中國宏觀經濟政策體系面臨的困境與改革方向

陳彥斌 劉哲希

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中國宏觀經濟政策體系面臨的困境與改革方向

陳彥斌 劉哲希

過去十年，無論是2008年全球金融危機初期運用大規模刺激政策推動經濟短暫回升，還是新常態下根據經濟形勢變化不斷調整和創新政策手段，宏觀經濟政策始終難以扭轉中國經濟增速持續下行的局面。究其原因，宏觀經濟政策框架存在三個明顯的缺陷，導致其調控效率不高：一是由于宏觀調控與微觀干預的關系始終未得到厘清，以宏觀調控之名行微觀干預之實的現象時有發生；二是宏觀調控目標過于寬泛，使得公眾難以形成穩定預期；三是貨幣政策處于從屬地位，弱化了宏觀經濟政策的逆周期調節能力。因此，未來宏觀經濟政策的轉型應以確立宏觀調控的清晰定位為基礎，大幅簡化宏觀調控目標，并構建以貨幣政策為核心的新政策框架。

宏觀經濟政策；宏觀調控；微觀干預；貨幣政策；財政政策

一、引言

過去十年，中國經濟增長態勢發生了顯著的變化，GDP增速呈現出明顯的下行態勢。2007年GDP增速高達14.2%，2008—2011年降至9.6%，而在2012—2015年更進一步下滑至7.4%。面對經濟的下行壓力，宏觀經濟政策始終在積極地應對與調整。2008年全球金融危機初期推出了以“四萬億”為代表的強刺激政策，新常態下又進行了調控理念與方式的創新，實施了區間管理、“微刺激”及定向調控等新的政策手段。但是，宏觀經濟政策的調控效果卻不盡如人意，不僅經濟增速的放緩勢頭未得到緩解，反而進一步呈現出經濟蕭條的跡象，2015年的GDP增速為6.9%，降至近25年來的最低點，而且衡量經濟運行冷熱的兩大指標——產出缺口與GDP平減指數雙雙為負。

宏觀經濟政策不斷調整卻仍難以止住經濟增速下行的原因是多重的。比如，2008年全球金融危機爆發之后，長期以來支撐中國經濟高速增長的人口紅利、體制改革紅利、全球化紅利以及技術進步紅利均在不同程度地消退，客觀上造成了經濟增速下行的局面。又如，新常態下宏觀經濟政策面對“三期疊加”帶來的巨大下行壓力而應對力度不足，一定程度上導致了負向產出缺口的持續擴大。中國宏觀經濟政策框架本身也存在著一些明顯的缺陷與不足，使得宏觀經濟政策的調控效率不高，這是難以有效止住經濟增速持續下行的重要原因。

鑒于“十三五”期間中國經濟將面臨更為嚴峻的保增長任務，GDP平均增速要保持在6.5%左右，才能完成“到2020年實現國內生產總值和城鄉人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社會”等重要發展目標，這就要求宏觀經濟政策必須解決自身存在的突出問題，破解當前效率低下的困境。因此，本文以過去十年作為切入點，分反危機時期和新常態時期兩個階段對宏觀經濟政策的實施情況與效果進行系統梳理，在此基礎上總結宏觀經濟政策體系存在的突出問題，從而為宏觀經濟政策框架的轉型提供思路。

二、反危機時期（2007—2011年）的宏觀經濟政策

我國自2001年加入WTO以來，受益于“出口—投資”聯動機制的驅動與人口紅利、體制改革紅利、全球化紅利及技術進步紅利等四大紅利的集中釋放，經濟增速持續加快，2007年高達14.2%。然而，2008年全球金融危機的爆發導致美、日、歐等主要經濟體的經濟增速快速回落，對中國的出口需求造成了沉重的打擊，出口總額增速由2008年前3季度的22.4%迅速下滑至第4季度的4.2%，2009年第1季度更是同比下降了19.7%。受此影響，中國GDP增速由2008年前3季度的10.6%下滑至第4季度的7.1%，2009年第1季度GDP增速更是只有6.2%，為季度增速數據公布以來的最低點。

