遭遇搬遷：精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧移民搬遷政策執(zhí)行邏輯的探討
——以陜南王村為例

李　博　左　停

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遭遇搬遷：精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧移民搬遷政策執(zhí)行邏輯的探討
——以陜南王村為例

李博左停

[摘要]文章通過對(duì)陜南王村扶貧移民搬遷四個(gè)階段行動(dòng)邏輯的分析發(fā)現(xiàn)，行政主導(dǎo)下壓力型體制的威逼與普適性政策的誘導(dǎo)共同滋生了“背皮”搬遷的發(fā)生，從而導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別的錯(cuò)位。另外，在搬遷過程中制度銜接的缺失與行政聯(lián)合的缺場(chǎng)使扶貧治理陷入了碎片化的困境，背離了精準(zhǔn)幫扶與精準(zhǔn)管理的目標(biāo)要求。最后，國家、地方政府、貧困戶各自行動(dòng)邏輯、制度選擇與利益訴求的差異使扶貧搬遷陷于了一定的制度性邏輯困境之中，搬遷后的村民生計(jì)式微，威脅到了扶貧移民的可持續(xù)生計(jì)。針對(duì)扶貧移民搬遷政策執(zhí)行偏差的問題，必須從國家政策制定，扶貧治理體系構(gòu)建以及扶貧移民的可持續(xù)生計(jì)等幾個(gè)方面來完善制度建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧； 移民搬遷； 政策偏差； 扶貧治理

精準(zhǔn)扶貧作為2014年中國扶貧系統(tǒng)提出的新的工作機(jī)制和工作目標(biāo)，具體是指“通過對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶”[1]。精準(zhǔn)扶貧的提出為當(dāng)下中國的扶貧開發(fā)指明了新的道路。作為精準(zhǔn)扶貧的有效方式，扶貧移民搬遷近年來在中國部分省份逐步推廣，并取得了一定的減貧效果。自20世紀(jì)80年代初期開始實(shí)施以來，中國的扶貧移民政策經(jīng)歷了從針對(duì)個(gè)別問題、個(gè)別區(qū)域到在國家層面加以整體設(shè)計(jì)與全面推進(jìn)的演變過程，其目標(biāo)日益多元化[2]。扶貧移民是基于減貧而進(jìn)行的貧困人口從生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)向自然條件較好地區(qū)的遷移以及與此聯(lián)系的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建活動(dòng)[3]。中國最早的扶貧移民始于20世紀(jì)80年代的甘肅定西、河西地區(qū)和寧夏的西海固地區(qū)，被通稱為“三西”移民。近年來扶貧移民已經(jīng)拓展到了廣東、廣西、貴州、云南、江西、陜西等省份。2011年出臺(tái)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》將異地扶貧搬遷作為專項(xiàng)扶貧的重要舉措，提出“對(duì)生存條件惡劣地區(qū)扶貧對(duì)象實(shí)行易地扶貧搬遷。引導(dǎo)其他移民搬遷項(xiàng)目?jī)?yōu)先在符合條件的貧困地區(qū)實(shí)施，加強(qiáng)與易地扶貧搬遷項(xiàng)目的銜接，共同促進(jìn)改善貧困群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境”[4]。這一綱要的提出更加明確了今后扶貧移民搬遷的宗旨，為扶貧開發(fā)的實(shí)施奠定了相應(yīng)的基礎(chǔ)。但是從當(dāng)前扶貧移民的效果來看，政策實(shí)施層面出現(xiàn)的偏差已成為困擾精準(zhǔn)扶貧的最大障礙，主要表現(xiàn)為移民搬遷過程中精準(zhǔn)識(shí)別的錯(cuò)位，扶貧治理的缺失，國家、地方、貧困戶因各自利益差異而形成的制度性邏輯困境等。這些政策的偏差導(dǎo)致部分地區(qū)的扶貧開發(fā)逐步走向內(nèi)卷化①扶貧的內(nèi)卷化是指單位投入的增加并沒有帶來同比例的減貧與脫貧效果，而使扶貧所惠及的目標(biāo)群體偏離，目標(biāo)范圍減小。，甚至陷入了越扶越貧的怪圈。

