陳 麗，女，在讀碩士研究生，主要從事藥劑學藥事管理方向的研究

［通訊作者］宋 民憲，男，成都中醫藥大學教授，主要從事藥事管理方向的研究

［收稿日期］2015-12-20