（一）宏觀經濟政策應對危機的舉措

面對宏觀經濟形勢的突然變化，政府迅速調整宏觀經濟政策的目標與定位。在2008年中期，政府將宏觀經濟政策的調控目標由 “控總量、穩物價、調結構、促平衡”調整為“保增長、控物價”，進而又在第4季度將首要調控目標明確為“防止經濟增速快速下滑”。與此同時，宏觀經濟政策的定位也由“穩健財政政策+從緊貨幣政策”調整為“積極財政政策+適度寬松貨幣政策”（見表1），意圖推動產品需求（IS曲線）與貨幣供給（LM曲線）的雙雙擴張，以防止經濟增速下滑趨勢的惡化。2009年，面對外部需求持續萎縮的情況，宏觀經濟政策更加明確地將“擴內需”視為“保增長”的根本途徑，并將二者列為調控的核心目標。相應地，宏觀經濟政策在此后兩年延續了“積極財政政策+適度寬松貨幣政策”的政策組合。

在具體操作實踐中，積極財政政策是“保增長”與“擴內需”的核心手段。2008年11月5日，中央制定了“四萬億”的大規模財政刺激計劃，兩年內向保障性住房建設、“汶川”災后重建以及基礎設施建設等領域投入了4萬億元的財政資金。2009年財政赤字率由上一年的0.4%大幅提升至2.3%，為改革開放以來的最大增幅。如果進一步將地方政府的舉債規模考慮在內，總體財政赤字率更是高達12.3%。貨幣政策的定位則由“從緊”調整為“適度寬松”，在2008年9月至年底的短短4個月內，中國人民銀行（下稱“央行”）5次下調金融機構存貸款基準利率，4次下調存款準備金率，同時暫停對商業銀行信貸額度的管控。2009年M2的增速高達28.5%，為近30年來的峰值。新增信貸規模達到9.59萬億元，同比增速高達95.3%。產業政策在應對危機的宏觀調控中同樣發揮了重要作用。國務院于2009年陸續出臺了“十大產業振興規劃”與“七大戰略性新興產業”等產業規劃及相關實施細則，通過加快項目審批、促進企業兼并重組以及信貸與稅收優惠等手段拉動經濟增長。

（二）反危機政策下經濟短暫復蘇與后續的復雜局面

在財政政策、貨幣政策與產業政策的積極應對下，中國成為全球范圍內復蘇最快的主要經濟體。GDP增速在2009年第1季度下降至6.2%的低位后開始企穩回升，全年增速達到了9.2%。同期，全球經濟仍處于衰退困境之中，平均經濟增速只有-0.5%。2010年中國經濟增速更是進一步回升至10.6%，接近于全球金融危機前的經濟增長水平。

但是，以“四萬億”為代表的刺激政策的副作用較大，留下了后遺癥。一是物價水平快速上升，商品房價格迅猛上漲。CPI由2009年的-0.7%大幅回升至2010年的3.3%，PPI更是由-5.4%上升到5.5%。2011年CPI進一步上升至5.4%，PPI達到了6%。全國商品房平均價格在2009—2011年的3年間上漲了約41%，其中北京的漲幅達到77%，上海的漲幅更達到92%。二是產能過剩問題更加突出。IMF評估報告指出，中國的產能利用率由2008年的80%下滑至2011年的60%左右，其中鋼鐵、船舶等被列入產業振興規劃的行業產能過剩情況最為嚴重。三是地方政府加大舉債規模以刺激經濟擴張，導致債務問題逐漸凸顯。國家審計署數據顯示，2010年底地方政府負債規模達到10.7萬億元，較2008年增加了1倍。四是經濟結構失衡現象進一步惡化。由于宏觀經濟政策以拉動投資為主要著力點，2010年和2011年投資率分別高達47.2%和47.3%，比危機前上升了6.5個百分點左右。不僅如此，伴隨著2011年宏觀經濟政策逐步回歸常態化，將財政政策與貨幣政策組合調整為“積極財政政策+穩健貨幣政策”后，中國經濟增速再次呈現出快速回落的態勢，由2011年第1季度的10.2%下降至第4季度的8.7%，這在很大程度上源自上述副作用與后遺癥帶來的下行壓力。

三、新常態下（2012—2016年）的宏觀經濟政策

受四大紅利不斷減弱的影響，2012年以來中國經濟逐漸步入以“三期疊加”為核心特征的新常態，即增長速度換擋期、結構調整陣痛期與前期刺激政策消化期。GDP增速呈現持續放緩的態勢，由2012年第1季度的8.0%下滑至2016年第1季度的6.7%。消費、投資及出口的增速降幅更為明顯。社會零售品銷售額增速由2011年的17.1%下滑至2015年的10.7%。同期全社會固定資產投資增速由23.8%下滑至10.0%，出口總額增速則由20.3%下降至-2.8%。