目前，學(xué)術(shù)界針對(duì)扶貧移民的研究主要集中在扶貧移民的政策演變、實(shí)施效果以及移民的權(quán)益保障、安置模式等方面。白南生和盧邁對(duì)中國農(nóng)村扶貧開發(fā)移民的方法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了介紹，就移民開發(fā)政策的經(jīng)濟(jì)效果、扶貧效果、社會(huì)效果與生態(tài)效果進(jìn)行了評(píng)估，并對(duì)扶貧移民規(guī)劃與管理提出了相關(guān)政策建議[5]。施國慶結(jié)合甘寧“三西”扶貧移民，粵北扶貧移民，廣西及云南扶貧移民的實(shí)踐，對(duì)扶貧移民的內(nèi)涵、種類及其理論基礎(chǔ)進(jìn)行了總結(jié)，指出扶貧移民應(yīng)該從法律體系建設(shè)，資金管理，移民決策制定，移民群眾工作，移民開發(fā)的國際交流與合作等方面來推進(jìn)[6]。鄭瑞強(qiáng)從扶貧移民的權(quán)益保障與政府責(zé)任層面對(duì)移民實(shí)施過程進(jìn)行了分析，認(rèn)為只有切實(shí)保障移民所享有的政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、發(fā)展權(quán)益與和諧權(quán)益才能提高移民脫貧致富能力，其中政府對(duì)于扶貧移民保障負(fù)有服務(wù)提供、利益協(xié)調(diào)、整合資源與后續(xù)扶持等方面的責(zé)任[7]。從不同學(xué)者的研究成果來看，大部分是從扶貧移民的經(jīng)驗(yàn)、思路、方法等方面來探討扶貧移民的地方適應(yīng)性與可持續(xù)發(fā)展等問題，從研究方法來看很多研究缺乏一定的調(diào)研分析與案例支撐，說服力較弱，從研究視角來看缺乏從精準(zhǔn)扶貧層面來考慮扶貧移民的實(shí)施效果。為了使研究有更進(jìn)一步的提升，本文在前人探討的基礎(chǔ)上，從精準(zhǔn)扶貧的視角來透視扶貧移民搬遷的實(shí)踐邏輯，并且從微觀層面出發(fā)，選擇陜西南部秦巴山區(qū)的一個(gè)扶貧移民開發(fā)村為研究對(duì)象，通過扶貧移民搬遷四個(gè)階段來映射精準(zhǔn)扶貧中導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的原因以及困擾精準(zhǔn)扶貧的障礙。

一、王村扶貧移民搬遷的過程分析

王村*依照學(xué)術(shù)慣例，文章中的王村、張村均為化名。位于陜西省南部秦嶺腹地的H縣，距離縣城21公里，現(xiàn)有10個(gè)村民小組，共380戶，人口1 361人，村內(nèi)山大溝深，屬于典型的山地地貌類型，村民主要經(jīng)濟(jì)收入以傳統(tǒng)農(nóng)作物種植為主。另外，村內(nèi)地勢(shì)險(xiǎn)要，生態(tài)脆弱，山洪、泥石流、滑坡等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。為了改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，陜西省于2011年做出決定，在陜南28個(gè)縣計(jì)劃用10年時(shí)間實(shí)施避災(zāi)扶貧移民搬遷工作。筆者所在團(tuán)隊(duì)分別于2014年8月，2015年4月至8月分四次在王村開展了為期60天的住村調(diào)研，主要就王村所實(shí)施的扶貧移民工程對(duì)村民進(jìn)行了深入訪談。通過調(diào)研筆者發(fā)現(xiàn)，王村所實(shí)施的扶貧移民搬遷并沒有帶來地方政府所預(yù)期的效果，從政策執(zhí)行過程、獲益群體以及實(shí)施成效來看沒有達(dá)到精準(zhǔn)扶貧所期望的效果。為了對(duì)王村扶貧移民搬遷中政策執(zhí)行偏差進(jìn)行分析，筆者分別從搬遷前的搬遷戶確認(rèn)，搬遷中的政策執(zhí)行邏輯，搬遷后的項(xiàng)目驗(yàn)收與生計(jì)選擇四個(gè)方面對(duì)王村的扶貧搬遷過程進(jìn)行了分析，從而探究導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的原因。

(一)第一階段：搬遷戶的識(shí)別與動(dòng)員

王村自2011年實(shí)行扶貧移民搬遷以來，截至到2015年6月共計(jì)185戶完成了向移民搬遷點(diǎn)的搬遷。在搬遷安置中政府分批次對(duì)搬遷戶進(jìn)行補(bǔ)貼，其中最高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每戶3萬元，搬遷戶必須為村里確認(rèn)的貧困戶，那么對(duì)于貧困戶的識(shí)別就是關(guān)乎能否實(shí)現(xiàn)搬遷的決定性因素。在貧困戶的識(shí)別工作中，村委會(huì)成立了貧困戶識(shí)別工作小組，小組成員為村黨支部書記、副書記、村主任、副主任、村監(jiān)委會(huì)主任、婦女主任6名成員。貧困戶評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)戶年人均純收入低于2 666元，并且附帶家里有土胚房，或者供養(yǎng)孩子上大學(xué)，以及村里的五保戶、低保戶、受災(zāi)戶等。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)王村在2011年確立了220戶貧困戶，但在2011年第一批扶貧移民搬遷中只有20戶進(jìn)行了搬遷，這20戶從地質(zhì)條件差、交通、通訊閉塞的高山搬到了王村村委會(huì)所在地的移民搬遷點(diǎn)。令人困惑的是20戶當(dāng)中只有3戶屬于真正的貧困戶，其它17戶均為非貧困戶，那么這17戶非貧困戶為什么也能實(shí)現(xiàn)搬遷呢？

