PPP（公私合營）項目合同體系研究

孫廣闊 上海大學法學院

PPP（公私合營）項目合同體系研究

孫廣闊 上海大學法學院

PPP項目合同保PPP項目順利進行的重要保證，PPP項目是由一系列的合同組成，涉及各個方面，十分復雜，兼具行政合同和民事合同的性質。在實踐中厘清PPP項目的合同體系，明確每一個合同的性質以及各方的權利義務，有助于我國PPP事業的健康發展。

公私合營 合同體系 項目協議

一、PPP項目合同體系的政策依據

根據財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金[2014]156號)的要求，政府和社會資本是平等的法律主體，要建立有效的監管架構，優先保障公共安全和公共利益，在推進PPP工作中遵循以下六項原則:

1.依法治理。在依法治國、依法行政的框架下,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，允許政府和社會資本依法自由選擇合作伙伴，充分尊重雙方在合同訂立和履行過程中的契約自由，依法保護PPP項目各參與方的合法權益，共同維護法律權威和公平正義。

2.平等合作。在PPP模式下,政府與社會資本是基于PPP項目合同的平等法律主體,雙方法律地位平等、權利義務對等,應在充分協商、互利互惠的基礎上訂立合同,并依法平等地主張合同權利、履行合同義務。

3.維護公益。建立履約管理、行政監管和社會監督“三位一體”的監管架構，優先保障公共安全和公共利益。PPP項目合同中除應規定社會資本方的績效監測和質量控制等義務外，還應保證政府方合理的監督權和介入權，以加強對社會資本的履約管理。與此同時,政府還應依法嚴格履行行政管理職能，建立健全及時有效的項目信息公開和公眾監督機制。

4.誠實守信。政府和社會資本應在PPP項目合同中明確界定雙方在項目融資、建設、運營、移交等全生命周期內的權利義務,并在合同管理的全過程中真實表達意思表示，認真恪守合同約定，妥善履行合同義務，依法承擔違約責任。

5.公平效率。在PPP項目合同中要始終貫徹物有所值原則，在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率：既要通過在政府和社會資本之間合理分配項目風險，實現公共服務供給效率和資金使用效益的提升，又要在設置合作期限、方式和投資回報機制時統籌考慮社會資本方的合理收益預期、政府方的財政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此過分受損或超額獲益。

6.兼顧靈活。鑒于PPP項目的生命周期通常較長，在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內的實際需求，保證合同內容的完整性和相對穩定性，也要合理設置一些關于期限變更(展期和提前終止)、內容變更(產出標準調整、價格調整等)、主體變更(合同轉讓)的靈活調整機制，為未來長期的合同執行期預留調整和變更空間。

二、PPP項目的合同結構

第一層次為由項目實施機構、政府方出資代表、中選社會資本等主體之間一攬子簽署的協議體系。以PPP項目協議作為主合同，合資協議、公司章程、績效指標及相關、各類保函及其他支撐性文件等作為PPP項目協議的附件體系，和PPP項目協議共同構成一個完整的合同體系。

第二層次為由項目公司和PPP項目推進過程中的各有關主體簽署的協議體系。如由項目公司與金融機構簽署的融資協議及擔保合同、與施工總承包方之間簽署的施工總承包合同、與保險機構之間簽署的保險合同

三、PPP項目合同體系

根據PPP項目實際特點，隨著項目的推進，各參與主體在PPP項目運作不同階段的合同體系如下：

1.PPP項目協議。PPP項目協議由實施機構先與中標社會資本簽署，待項目公司成立后，再由實施機構與項目公司簽署補充協議，項目公司全面繼承中選社會資本的權利和義務。PPP項目協議主要約定：合同主體、項目公司、合作關系、投資計劃及融資方案、項目前期工作、項目建設、運營和保函、運營收入和回報、項目移交、協議終止、違約處理、爭議解決等內容。

2.股東協議。股東協議由項目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長期的、有約束力的合約關系。包括《股東合作協議》、《股權轉讓協議》（存量PPP項目）等，主要約定項目公司股東出資、注冊成立以及公司內部治理結構和議事規則等相關內容。

3.融資合同。融資合同是項目公司與融資方簽訂的項目貸款合同、擔保人就項目貸款與融資方簽訂的擔保合同、政府方與融資方和項目公司簽訂的直接介入協議等多個合同。其中，項目公司與融資方簽訂的項目貸款合同是最主要的融資合同。

4.工程承包合同。工程承包合同由項目公司與工程承包商或工程總包方與工程分包方簽訂。中標社會資本既具有投融資能力又具有符合本項目要求的施工資質及能力，故根據相關政策規定無需再進行二次招標。但PPP項目可根據實際情況依法分包相關非主體工程。

5.運營服務合同。項目公司可選擇是否將項目全部或部分的運營維護事務外包，擬外包的需事先得到政府同意。運營服務合同由項目公司與專業運營商簽訂，主要內容包括項目運營服務的方式和期限、工作內容范圍、風險分配機制及費用及付款方式等等。其中，在運營服務合同中預先約定風險分配機制或者投保相關保險來轉移風險，是確保項目平穩運營并獲得穩定收益的保障。

7.設備采購合同。項目公司可根據需要設置一定的設備采購標準，并按照標準要求與符合條件的一個或多個供應商簽訂設備采購合同。設備采購合同由項目公司與供應商簽訂，一般應包括：設備的名稱、規格型號、質量及數量、合同價格、付款方式、交貨、包裝與驗收、產品質量保證與售后服務、權利與義務、違約責任及合同解除與變更、爭議解決等方面的內容。

8.保險合同。鑒于PPP項目所涉風險的長期性和復雜性，為確保投保更有針對性和有效性，社會資本在制定保險方案或簽署保險合同前應咨詢專業保險顧問的意見。保險合同由保險公司提供格式條款合同。涉及的保險種類包括貨物運輸險、工程一切險、針對設計或其它專業服務的職業保障險、針對間接損失的保險和第三者責任險等。

9.其他合同。在PPP項目中還可能會涉及其他的合同，例如與專業中介機構簽署的投資、法律、技術、財務、稅務等方面的咨詢服務合同等。