（一）宏觀經濟政策應對經濟下行的舉措

面對增速換擋與結構調整的雙重壓力，宏觀經濟政策自2012年起就一直將首要目標定位為“穩增長”，并兼顧“調結構”（見表1）。由此，宏觀經濟政策的定位始終堅持“積極財政政策+穩健貨幣政策”，以更易于精準發力的財政政策為核心，旨在穩定增長的同時進一步改善經濟結構。從具體操作來看，財政政策方面，政府的財政支出規模不斷擴張，赤字率由2011年的1.1%上升至2015年的3.5%，達到了改革開放以來的最高點。貨幣政策方面，在穩健的政策定位下，M2增速較2008—2010年適度寬松時期明顯下降，保持在12%～14%的區間內平穩運行。產業政策方面，其宏觀調控職能進一步強化，尤其是在2015年提出的供給側結構性改革“三去一降一補”目標中，產業政策承擔了“去產能”與“補短板”的重要任務。

另外，基于前期刺激政策消化的壓力，新常態以來宏觀經濟政策不再搞“大水漫灌”，而是推出了多種新型調控模式與工具，以兼顧“穩增長”和“調結構”。一是提出了“區間管理”的調控思路，將宏觀經濟政策的目標界定為一個合理區間。區間上限為“防通脹”，下限為“穩增長”，而且在下限之外還將“保民生”作為底線。二是采用“微刺激”政策主動進行預調與微調。“微刺激”本身雖然仍屬于政府依靠項目投資等手段拉動經濟增長的調控方式，但刺激力度相對溫和且更加注重對經濟結構的調整。三是針對中國經濟中突出的結構性問題，實施定向寬松貨幣政策，通過定向降準、PSL等工具對“三農”、小微企業以及棚戶區改造等領域重點發力，更加直接地促進經濟結構的調整。

（二）經濟增速放緩勢頭未得到緩解，經濟呈現出蕭條跡象

雖然宏觀經濟政策積極調整并不斷創新，但調控效果始終欠佳，難以阻止經濟增速持續放緩的勢頭。以“微刺激”政策為例，2012—2014年“微刺激”政策的刺激效果呈現出明顯的遞減態勢。尤其是2014年的“微刺激”政策雖然力度更強、頻率更高，但效果遠不及前兩年。[1]

受此影響，新常態下中國經濟逐漸呈現出蕭條跡象，表現為產出缺口持續為負與價格水平不斷下滑。在產出缺口方面，郭豫媚和陳彥斌[2]的計算結果表明，2012—2015年中國經濟的產出缺口顯著為負。從歷史經驗來看，近三十年來出現過三次產出缺口為負的時期，而且均對應于經濟蕭條的出現，分別是“物價闖關”失敗后的1989—1990年、亞洲金融危機爆發前后的1996—2001年以及全球金融危機與歐債危機相繼發生的2008—2010年。在價格水平方面，2012年以來GDP平減指數持續下滑，2015年已降至-0.5%，以往也僅有亞洲金融危機與2008年全球金融危機時期出現過GDP平減指數為負的情況。

四、宏觀經濟政策框架存在的突出問題

不可否認，過去十年中國經濟增速持續下行是由多方面因素所致，既與潛在經濟增速的下滑有關，也與經濟周期性放緩情況下宏觀經濟政策應對力度不足等因素有關。但是，這并不能掩蓋中國宏觀經濟政策框架本身存在的突出問題，這些問題導致了宏觀經濟政策的調控效率不高。

（一）未能厘清宏觀調控與微觀干預的關系，以宏觀調控之名行微觀干預之實的現象時有發生，降低了宏觀經濟政策的調控效率

改革開放以來，宏觀經濟政策框架的構建與完善是在計劃經濟時期政府直接干預經濟的調控模式上做加減法，在保留一部分行政干預手段的同時增強對財政政策與貨幣政策等經濟政策手段的運用。這一調控思路在市場化改革初期較為有效地彌補了部分市場機制缺失或不完善之處。[3]但是其弊端在于，宏觀調控與微觀干預的關系始終難以厘清，甚至有不少人認為宏觀調控就是政府干預。因此，伴隨著市場化改革進程的深化，微觀干預手段并未相應地淡出宏觀經濟政策框架，仍是重要的組成部分。