通過訪談筆者得知，為了完成鎮(zhèn)政府的搬遷任務(wù)，6名村干部挨家挨戶去做貧困戶的工作，經(jīng)過一輪又一輪的動(dòng)員，很多貧困戶表示同意搬遷，但是難以承擔(dān)搬遷的費(fèi)用。按照搬遷的成本計(jì)算，除國家補(bǔ)貼的3萬元之外，每個(gè)農(nóng)戶還要負(fù)擔(dān)17～18萬元的搬遷費(fèi)用，這筆費(fèi)用對(duì)于貧困戶來說根本無法承擔(dān)。面對(duì)這種情況，村委會(huì)干部為了完成上面的任務(wù)只好動(dòng)員村里經(jīng)濟(jì)狀況較好，具有搬遷能力與搬遷意愿的非貧困戶搬遷，最終確定了17戶。另外確定搬遷的3戶貧困戶都是為了便于孩子在搬遷點(diǎn)附近的王村小學(xué)就近上學(xué)才做出了搬遷決定，其搬遷費(fèi)用主要來自于親戚朋友的贊助。到此，搬遷第一階段搬遷戶的識(shí)別和動(dòng)員匆匆收?qǐng)觥?/p>

在第一階段搬遷戶也即貧困戶的識(shí)別過程中，J鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、村干部與搬遷戶三者陷入了復(fù)雜的渦旋之中，J鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府為了完成上面的搬遷指標(biāo)而不斷向村干部施壓，而村干部以最大的努力想盡一切辦法去動(dòng)員貧困戶搬遷，但是貧困戶由于經(jīng)濟(jì)條件的限制而放棄搬遷，致使搬遷指標(biāo)流向了村里的非貧困戶，所以在這一階段搬遷戶的精準(zhǔn)識(shí)別上，完全背離了精準(zhǔn)扶貧的宗旨，扶貧移民搬遷政策的實(shí)施偏離了所要達(dá)到的目標(biāo)，扶貧的優(yōu)惠政策沒有惠及絕大多數(shù)的貧困戶。

(二)第二階段:搬遷中羸弱的地方財(cái)政

在移民搬遷房屋建設(shè)過程中，村里向確定的20戶移民搬遷戶每戶征收了4 000元的管理費(fèi)，令這20戶搬遷戶困惑的是,在搬遷之前村干部并沒有說征收管理費(fèi)，所以村民的意見都非常大。通過對(duì)村干部的訪談筆者得知，移民搬遷過程中收取的管理費(fèi)主要是用于房屋建設(shè)過程中的協(xié)調(diào)費(fèi)用，例如鎮(zhèn)土管所人員的招待費(fèi)用，村干部為張羅移民搬遷而花費(fèi)的交通費(fèi)、通訊費(fèi)等開支，還有最后移民工程驗(yàn)收時(shí)的零碎開支。同樣令村民困惑的是為什么這筆開支也要從搬遷的補(bǔ)貼里面扣取，村干部的回答是“上面只動(dòng)員讓搬遷，但搬遷過程中的一系列開支村委會(huì)根本無力承擔(dān)，再加之村集體無收入，所以這筆錢只能由搬遷戶來承擔(dān)。”通過對(duì)J鎮(zhèn)一名主管扶貧工作的副鎮(zhèn)長，也即王村的包村干部訪談，筆者得知，王村所屬的H縣屬于國家級(jí)貧困縣，全縣財(cái)政收入每年只有2億多元，大部分基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)依靠國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而且H縣貧困面較廣，貧困人口較多，薄弱的地方財(cái)政難以承擔(dān)所有移民搬遷的配套資金。

