中國(guó)城鎮(zhèn)居民低保制度實(shí)施效果與存在問(wèn)題研究
——以吉林省鎮(zhèn)賚縣M社區(qū)為例

李 旭 崔亞飛

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

一、M社區(qū)現(xiàn)狀

吉林省鎮(zhèn)賚縣M社區(qū)位于吉林省西北部、鎮(zhèn)賚縣東北部，總?cè)丝跀?shù)3.2萬(wàn)人 ，屬于省級(jí)貧困社區(qū)，是吉林省重點(diǎn)扶貧對(duì)象，對(duì)了解貧困社區(qū)低保政策的實(shí)施情況具有較高的代表性。

（一）政策實(shí)施現(xiàn)狀

1.城鎮(zhèn)低保人群逐年遞減

圖1:2013-2015年M社區(qū)城鎮(zhèn)低保統(tǒng)計(jì)人數(shù)

圖1 顯示2013年社區(qū)共有城鎮(zhèn)低保對(duì)象257戶(hù)，享受低保人數(shù) 350人，占社區(qū)總?cè)丝跀?shù)的1.09%；2014年低保對(duì)象 243戶(hù)，低保人數(shù) 296人，占社區(qū)總?cè)丝跀?shù)的 0.93%；2015年低保對(duì)象211戶(hù)，低保人數(shù)272人，占社區(qū)總?cè)丝跀?shù)的0.85%。可見(jiàn)，享受低保的人口呈下降趨勢(shì)，究其原因，有以下幾方面因素。

（1）審批流程、實(shí)施程序逐年嚴(yán)格

社區(qū)采取最低工資法實(shí)施城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定人均月收入 270元以下，家庭生活困難的群體根據(jù)自身?xiàng)l件向戶(hù)口所在單位提供書(shū)面申請(qǐng)，申請(qǐng)人應(yīng)書(shū)面說(shuō)明家庭收入及財(cái)產(chǎn)狀況，授權(quán)低保管理審批機(jī)關(guān)核查其家庭收入、財(cái)產(chǎn)有關(guān)情況，履行相關(guān)程序，填寫(xiě)《申請(qǐng)最低生活保障家庭經(jīng)濟(jì)狀況登記表及授權(quán)書(shū)》，并提供戶(hù)口簿、身份證、疾病證明等相關(guān)的書(shū)面證明材料。所在單位對(duì)居民提供材料進(jìn)行核查，組織 3人以上工作人員入戶(hù)核查，進(jìn)行初審，將初審結(jié)果上交人力資源科，并由人力資源科組織調(diào)查，將復(fù)審結(jié)果上交上級(jí)民政部門(mén)，民政部門(mén)下基層最終核查，組織評(píng)議，將最終結(jié)果公示，并每年復(fù)審一次。

嚴(yán)格規(guī)范低保審批流程，逐戶(hù)核查申請(qǐng)的真實(shí)性。將低保制度法律化、條文化，杜絕“騙?！?、“關(guān)系保”等現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)不符合條件、弄虛作假人員“應(yīng)退盡退”，讓真正困難群體得到切實(shí)保障，使得低保人群逐年減少。

（2）其他社會(huì)救助體系日趨完善

隨著人口老齡化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，國(guó)家實(shí)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。居民按個(gè)人繳納8%、單位繳納20%，將工資收入的21%存入個(gè)人賬戶(hù)。女職工達(dá)到50周歲，男職工達(dá)到60周歲，即可享受養(yǎng)老保險(xiǎn)，保證了職工老有所依。數(shù)據(jù)顯示參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)逐年提高，使得低保人群減少。

（3）拓寬就業(yè)渠道，為低保人群提供公益崗位

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示社區(qū) 90份調(diào)查問(wèn)卷中 56.67%的低保群體表示不愿意退出低保救濟(jì)，43.33%的調(diào)查者表示若自身情況有改善，愿意退出低保將自身享受低保待遇轉(zhuǎn)給更需要幫助的人。然而近一半以上人群并不愿意退出低保的救濟(jì)，無(wú)形中加劇了社會(huì)負(fù)擔(dān)。

“授人以魚(yú)不如授人以漁”，社區(qū)為減少“養(yǎng)懶漢”情況發(fā)生，針對(duì)出臺(tái)相關(guān)政策。社區(qū)單位為有勞動(dòng)能力的低保人群提供鐘點(diǎn)工、清掃街道等自食其力的公益崗位，在勞動(dòng)中提升個(gè)人價(jià)值，在提高就業(yè)的同時(shí)減少社會(huì)救助壓力，使得貧困人口逐年下降。