正因為如此，與其他主要經濟體對產業政策持較為謹慎的態度不同，中國在宏觀調控中十分重視對產業政策等微觀干預舉措的運用，而且與產業政策緊密相關的區域政策、消費政策及投資政策等也被納入宏觀經濟政策體系之中。盧鋒通過對過去十年宏觀經濟政策工具的梳理發現，除貨幣政策與財政政策等常規調控工具之外，宏觀經濟政策使用的調控工具接近30余種，以宏觀調控之名行微觀干預之實的現象經常發生。[4]而這會從三個方面影響宏觀經濟政策的調控效率。

第一，由于政府本身難以收集并處理所有的市場信息并做出動態最優化決策，所以，過多的微觀干預會擾亂市場對資源的配置效率，進一步加劇經濟波動。比如，2008年全球金融危機爆發以來，政府部門一直試圖挑選出要重點發展的產業和要淘汰的落后產業，從而實現“穩增長”與“調結構”的目標。但現實的結果卻是產業結構“越調越亂”，不僅產業發展方向不斷調整，而且重點發展的產業陸續出現產能過剩問題，落后產業則陷入“越淘汰越過剩”的怪圈，加劇了經濟的下行壓力。

第二，微觀干預措施的頻繁使用進一步制約了民營企業的發展，導致經濟增長復蘇乏力。市場準入限制與融資難、融資貴問題始終是制約大多數民營企業發展的兩大瓶頸，其產生的原因就在于政府對市場干預過多。以宏觀調控之名行微觀干預之實會進一步制約民營企業的發展空間。比如，產業政策在治理產能過剩時常見的舉措是以產能規模來決定企業是否退出，這使得生產效率更高但規模較小的民營企業往往成為被淘汰的對象。*比如，2010年對鋼鐵行業進行目錄指導和強制清理時，產業政策就明確規定，“淘汰400立方米及以下煉鐵高爐，淘汰30噸以下煉鐵轉爐、電爐”。具體內容請參見國務院2010年2月6日發布的《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》。金融抑制政策則使信貸資源更多地流向國企與地方政府，導致民營企業融資難、融資貴問題不斷加重。由于民營企業占據了六成以上的中國經濟總量，微觀干預對民營經濟發展的制約會導致經濟增長乏力，降低宏觀調控的效率。

第三，以宏觀調控之名行微觀干預之實催生了尋租空間，這不僅帶來了腐敗的惡果，更進一步損害了宏觀經濟政策的調控效率。微觀干預手段的透明度差且伸縮性強，這為尋租活動留下了較大空間。中共十八大后反腐浪潮中出現的“發改委”價格司等核心權力部門的“塌方式腐敗”現象就是深刻的教訓。而且一些研究表明，尋租活動會擠出私人部門投資并降低財政公共支出的效率，從而抑制經濟增長。[5]因此，微觀干預會降低宏觀經濟政策的效率，使其對經濟增長的推動作用減弱。

（二）寬泛化的宏觀調控目標下公眾難以形成穩定預期，從而降低了調控效率

不同于發達國家宏觀經濟政策將經濟穩定與金融穩定作為主要調控目標，過去十年中國宏觀調控目標一直延續寬泛化特點，不僅將“穩增長”、“防通脹”和“調結構”作為核心目標，而且還根據經濟形勢的需要靈活地擴充目標。比如，新常態下將“惠民生”、“促改革”、“防風險”等加入目標體系之中。

直觀上，寬泛化的調控目標會給予政策制定者更大的相機抉擇空間，使其可以根據經濟形勢變化而制定最優政策。但實際上，寬泛目標下宏觀經濟政策的左右搖擺會導致政策的實施效果難以達到預設目標。[6]這是因為，公眾是根據對未來政策的預期決定當前的行為決策，因而使公眾形成穩定預期才能更有效地提高宏觀調控效率。在寬泛目標下，當公眾察覺到政策目標會不斷變化時，就會對政策缺乏信任，行為決策往往會有悖于政策實施的意圖。這突出表現為上世紀70年代滯脹危機期間，美聯儲在穩定經濟增長和抑制通脹這兩個目標之間反復搖擺，導致反通脹政策不被公眾信任，反而加大了通脹水平的上升幅度。

具體到中國，以“穩增長”與“調結構”目標為例：當“調結構”作為調控目標時，經濟會經歷新舊增長模式的轉換而面臨增速的下滑，這使得公眾會意識到未來的政策目標又會轉為“穩增長”。由此導致企業及地方政府主動進行結構調整，而淘汰落后產能的意愿大大降低，更多的是期待“穩增長”時更為寬松的政策環境解決產能過剩問題。也正因為如此，盡管近年來政府試圖通過不斷地調整宏觀調控目標，以尋求“穩增長”、“調結構”、“防風險”等多目標之間的平衡，但政策實施效果卻大多不盡如人意，經濟增速的下滑趨勢沒有得到扭轉；經濟結構調整步伐也未明顯加快（近年來消費占比上升更多的是源于投資增速的大幅下降），高債務風險反而進一步凸顯。