在第二階段的搬遷過程中，雖然國家給予了貧困戶一定的搬遷補(bǔ)貼，但是卻忽略了搬遷過程的復(fù)雜性，王村所屬的H縣地方財(cái)政收入微薄，加之王村又無可觀的村集體收入，羸弱的基層財(cái)政供血能力根本無法承擔(dān)起搬遷過程中相關(guān)配套資金與運(yùn)行成本的支出，所以倒逼村委會(huì)只能從搬遷戶的補(bǔ)貼里面來支取這筆費(fèi)用，對(duì)于搬遷戶當(dāng)中的17戶非貧困戶來說這筆費(fèi)用對(duì)他們的影響并不是很大，但是對(duì)于另外3戶貧困戶來說，無疑使得本來經(jīng)濟(jì)能力就較弱的貧困戶雪上加霜，抬高了這些搬遷戶的搬遷成本。在精準(zhǔn)扶貧過程中地方財(cái)政的供血功能的不足以及村級(jí)組織經(jīng)濟(jì)能力的欠缺更進(jìn)一步加大了扶貧開發(fā)的難度。從某種程度上來說羸弱的地方財(cái)政補(bǔ)貼能力無形中誘逼基層組織從國家財(cái)政中汲取營養(yǎng)，而汲取的這部分最終仍由搬遷戶來承擔(dān)。

(三)第三階段：搬遷后工程驗(yàn)收中的治理缺失

在移民搬遷工程完畢之后，縣扶貧辦組織相關(guān)人員對(duì)移民搬遷工程進(jìn)行了驗(yàn)收，在驗(yàn)收過程中，扶貧辦認(rèn)為王村搬遷點(diǎn)的新居布局散亂，規(guī)劃參差不齊，有些出現(xiàn)偽造亂改的現(xiàn)象，不符合新農(nóng)村建設(shè)的要求。所以整個(gè)搬遷工程驗(yàn)收遲遲不得通過，影響了搬遷戶的順利搬遷。而據(jù)王村的村支書介紹，在移民工程建設(shè)過程中搬遷點(diǎn)的選址以及搬遷戶的房屋構(gòu)造、設(shè)計(jì)一直是由J鎮(zhèn)的土管所負(fù)責(zé)實(shí)施，而工程完畢之后又由扶貧來組織驗(yàn)收，扶貧辦表示不符合他們的設(shè)計(jì)思路，所以遲遲不能通過驗(yàn)收。最后，為了通過驗(yàn)收，村干部想盡一切辦法，利用各種人情關(guān)系來疏通扶貧辦。最終扶貧辦迫于上級(jí)政府大力推進(jìn)扶貧移民搬遷的行動(dòng)以及村民的壓力最終通過了王村的扶貧移民工程驗(yàn)收，王村第一批20戶搬遷戶終于搬進(jìn)了新的住所。

從第三階段可以看出，在王村的移民搬遷過程中，房屋的規(guī)劃與設(shè)計(jì)由J鎮(zhèn)的土管所來實(shí)施，而搬遷之后的各項(xiàng)驗(yàn)收又由縣扶貧辦來完成，扶貧辦主要從上級(jí)對(duì)于移民搬遷點(diǎn)的具體要求出發(fā)來進(jìn)行新居的驗(yàn)收，而J鎮(zhèn)土管所主要是從王村的地質(zhì)、地形構(gòu)造以及避災(zāi)等方面來考慮新居的規(guī)劃，所以導(dǎo)致在搬遷完成之后項(xiàng)目驗(yàn)收上的問題。在此過程中，J鎮(zhèn)土管所與縣扶貧辦在整個(gè)王村扶貧移民搬遷中基本處于脫嵌狀態(tài)，缺乏有效的互動(dòng)與交流，導(dǎo)致整個(gè)扶貧治理的細(xì)碎化與條塊化，影響了扶貧開發(fā)的進(jìn)程。

(四)第四階段：搬遷后的可持續(xù)生計(jì)

經(jīng)過2011—2013年三年的扶貧移民搬遷之后，截至2015年6月王村380戶中完成移民搬遷的已有185戶，這185戶當(dāng)中有135戶集中在村里的移民搬遷安置點(diǎn)，50戶移居到了鎮(zhèn)政府所在地的張村移民搬遷點(diǎn)。因?yàn)閺埓逦挥贘鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所在地，交通方便，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)設(shè)施齊全，良好的區(qū)位條件成為周邊很多偏遠(yuǎn)山區(qū)村民首選的移民搬遷點(diǎn)。但是，搬到張村的村民耕地與戶口仍然保留在王村，只是農(nóng)閑時(shí)期到張村的新居去居住，現(xiàn)在張村很多房屋都屬于無人居住的空房，有的房子雖然建設(shè)起來了，但是很多都是家徒四壁。村民表示，住在張村雖然交通、孩子上學(xué)方便，但是開支太大，再說沒有穩(wěn)定的收入來源，再加之還要種地，部分村民反映，搬到張村以來開支翻了幾番，所以很多村民還是選擇大部分時(shí)間住在王村。