2.受助人群將依然長(zhǎng)期存在

（1）低保人群中獨(dú)居和離異人數(shù)居多，勢(shì)單力薄難以承擔(dān)大病等沉重生活負(fù)擔(dān)

社區(qū)城鎮(zhèn)低保人數(shù)272人（2015年數(shù)據(jù)）90人已婚，占低保人口的33.09%，81人未婚，占低?？?cè)丝诘?9.78%，27人離異，占低保總?cè)丝诘?.93%，73人喪偶，占低保總?cè)丝诘?26.84%，數(shù)據(jù)顯示其余66.54%的人多獨(dú)居生活或母親（父親）獨(dú)自供養(yǎng)幾個(gè)子女 。若遇到重大疾病則很難應(yīng)對(duì)高昂的醫(yī)療費(fèi)用；若子女正在上學(xué)，學(xué)校學(xué)習(xí)費(fèi)用高，受助者無(wú)正式工作則難以滿(mǎn)足基本生活需要，生活壓力較大。

（2）低保人群中學(xué)歷水平低、缺乏謀生技能者居多

吉林省鎮(zhèn)賚縣M社區(qū)的90份訪(fǎng)談結(jié)果顯示：無(wú)學(xué)歷或初中以下學(xué)歷的人數(shù)為 88人，占比97.78%；僅2人高中及以上學(xué)歷，占比2.22%。目前社會(huì)上無(wú)學(xué)歷或低學(xué)歷者只能從事收入低的體力勞動(dòng)，如年老體弱的鰥寡孤獨(dú)者或發(fā)生身體疾病狀況，自身無(wú)法繼續(xù)從事勞動(dòng)，生活將陷入困境。

（3）生活成本日益提高

雖然現(xiàn)行的最低生活保障制度已經(jīng)根據(jù)各省份物價(jià)水平和人均消費(fèi)發(fā)放不同額度的保障金，低保戶(hù)的貧困等級(jí)也予以不同程度的劃分，但依舊不足以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的生活需要。

在訪(fǎng)談時(shí)了解到張某今年74歲高齡，兒子、老伴都已去世，每月固定收入僅為270元低保金，但每個(gè)月要繳納水電費(fèi)、物業(yè)費(fèi)和每年幾千元的取暖費(fèi)等其他費(fèi)用，270元低保金也只是杯水車(chē)薪。73歲的張某想找些力所能及的工作，但用人單位均以年紀(jì)較大為由婉言拒絕。張某只能選擇撿拾廢品補(bǔ)貼家用。實(shí)際上低保者大多年事已高、體弱多病，高昂的醫(yī)療費(fèi)用面前只能坐以待斃。

（4）部分困難群體無(wú)法得到相應(yīng)保障

在調(diào)查訪(fǎng)談時(shí)了解到：呂某60多歲，已退休，家庭4口，妻子患有癌癥、小兒子患有智力障礙，三級(jí)殘疾，還有一個(gè)兒子在念高中三年級(jí)，呂某自身享有退休金每月1600余元。因低保硬性標(biāo)準(zhǔn)為人均收入在 270元以下，未能享受最低生活保障制度，而除去家庭日常生活外，家中病人需要高昂的醫(yī)療費(fèi)用救治，還要繳納兒子上學(xué)讀書(shū)的費(fèi)用，使其家庭生活陷入困境。制度的硬性安排致使一部分低收人的邊緣群體并不能享受低保待遇。像這樣被低保拒之門(mén)外的困難家庭不在少數(shù)，有的因病致貧，有的舉債供孩子上學(xué)。掙扎在低保線(xiàn)外的家庭只能期待國(guó)家制定相關(guān)政策早日把他們納入低保范疇。