（三）貨幣政策處于從屬地位，弱化了宏觀經濟政策的逆周期調節能力

回顧過去十年的政策實踐可以發現，無論是反危機時期的“積極財政政策+適度寬松貨幣政策”的組合，還是新常態下“積極財政政策+穩健貨幣政策”的組合，財政政策始終是應對經濟下行的核心手段，貨幣政策則處于從屬地位。這導致貨幣政策的逆周期調節能力被顯著抑制，主要體現在以下三個方面：

第一，由于要配合財政政策的積極支出，貨幣政策需更加側重于控制信貸規模等數量型工具，從而阻礙了向價格型調控方式轉變的步伐。但在利率市場化改革深化與金融創新不斷發展的背景下，數量型中介目標的可測性、可控性及與實體經濟的相關性均在持續減弱，使得數量型貨幣政策的效率不斷下降。[7]因此，貨幣政策為了配合財政政策的主導地位而犧牲了自身對經濟的逆周期調節能力。

第二，由于央行缺乏足夠的獨立性，貨幣政策難以進行有效的預期管理，進一步降低了貨幣政策的調控效率。預期管理通過改變市場進行預期時所依賴的信息集而引導公眾預期向政策目標靠攏，能夠有效地提高貨幣政策調控效率。郭豫媚等[8]的研究表明，預期管理可以將當前中國貨幣政策效率提高40%左右。但是，預期管理的重要前提是央行要具有足夠的獨立性，由此才能避免政治周期及動態不一致性等因素的影響而取得公眾信任。因此，中國貨幣政策處于從屬地位而央行的獨立性不高，就會導致預期管理手段難以被有效實施。

第三，由于貨幣政策對經濟下行的應對力度不足，使得中國經濟出現增速下行和實際利率上行的背離局面。進入新常態以來，中國經濟下行壓力不斷加大，但是貨幣政策因處于從屬地位而始終保持穩健定位，即使進行了多次降息降準操作，調控力度也始終不足。這突出表現為在經濟增速持續放緩的背景下，2011—2015年間實際貸款利率卻上升了2.3個百分點，由此加大了企業投資成本與償債壓力，進而導致企業生產意愿低迷，加重了經濟下行趨勢。

五、宏觀經濟政策框架的轉型方向

基于宏觀經濟政策框架存在的突出問題，本文認為宏觀經濟政策的轉型應從定位、目標及工具等方面著手。*陳彥斌等曾就新常態下宏觀經濟政策提出了具體的調整思路（參見陳彥斌、劉哲希、郭豫媚：《經濟新常態下宏觀調控的問題與轉型》，載《中共中央黨校學報》，2016（1）），本文側重于論述宏觀經濟政策的長期轉型方向。

（一）宏觀調控應定位于對經濟短期波動的逆周期調節，是總需求管理而不是微觀干預，更不是替代市場機制

宏觀調控的廣泛運用源于凱恩斯主義的興起。凱恩斯主義認為，當經濟體受到總需求或總供給等外部沖擊時，由于價格與工資黏性及公眾“動物精神”的存在，市場資源配置不會在受到沖擊后迅速回到均衡狀態，由此會使經濟呈現出擴張或緊縮的短期波動現象。因此，政府需要通過宏觀調控等政策手段緩解外部沖擊，從而實現對經濟短期波動的逆周期調節，也就是現代宏觀經濟理論所講的總需求管理。由此可見，宏觀調控并不是干預市場機制，而是要為市場機制的自我恢復創造更有利的環境，使資源配置在短期內盡快回歸至均衡狀態。

微觀干預則是政府針對市場失靈所采取的提升資源配置效率的措施。市場失靈是指市場本身不能有效配置資源的情況，其產生的主要原因在于產權制度不完善、壟斷、外部性（如環境污染）等。因此，微觀干預重在通過建立設計完善的法律規章制度矯正市場失靈現象。例如，完善產權制度以明晰產權關系、頒布反壟斷法破除壟斷等。這與宏觀調控運用經濟政策手段并聚焦于宏觀經濟波動有本質上的區別。