搬遷后，由于戶籍、耕地、就業(yè)等后續(xù)配套工作的不完善限制了搬遷后移民生計(jì)的可持續(xù)發(fā)展。許多搬遷點(diǎn)的房屋成為擺設(shè)，而且很多房屋成為地方政府助推小城鎮(zhèn)建設(shè)與城鎮(zhèn)化的面子工程。在許多地方出現(xiàn)了諸如張村這樣的空村。所以從整個(gè)扶貧移民的可持續(xù)生計(jì)來看，移民搬遷并未從根本上對(duì)農(nóng)民的生計(jì)給予扶持，反而很多農(nóng)民由于種地來回奔波于搬遷點(diǎn)與原住所，提高了生活的成本。另外從移民搬遷的實(shí)際效果來看，大量的投資并沒有帶來農(nóng)民生計(jì)的同步改善，搬遷后農(nóng)民生計(jì)的可持續(xù)性仍沒有得到有效解決。

二、精準(zhǔn)扶貧中扶貧移民搬遷的邏輯困境

(一)“背皮”搬遷：壓力型體制下的精準(zhǔn)識(shí)別

“背皮”搬遷是指在壓力型行政體制與基層利益不合理的訴求下而發(fā)生的一種典型的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象，所謂的“背皮”就是冒名頂替的意思[8]。作為精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性工作，精準(zhǔn)識(shí)別就是通過一定的方式將收入低于貧困線的家庭和人口識(shí)別出來，同時(shí)找準(zhǔn)導(dǎo)致這些家庭或人口貧困的關(guān)鍵性因素[9]。在王村的移民搬遷中J鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府為了順利完成上級(jí)所下達(dá)的搬遷指標(biāo)，迫于壓力而安排村干部來動(dòng)員村民搬遷，而村干部迫于鎮(zhèn)政府的壓力，為了完成指標(biāo)動(dòng)員了一批非貧困戶來進(jìn)行搬遷。識(shí)別瞄準(zhǔn)的偏差一方面是由于J鎮(zhèn)為省級(jí)示范鎮(zhèn)，上級(jí)要求J鎮(zhèn)必須在扶貧移民搬遷中發(fā)揮帶頭作用，所以鎮(zhèn)政府為了能夠保證自己的政績(jī)把壓力全轉(zhuǎn)移到了王村。在壓力型體制下，計(jì)劃指標(biāo)不僅僅存在信息不全、理性不及的問題，而且由于摻入了領(lǐng)導(dǎo)干部謀求政績(jī)的機(jī)會(huì)主義因素而更具危害性[10]。另一方面是由于移民搬遷的補(bǔ)貼太少，貧困戶沒有經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行搬遷，致使搬遷的指標(biāo)全部流入村里的非貧困戶。由此我們可以看出在王村的精準(zhǔn)扶貧識(shí)別層面，出現(xiàn)錯(cuò)位的主要原因一是當(dāng)前基層體制的問題，扶貧政策在落地時(shí)部分地區(qū)為了表政績(jī)出現(xiàn)了一定的指標(biāo)化治理模式，如層層加壓下指標(biāo)、設(shè)任務(wù)，出現(xiàn)了拔苗助長、一蹴而就的現(xiàn)象。這種“壓力型”的體制僅考慮所謂的硬指標(biāo)，不僅忽略了基層政權(quán)組織執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)際能力,而且忽略了那些被基層政府或民眾認(rèn)為至關(guān)重要的目標(biāo)，同時(shí)當(dāng)壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)強(qiáng)度與基層政權(quán)組織的現(xiàn)實(shí)能力不相匹配之時(shí),就容易誘導(dǎo)基層政權(quán)組織以造假、“共謀”、“擺平”等非正式的權(quán)力技術(shù)來應(yīng)對(duì)壓力型體制中的高指標(biāo)[11]。在王村扶貧搬遷中為了完任務(wù)，充指標(biāo)，村一級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)通過“共謀”完成了搬遷戶的確定。二是國家在宏觀政策制定方面還存在對(duì)地方實(shí)際情況了解不夠的現(xiàn)象，王村所在的H縣位于秦巴山區(qū)集中連片貧困帶，屬于國家級(jí)貧困縣，地方財(cái)政收入貧乏，主要靠國家的轉(zhuǎn)移支付來完成各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在扶貧移民搬遷過程中國家給予的補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)民來說只是杯水車薪，同時(shí)地方財(cái)政的乏力，資金配備有限。從整個(gè)扶貧政策制定方面來看，國家缺乏對(duì)地方經(jīng)濟(jì)水平與發(fā)展能力的充分考慮，在精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)預(yù)測(cè)方面仍然存在漏洞。