二、建議措施

（一）加大教育支持力度

堅(jiān)持“教育興國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)”的發(fā)展戰(zhàn)略不動(dòng)搖，繼續(xù)加強(qiáng)和完善我國(guó)的教育制度，增加教育支出在財(cái)政支出中所占比重。低保群體中眾多人群均為無(wú)學(xué)歷或中低學(xué)歷水平，若不加以引導(dǎo)，其子女中很多人會(huì)由于家庭生活困難等原因無(wú)法完成除了九年義務(wù)教育以外的高等學(xué)歷教育，同樣也會(huì)有很多人因觀念落后走上父母的老路，并不能讓自己在社會(huì)中創(chuàng)造更多價(jià)值。因而應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)我國(guó)的教育投入，對(duì)困難群體子女也應(yīng)適當(dāng)減免各種教育費(fèi)用，并對(duì)貧困家庭的學(xué)生進(jìn)行教育補(bǔ)助，讓真正困難學(xué)生得到生活保障。并且還應(yīng)增加專(zhuān)門(mén)為貧困學(xué)生開(kāi)展的獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目，激勵(lì)寒門(mén)學(xué)子發(fā)奮讀書(shū)，讓每個(gè)困難學(xué)生都有有尊嚴(yán)的接受更高層次的教育，幫助貧困家庭的子女改變命運(yùn)，讓他們擺脫貧困的同時(shí)并為社會(huì)創(chuàng)造更高價(jià)值。

（二）加大扶貧力度、擴(kuò)大社會(huì)宣傳

在訪(fǎng)談時(shí)了解到僅有 10%的受助群體特別了解低保制度，而 90%的受助者均不了解或只是被救助時(shí)大致了解一點(diǎn)低保政策。筆者在詢(xún)問(wèn)政府工作人員時(shí)也同樣了解到社區(qū)沒(méi)有完善的宣傳措施，工作人員僅是在有人詢(xún)問(wèn)時(shí)候才予以解答低保政策。

由于一些低保人員學(xué)歷低或年事已高理解能力有限，對(duì)政府工作文件并不能很好解讀，若低保人員都要到有關(guān)部門(mén)詢(xún)問(wèn)，每次都要詳細(xì)解答，無(wú)形中會(huì)降低辦事效率，增加工作量。建議每月應(yīng)采用定期宣傳方式，公開(kāi)宣傳。同時(shí)建立完善的地方低保政府工作網(wǎng)站，專(zhuān)人在網(wǎng)上負(fù)責(zé)解答百姓提出問(wèn)題，方便更多需要的人獲得此項(xiàng)制度保障。

（三）適度減免相關(guān)費(fèi)用

針對(duì)其他生活費(fèi)用過(guò)高現(xiàn)象，社區(qū)應(yīng)對(duì)低保人群予以政策上的傾斜，適當(dāng)減少高昂的相關(guān)費(fèi)用。政府將受保群體的相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息提供給收取費(fèi)用部門(mén)，在收取水電費(fèi)及取暖費(fèi)等費(fèi)用時(shí)應(yīng)給予一定程度上的減免。讓每月的保障金真正做到能滿(mǎn)足其基本生活需要。

（四）在制度硬性的規(guī)定下，適當(dāng)根據(jù)特殊

情況增加人性安排

對(duì)切實(shí)需要保障群體應(yīng)提供社會(huì)保障制度享受。每月人均收入超過(guò) 270元群體，個(gè)人可根據(jù)自身情況填寫(xiě)社會(huì)保障申請(qǐng)書(shū)，將自身情況說(shuō)明，提交到相關(guān)部門(mén)予以初審、復(fù)審、和終審，讓真正需要幫助群體享受最低生活保障制度。

（五）繼續(xù)完善其他救助體系

醫(yī)院亂收費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)用高等現(xiàn)象現(xiàn)在依然普遍存在，國(guó)家應(yīng)增加醫(yī)療支出在財(cái)政支出中所占比重，針對(duì)亂收費(fèi)、亂檢查、亂開(kāi)處方（大處方、貴處方）等現(xiàn)象制定嚴(yán)格的舉報(bào)、監(jiān)督制定，采取財(cái)政政策控制醫(yī)療價(jià)格水平，完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度，解決看病難問(wèn)題。

（六）政府工作人員的任務(wù)量較大

每戶(hù)低保家庭的審批均經(jīng)過(guò)初審、復(fù)審、終審、社會(huì)公示四項(xiàng)完成，每次審查均要求100%到低保家庭進(jìn)行核查，組織測(cè)評(píng)，此項(xiàng)工作總時(shí)間不超過(guò)60個(gè)工作日。短時(shí)間內(nèi)要完成大量的走訪(fǎng)和討論，而此項(xiàng)工作都是民政等幾個(gè)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，任務(wù)量較大，工作辛苦。因次應(yīng)在低保政策制度化的前提下，適當(dāng)減少審核步驟，減少基層工作人員的任務(wù)量。

注釋

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：M社區(qū)派出所統(tǒng)計(jì)資料

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：鎮(zhèn)賚縣M社區(qū)人力資源部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：鎮(zhèn)賚縣M社區(qū)人力資源部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)