此外要認清的是，無論是宏觀調控還是微觀干預，均是對市場機制的補充，并不是去替代市場機制，市場能做的一定要交還給市場去做。比如，當前中國高投資、低消費與產能過剩嚴重等經濟結構失衡的一系列問題，就是因為政府對市場機制的重視程度不夠，弱化了企業預算約束并扭曲了要素價格。因此，優化經濟結構重在深化以國企改革與要素價格改革為核心的市場化改革，不能依靠微觀干預，更不能依靠宏觀調控。

（二）宏觀經濟政策的調控目標應重在實現經濟與金融的雙重穩定

由于宏觀調控的定位是逆向調節經濟的短期波動，宏觀經濟政策的核心目標重在保證經濟的平穩運行，不應過于關注“調結構”、“促改革”等其他目標。保證經濟平穩運行需要重點關注兩方面：一是經濟產出與物價水平的穩定。上世紀90年代以來的理論研究發現，運用貨幣政策應對經濟波動時，在長期中穩定物價與穩定經濟產出兩者之間不存在權衡關系，而是具有完美一致性。[9]因此，越來越多的國家采用了通脹目標制，單一錨定通脹目標。二是維持金融體系的穩定。2008年全球金融危機爆發后，學界進一步認識到，由于經濟周期和金融周期在波動頻率與波動幅度上存在顯著差異，宏觀經濟政策僅維持經濟穩定并不能保證金融體系的穩定。因此，實現經濟與金融的雙重穩定應成為宏觀經濟政策的核心目標。

就未來幾年內的中國經濟形勢而言，調控目標的順序應為“穩增長、控通脹、金融穩定”。第一，“穩增長”仍是宏觀經濟政策的首要目標。一方面是因為這對于完成“到2020年實現GDP和城鄉人均收入比2010年翻一番”以及“到2020年全面建成小康社會”等重要發展任務至關重要。另一方面是因為與擁有較為完善社會保障體系的西方國家相比，中國的社會保障體系相對滯后且社會建設架構較為脆弱，從而也具有明顯的“增長依賴癥”。[10]第二，雖然新常態以來通脹水平處于低位，但不能因此放棄對“控通脹”目標的管理。2015年底中國的M2/GDP已高達203%，處于歷史與國際上的高位，因而所面臨的潛在通脹風險依然很大。第三，“金融穩定”不僅是強調央行要發揮最后貸款人職能以防范系統性風險，而且要增強宏觀審慎政策在防止金融體系的順周期波動方面的重要作用。

（三）應強化貨幣政策的主導地位，減弱財政政策的逆周期調節作用，大幅弱化產業政策的宏觀調控職能

鑒于宏觀調控重在實現對經濟波動的逆周期調節，在經濟的常規波動時期，宏觀經濟政策應選擇能夠及時且有效地應對經濟短期波動的政策工具。現代宏觀經濟理論與各國的政策實踐均表明，貨幣政策是應對產出缺口與物價水平變化最靈活且最有效的宏觀經濟政策手段。[11]財政政策則受到政治周期及內在時滯較長等因素的影響，在常規時期穩定物價水平和產出缺口的效果遠不及貨幣政策。馬駿通過測算“財政脈搏”指標也發現，中國財政政策的逆周期調節作用并不明顯，甚至在一些時期還呈現出順周期特征，從而加劇了經濟的波動。[12]因此，經濟的常規波動時期宏觀經濟政策框架要以貨幣政策為主導。

值得注意的是，在少數時期中經濟體會陷入長達幾年或十幾年的持續且深度的衰退之中，比如，上世紀30年代的美國大蕭條及90年代以來的日本大衰退。此時，貨幣政策通常會面臨零下限約束而操作空間較常規時期明顯收緊，因而單獨使用貨幣政策難以應對經濟的持續下行。積極的財政政策則能有效地為貨幣政策分擔刺激總需求的壓力，從而有效保證宏觀經濟政策的可持續性。而且，經濟深度衰退的時期較長，使得財政政策逆周期調節能力較弱的弊端被淡化。可以看到，2008年金融危機爆發后，以貨幣政策調控為核心的美國等發達國家也明顯加大了財政政策的應對力度。因此，在經濟陷入深度衰退時期時，宏觀經濟政策框架要以貨幣政策與財政政策積極配合為核心。

此外，產業政策不應繼續承擔“穩增長”等具體的宏觀調控任務，應逐步退出宏觀經濟政策體系。這是因為，為實現“穩增長”等短期調控目標，產業政策在制定過程中不可避免地會受到政治周期等因素的影響，從而扭曲市場的客觀發展規律與對資源的有效配置。比如，政府為應對2008年金融危機，將之前被認定為產能過剩的鋼鐵行業又列入“十大產業振興規劃”之中，由此進一步加劇了鋼鐵行業的產能過剩問題。大幅弱化宏觀調控職能后，產業政策可以更側重于推動技術創新與市場競爭機制的完善等方面，更為有效地促進中國經濟長期增長。