(二)制度與部門缺乏銜接：扶貧治理的碎片化

扶貧開發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的任務(wù)，在精準(zhǔn)扶貧過程中，各項(xiàng)制度的有效銜接、不同行政部門的密切配合是推進(jìn)扶貧治理的重要舉措。與改革開放初期相對(duì)單一的農(nóng)村扶貧治理模式相比較，目前農(nóng)村扶貧治理呈現(xiàn)治理手段多元化以及多部門主導(dǎo)的狀態(tài)[12]。在多部門所主導(dǎo)的扶貧治理中，制度的銜接與部門的配合是推動(dòng)扶貧開發(fā)的有效辦法。在精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核過程中更需要制度的有效銜接與部門的密切配合。而從目前整個(gè)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施過程來看，扶貧治理的碎片化已經(jīng)成為困擾精準(zhǔn)扶貧有效實(shí)施的最大障礙。“碎片化”指向的是部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級(jí)政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況[13]。在王村的扶貧搬遷中，貧困戶的識(shí)別僅靠幾名村干部商議決定，而缺乏扶貧辦、民政部門、社保部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)職能部門的介入，所以在精準(zhǔn)識(shí)別層面各個(gè)職能部門缺乏有效的配合、制度缺乏一定的銜接，導(dǎo)致在精準(zhǔn)識(shí)別上缺乏科學(xué)性與村民的有效參與。另外在移民搬遷的房屋修建過程中，移民搬遷點(diǎn)的選址與移民房屋的建設(shè)由當(dāng)?shù)氐耐凉芩鶃磉M(jìn)行規(guī)劃與設(shè)計(jì)，但是最后的驗(yàn)收又由扶貧辦負(fù)責(zé)，職能部門在移民搬遷過程中制度設(shè)計(jì)層面缺乏有效的銜接，如若在整個(gè)移民搬遷過程中進(jìn)行有效的配合，職能部門通過溝通與交流、共同進(jìn)行搬遷的設(shè)計(jì)、規(guī)劃與驗(yàn)收也不會(huì)導(dǎo)致后面扶貧移民搬遷驗(yàn)收中出現(xiàn)的問題。所以，以職能為中心、功能分割、“鴿籠式”的部門設(shè)置或許能夠?qū)崿F(xiàn)局部效率的提高,但對(duì)于組織的整體效率卻是一種妨礙[14]。

雖然國家在扶貧治理的整合層面也做了一定的努力，如農(nóng)村最低生活保障制度和開發(fā)式扶貧政策制度相聯(lián)接的“兩項(xiàng)制度銜接”政策。但是從扶貧治理的過程來看，整個(gè)扶貧體系的制度與政策銜接還存在一定的漏洞。在精準(zhǔn)扶貧當(dāng)中，地方政府部門普遍存在著一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為扶貧就是扶貧辦的事，與其他行政部門沒有關(guān)系。這種認(rèn)識(shí)存在嚴(yán)重的不足，在當(dāng)前的扶貧治理過程中，需要構(gòu)建大的綜合性扶貧治理體系，并且有效摒棄扶貧過程中部門之間的條塊化、分散化，從而實(shí)現(xiàn)扶貧治理的碎片化向扶貧的整體性治理過渡。整體性治理能夠“排除相互破壞、腐蝕的各種政策情境，更好地共享稀缺性資源，促使某一公共政策領(lǐng)域中不同的利益主體間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的公共服務(wù)”[15]。扶貧不僅需要兩項(xiàng)制度的銜接，更需要多項(xiàng)制度的融合與貫通，構(gòu)建扶貧的整體性治理模式最重要的是不同行政部門的有效銜接。通過構(gòu)建大的綜合性扶貧治理體系來實(shí)施扶貧過程中各項(xiàng)政策的貫通、融合以及構(gòu)建相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)扶貧機(jī)制。例如在王村的扶貧移民搬遷過程中涉及扶貧移民搬遷的扶貧辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織、國土部門、環(huán)保部門、人事與社會(huì)保障部門、發(fā)改部門、城建部門等部門在制定相關(guān)政策和實(shí)際操作中需要有力的配合與相互的溝通、在制度層面構(gòu)建有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免扶貧治理體系的細(xì)碎化與條塊化。