（四）貨幣政策應加快向價格型調控轉型的步伐，注重預期管理，并加強與宏觀審慎政策的協調配合

加快貨幣政策由數量型調控向價格型調控轉變，將有效增強利率市場化背景下貨幣政策的調控效率。國際經驗也表明，伴隨著利率管制的逐步放開與金融創新的不斷發展，修訂數量型中介目標的統計口徑以保證數量型調控有效性的方式難以為繼，貨幣政策調控方式由數量型向價格型轉變是必然選擇。事實上，當前中國向價格型調控方式轉變的時機已較為成熟，個體對利率等價格信號的敏感度在不斷增強。[13]因此，央行需要在構建完善的基準利率體系與利率傳導渠道，以及建立與價格型調控相適應的貨幣供給機制等方面加快步伐。

預期管理目前在國際上已成為提高貨幣政策有效性的核心手段。對中國而言，鑒于貨幣政策處于數量型調控方式效率下降而價格型調控框架尚未完全建立的轉型時期，預期管理會為貨幣政策調控效率的提升帶來更大的幫助。加強預期管理，一方面要提高央行的獨立性，這與之前所講的貨幣政策占據宏觀調控主導地位的轉型方向相符合。另一方面則需要加強央行與市場的信息溝通、增加貨幣政策的透明度，注重對貨幣政策操作進行事前溝通和事后解釋，及時公布貨幣政策相關操作及其意圖，避免市場誤讀。

貨幣政策要加強與宏觀審慎政策的配合，是因為根據丁伯根法則*丁伯根法則是指，政策工具的數量或控制變量數至少要等于目標變量的數量，而且這些政策工具必須是相互獨立的。，貨幣政策在實現經濟穩定的同時難以完成防范金融風險的任務。尤其是在經濟蕭條而必須使用寬松貨幣政策的時期，若沒有宏觀審慎政策的配合，很可能會出現資產泡沫，從而加劇經濟運行風險。2008年金融危機前美國寬松貨幣政策使宏觀經濟穩定但金融風險加劇的現象就是最好的佐證。宏觀審慎政策通過對銀行流動性、資本金及杠桿率等方面進行調節，能夠降低金融體系的過度風險承擔激勵，從而有效地抑制資產泡沫的形成。[14]“十三五”規劃綱要提出了“構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制”的完善方向，未來應聚焦于解決宏觀審慎框架與微觀金融監管體制如何協調，以及事前、事中監管與事后救助機制如何結合等具體問題。

（五）財政政策在常規時期應回歸公共財政，但在危機時期要充分發揮擴大內需的作用

財政政策在常規時期回歸公共財政，除財政政策逆周期調節能力欠佳的原因之外，還因為政府的財政收支壓力正與日俱增。2014年以來，我國的財政收入增速跌落到個位數，2015年僅有5.8%，遠低于過去三十多年16%左右的平均值。地方政府所依賴的土地出讓金也顯著減少，2015年降幅達到了21.6%。同時，政府在醫療衛生、社會保障以及環境治理等方面的剛性支出卻呈現快速增長態勢，高債務下的償本付息的壓力也在不斷加大。考慮政策性銀行的金融債以及地方政府債務置換等，廣義口徑下的財政赤字率在2015年已接近10%。因此，在貨幣政策占據宏觀經濟政策主導地位的情況下，財政政策在常規時期需要弱化自身的宏觀調控職能，將更多的財力用于公共財政。而在經濟危機或深度衰退時期，積極財政政策仍是擴大內需的有效手段。尤其是對于“債務—通縮”危機而言，積極財政政策與適度寬松貨幣政策相配合的調控明顯優于單獨使用貨幣政策的效果。[15]

六、結語

通過對過去十年宏觀經濟政策實施情況的梳理可以發現，無論是全球金融危機期間利用強刺激政策拉動經濟，還是新常態下政策手段不斷調整與創新，宏觀經濟政策均未從根本上改變經濟增速的下行態勢。這雖然與潛在增速下行和政策應對力度不足等因素有關，但不容忽視的是，宏觀經濟政策體系存在一些突出問題，導致其調控效率不高，表現在：第一，由于中國宏觀調控的定位難以得到清晰界定，以宏觀調控之名行微觀干預之實的現象長期存在。第二，寬泛化的宏觀調控目標下公眾難以形成穩定預期。第三，貨幣政策處于從屬地位，弱化了宏觀經濟政策的逆周期調節能力。