(三)利益的博弈：精準(zhǔn)扶貧中多重制度邏輯的圍困

從整個(gè)國家制度設(shè)計(jì)層面來看，扶貧移民搬遷是一件惠及民生的工程。但是為什么扶貧移民搬遷的效果卻不盡如人意，甚至導(dǎo)致一部分人陷于一定的貧困陷阱與貧困循環(huán)之中，出現(xiàn)二次貧困。在目前的扶貧開發(fā)過程中，國家從宏觀戰(zhàn)略層面出發(fā)，制定了相關(guān)的政策與文件，對(duì)扶貧的階段性任務(wù)及目標(biāo)有了詳細(xì)的規(guī)劃，但是從地方政府的扶貧工作來看很多地區(qū)由于財(cái)政、發(fā)展方式、地域性質(zhì)的差異而在具體的扶貧工作中很難按照國家的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行實(shí)施。而且扶貧實(shí)踐脫離了貧困戶的現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致扶貧目標(biāo)的脫靶。扶貧過程中的行動(dòng)主體包括國家、地方政府部門與貧困戶。正如周雪光、艾云所提出的“多種制度邏輯”，認(rèn)為占據(jù)不同利益的個(gè)人和群體之間的相互作用可以推動(dòng)和約束制度變遷，而不同群體和個(gè)人的行為受其所處場(chǎng)域的制度邏輯制約。所以制度變遷的軌跡和方向取決于參與其中的多重制度邏輯及其相互作用，因而不同行動(dòng)主體的角色需要在多重制度邏輯的相互關(guān)系中獲得認(rèn)識(shí), 需要在行動(dòng)者群體間互動(dòng)中解讀制度邏輯的作用,并關(guān)注制度變遷的內(nèi)生性過程[16]。在扶貧搬遷中，國家、地方政府部門、貧困戶三者陷入了一定的制度性困境之中。國家所出臺(tái)的扶貧規(guī)劃綱要為扶貧開發(fā)制定了大的施政方略，意圖通過扶貧移民搬遷來解決貧困問題。但是作為地方政府來說，尤其是類似于H縣這樣的集中連片貧困地區(qū)和國家級(jí)貧困縣，貧困面積大，貧困人口多，扶貧開發(fā)難度大，地方財(cái)政收入微薄，按照國家制度設(shè)計(jì)，移民搬遷資金除國家的補(bǔ)貼之外，還需要地方財(cái)政的有效匹配。但是作為貧困地區(qū)的地方政府來說，大部分投入用在了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，補(bǔ)貼力度有限，國家所推行的扶貧開發(fā)的重任與地方注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計(jì)存在一定的矛盾，但是迫于壓力型體制，地方政府只能逢以迎合。地方政府作為理性的行為主體，其個(gè)人效用目標(biāo)是政績(jī)最大化或者說政治晉升機(jī)會(huì)最大化，也就是說它的背后遵循的是穩(wěn)定存在的科層制邏輯[17]。對(duì)于貧困戶來說依靠現(xiàn)在幾畝耕地還可以勉強(qiáng)維持生計(jì)，但是搬遷之后，耕種的不便、社會(huì)融入等都對(duì)貧困戶的生計(jì)造成極大的威脅。而且很多貧困戶屬于低保戶、五保戶，生計(jì)脆弱性較強(qiáng)，搬遷面臨著一定的風(fēng)險(xiǎn)，所以農(nóng)民的生計(jì)制度選擇也為扶貧移民的開展帶來了一定的困難。由此多元行動(dòng)主體與多重制度邏輯交織下的利益博弈使得扶貧開發(fā)陷入了制度性困境之中。

(四)生計(jì)的式微：精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)性困境

關(guān)懷國際(CARE)認(rèn)為農(nóng)戶的生計(jì)系統(tǒng)包括三個(gè)要素:擁有的能力(如教育、技能、健康、生理?xiàng)l件等)、有形的和無形的資產(chǎn)的可及性以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[18]。扶貧移民搬遷過程中最大的一個(gè)問題就是解決搬遷后村民的可持續(xù)生計(jì)問題，從王村調(diào)研情況來看，搬遷后的農(nóng)戶除30%外出打工，其余70%的農(nóng)戶仍以務(wù)農(nóng)為主。所以從生計(jì)的改善層面來看基本沒有什么大的變化。移居到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的農(nóng)戶耕地仍然保留在原來的村子，而且原住房等也仍然保留著。很多農(nóng)民雖然已經(jīng)搬遷到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，但是日常的種地、耕作等活動(dòng)仍然在原來的村莊，對(duì)于靠種地為生的農(nóng)民來說，要來回往返于兩個(gè)住所，加大了生活成本。現(xiàn)實(shí)中，連片特困地區(qū)常常是脆弱性交織體：高山峽谷土地稀少貧瘠，伴之以自然災(zāi)害頻發(fā)；少數(shù)民族相對(duì)聚居或散居伴之以公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足、人們行動(dòng)能力較弱；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，伴之以資本、人力資源匱乏；產(chǎn)業(yè)發(fā)展脆弱伴之以市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)巨大等[19-20]。在王村雖然很多村民都實(shí)現(xiàn)了移民搬遷，但是卻沒有在職業(yè)的轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方面有所改觀，經(jīng)濟(jì)收入仍然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。很多農(nóng)戶表示移居到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地以后，生活成本抬高，日常開支增多，對(duì)于沒有技術(shù)和工作，靠務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)民來說必然將增加生計(jì)的成本，從而使生計(jì)的脆弱性增強(qiáng)，造成生計(jì)的式微。所以，在精準(zhǔn)扶貧中確保貧困戶的可持續(xù)性生計(jì)仍面臨較大的困難。