因此，未來宏觀經濟政策的轉型應著重做好三個方面的工作：第一，厘清宏觀調控與微觀干預的界限，明確宏觀調控的定位是逆向調節經濟的短期波動。第二，大幅簡化宏觀經濟政策的調控目標，重在實現經濟與金融的雙重穩定。第三，構建以貨幣政策為核心的新政策框架，弱化財政政策的逆周期調節職能，大幅弱化產業政策的宏觀調控職能。同時，貨幣政策要加快向價格型調控方式轉型的步伐，注重預期管理并加強與宏觀審慎政策的協調配合，以提高自身的調控效率。

[1] 陳彥斌、陳小亮：《中國經濟“微刺激”效果及其趨勢評估》，載《改革》，2014（7）。

[2] 郭豫媚、陳彥斌：《中國潛在經濟增長率的估算及其政策含義：1979—2020》，載《經濟學動態》，2015（2）。

[3] 中國經濟增長與宏觀穩定課題組：《后危機時代的中國宏觀調控》，載《經濟研究》，2010（11）。

[4] 盧鋒：《宏調的邏輯——從十年宏調史讀懂中國經濟》，北京，中信出版集團，2016。

[5] 劉勇政、馮海波：《腐敗、公共支出效率與長期經濟增長》，載《經濟研究》，2011（9）。

[6] Kydland,F.E.,and E.C.Prescott.“Rules rather than Discretion:the Inconsistency of Optimal Plans”.JournalofPoliticalEconomy,1977,85（3）:473-491.

[7] 郭豫媚、陳彥斌：《利率市場化大背景下貨幣政策由數量型向價格型的轉變》，載《人文雜志》，2015（2）。

[8] 郭豫媚、陳偉澤、陳彥斌：《中國貨幣政策有效性下降與預期管理研究》，載《經濟研究》，2016（1）。

[9] F.S.Mishkin.EconomicsofMoney,BankandFinancialMarkets.New York:Pearson Education,2012.

[10] 陳彥斌、姚一旻、陳小亮：《中國經濟增長困境的形成機理與應對策略》，載《中國人民大學學報》，2013（4）。

[11] Blanchard,O.,G.Dell’Ariccia,and P.Mauro.“Rethinking Macroeconomic Policy”.JournalofMoney,CreditandBanking,2010,42（s1）:199-215.

[12] 馬駿：《新常態與宏觀調控模式》，載《中國金融》，2014（15）。

[13] 伍戈、李斌：《貨幣數量、利率調控與政策轉型》，北京，中國金融出版社，2016。

[14] C.Borio.“The Financial Cycle and Macroeconomics:What have We Learnt?”.BIS Working Paper,No.395，2012.

[15] 劉哲希、韓少華、陳彥斌：《“債務—通縮”理論的發展與啟示》，載《財經問題研究》，2016（6）。

（責任編輯 武京閩）

The Dilemma and Reform Direction of China’s Macroeconomic Policy System

CHEN Yan-bin，LIU Zhe-xi

（School of Economics, Renmin University of China, Beijing 100872）

Over the last decade, despite the employing of massive stimulus policies during the 2008 global financial crisis to promote brief recovery of economy, or the adjusting of policy according to the economic situation during the new normal, macroeconomic policy has proved difficult to stop the downward trend of China's economic growth. The main reason is that the macroeconomic policy framework has three obvious flaws, thereby causing low macro-control efficiency. First, the difference between the macro-control and micro intervention is not clear, thus micro interventions are always taken in the name of macro-control. Second, the goals of macroeconomic policy are too broad, which makes it hard for the public to form stable expectations. Third, the subordinate status of monetary policy weakens the countercyclical adjustment ability of macroeconomic policy. Thus, the transformation of the future macroeconomic policy should be based on a clear position of macro-control, dramatically simplifying the goals of macroeconomic policy, and regarding monetary policy as the core of the new policy framework.

macroeconomic policy; macro-control; micro intervention; monetary policy; fiscal policy

中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目“利率市場化背景下中國貨幣政策框架的轉型研究”（15XNI006）

陳彥斌：中國人民大學經濟學院教授，博士生導師，中國經濟改革與發展研究院研究員；劉哲希：中國人民大學經濟學院博士研究生（北京 100872）