三、結(jié)論與建議

本文以陜南地區(qū)王村扶貧移民搬遷為例，論述了在精準(zhǔn)扶貧過程中扶貧移民搬遷的行動(dòng)邏輯，并且對(duì)扶貧移民政策出現(xiàn)偏差的原因從不同層面進(jìn)行了詮釋。通過分析可以看出，壓力型體制的威逼與普世化政策的誘導(dǎo)消解了精準(zhǔn)識(shí)別的目標(biāo)定位，滋生了“背皮”搬遷的發(fā)生。同時(shí)在扶貧搬遷過程中地方行政部門各自為政，各行其是，以及制度銜接的缺失導(dǎo)致扶貧治理的條塊化與細(xì)碎化，嚴(yán)重影響了扶貧開發(fā)的效率與進(jìn)度，阻礙了大的綜合型扶貧治理體系的構(gòu)建與形成，嚴(yán)重背離了精準(zhǔn)扶貧中精準(zhǔn)幫扶與精準(zhǔn)管理的要求。另外，在扶貧移民中，國家、地方政府、貧困戶由于各自行動(dòng)邏輯、制度選擇與利益訴求的不同，而使扶貧移民陷入了一定的制度性邏輯困境之中，國家定指標(biāo)、注成效、推進(jìn)度的制度設(shè)計(jì)背離了貧困地區(qū)薄弱的財(cái)政狀況與發(fā)展路徑，而逢以迎合和被籠罩在科層制與官僚化之下的地方政府在扶貧治理層面失去了一定的話語權(quán)，將追求政績(jī)作為了自己的制度選擇。從扶貧移民搬遷戶來看，國家與地方政府制度設(shè)計(jì)背離了他們的實(shí)際需求，在生計(jì)的制度選擇層面并沒有實(shí)現(xiàn)大的改觀，甚至造成了扶貧治理的內(nèi)卷化。最后，從扶貧搬遷后村民生計(jì)的可持續(xù)性來看，后續(xù)就業(yè)、土地、社會(huì)保障的不完善導(dǎo)致了搬遷戶的生計(jì)式微。

扶貧移民搬遷作為“十三五”時(shí)期國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的重要舉措，面對(duì)政策偏差的困境應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來加以糾正：首先，在政策制定方面，要充分考慮到各個(gè)集中連片貧困地區(qū)的特殊情況，擯棄下指標(biāo)、完任務(wù)的指標(biāo)化治理，充分發(fā)揮地方在扶貧攻堅(jiān)中的自主權(quán)；其次，繼續(xù)加大對(duì)于貧困地區(qū)，尤其是貧困縣區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與扶貧專項(xiàng)資金的撥付力度，在扶貧移民項(xiàng)目中提高國家匹配額度；再次，構(gòu)建綜合性扶貧治理體系，在扶貧開發(fā)過程中形成多部門參與的扶貧聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善多項(xiàng)制度之間的銜接，使扶貧治理由碎片化向整體性治理過渡。最后，不斷強(qiáng)化扶貧搬遷后移民的可持續(xù)生計(jì)，如就業(yè)，社會(huì)保障等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。

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(責(zé)任編輯：陳世棟)

Encountering relocation：The discussion about poverty alleviation migration relocation policy implementation logic from the perspective of Precise poverty alleviation——Take Wang village in southern Shaanxi for example

Li BoZuo Ting

AbstractThe article analyses the logic of poverty alleviation migration relocation in the four stages and finds that coercion of pressure system and the policy-induced of universality policy by executive-led, the two breeds masquerading. In addition, the lacks of system convergence and administrative joint in the process of relocation which led Poverty alleviation governance into Fragmented trouble and against the goals of precise support and precise management. Eventually. The differences in action logic, system selection and benefit demand of state, local governments and poverty family which led migration relocation into Institutional Logical Dilemmas. The livelihood of farmers become decay after relocation, it is a threat to Sustainable Livelihoods of Immigrants. The system construction must be carried out in policy-making, the construction of Poverty alleviation governance system and Sustainable Livelihoods of Immigrants.

Key wordsPrecise poverty alleviation; Migration relocation; Policy deviation; Poverty alleviation governance

[收稿日期]2015-09-26

[基金項(xiàng)目]國家社科基金西部項(xiàng)目“中西部地區(qū)農(nóng)民集中居住過程中的文化適應(yīng)研究”(13XSH031)。

[作者簡(jiǎn)介]李博，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院農(nóng)村發(fā)展與管理專業(yè)博士研究生；左停，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，郵編：100193。