農地抵押貸款模式的比較研究

李璇彤+尹慶+孫玉琦+陳丹琳

一、土地承包經營權抵押貸款的界定

“土地抵押貸款就是以農戶或者農地經營企業所擁有的集體土地承包權或者長期使用權作為抵押向金融機構申請貸款”，主要是以土地承包經營權中剩余的農地使用期限向金融機構抵押貸款，其實質是土地承包經營權的經營權或使用權抵押。金融機構根據申請的貸款額度和銀行許諾的抵押率，對抵押的農地使用權期限的價值進行評估而確定最終的可抵押貸款額。貸款金融機構在審定借款人的最高抵押額后，與貸款人簽訂合同，合同經銀行審核部門核準后生效，最終核準的貸款額便是實際的貸款發放額。以土地承包經營權中的經營權抵押是目前國家政策許可的抵押方式，但在實際抵押實踐中還存在土地承包經營權收益抵押貸款模式以及土地承包經營權直接抵押貸款模式。

二、幾種主要的農地抵押貸款模式

（一）土地流轉中心協助抵押農地流轉模式

遼寧昌圖模式直接由農地經營者以土地承包經營權中的經營權作為抵押標的向金融機構申請貸款，農經局協助借款人與貸款人辦理農地抵押登記，并為貸款人辦理農地抵押它項權證，貸款機構根據農作物的種植與收獲特征，確定按季度或按月度收取貸款利息，在借款人交不起利息時，銀行便提前收回貸款，將抵押農地流轉，農經局下設的土地流轉中心協助金融機構將農地流轉出去，貸款人以農地流轉所得優先受償。在這一模式中農地貸款的風險完全由貸款人在設定農地抵押貸款率時采用較低的貸款率得到一定的控制，同時在利息繳納時間與抵押權行使條件上設定了有利于貸款人的方式，通過迅疾的風險反應及時切斷風險的進一步擴大，是一種貸款風險市場化解的模式，但對借款人來說要承擔過多的農產品商業風險，在農產品銷售不出，無其他資金清償利息的情況下就有喪失農地經營權的風險。

（二）保證與農地抵押反擔保相結合模式

1.農地反擔保模式

寧夏同心縣農戶土地協會模式的具體做法為，以行政村為基本單位，從村中以一定比例推選出一定人員作為農戶土地協會的會長、副會長以及常務會員，以此管理農戶土地協會這一中介機構的日常運行工作。其中常務會員作為土地承包經營權抵押人的擔保人，當農戶以農村土地承包經營權的一定份額作價入股農戶土地協會后對申請到的貸款無法清償時，由擔保人代其償還，抵押的土地承包經營權轉讓給替借款人承擔義務的農地協會會員或協會指定的會員。該土地承包經營權的抵押方式類似于借款人對貸款擔保人的反擔保，農地通過農地協會內部流轉，解決了土地承包經營權處置難的問題。農村獨有的封閉性特征，村莊輿論和鄉規村約對抵押貸款制度起到較好的監督作用，貸款農戶能夠及時履行清償金融借款的債務。農戶通過向土地協會抵押土地承包經營權獲得的貸款。

2.農地股權質押模式

重慶江津市股權模式的具體做法為，集體內部農戶以土地承包經營權和少量資金入股成立農業經營公司。該農業經營公司向國家開發銀行申請貸款，并有江津市政府用其建立的綠豐農業擔保公司為其向國家開發銀行進行擔保，同時借款公司質押其股權給擔保公司，為擔保提供反擔保下批得到的貸款，農業經營公司以此開展農業生產。江津模式可以概括為土地承包經營權入股后向貸款保證人設定股權質押的方式，它由政府、金融機構、擔保公司和企業組成，是一個“四位一體”的運作模式。這種形式降低了金融機構的信貸風險，同時又通過股權質押的方式繞開了我國法律關于禁止土地承包經營權抵押的規定，打了一記擦邊球。但是，江津股權模式不僅存在著與同心模式一樣的土地承包經營權入股法律效力的風險，而且江津模式中信貸風險由獨立的農業擔保公司承擔，而政府對在質押權實現時擔保公司如何處置土地承包經營權卻并無詳細規定。

（三）農地收益抵押貸款模式

棗莊模式的具體做法為，市政府為農戶頒布了《農村土地使用權證》，農戶可以此證明農地用途，并可以此作為農戶依法使用、經營、流轉以及轉讓土地使用權，或者作價入股成為資本從事商業經營合作或者流轉過程的抵押擔保憑證。農戶將農村土地委托給土地合作社進行管理經營，土地合作社受讓土地使用權后，可憑借全體成員土地使用產權證，向縣級政府申辦統一的土地使用產權證。土地合作社向銀行提出貸款申請并提交土地使用產權證，再到土地交易市場辦理登記后，銀行依據信用評級以及政府指定機構對土地經營使用權價值進行的評估，對土地合作社發放相應貸款。如果貸款人不能按期償還貸款，銀行將以農村土地上現在以及未來一定期間內的附著物作為拍賣標的。另外，棗莊市人民政府建立了農業保險機制，籌措專項資金建立了土地使用產權質押貸款風險補償基金。棗莊模式的創新點在于它對“農村土地使用權”的利用，得以對土地承包經營權進行深層解讀;另外對于抵押標的物，設定為經營權抵押期限內的地上附著物收益，規避了與法律直接對抗的風險。另一方面，專門的土地使用權流轉市場的建立，以及農業保險的保駕護航，使得金融機構大大降低了信貸風險，更加便利了金融機構處置土地使用權。

（四）附條件的土地承包經營權直接抵押模式

四川崇州模式的具體做法為，土地家庭經營農戶、土地股份合作社、規模經營業主向崇州市相關部門（農發局、農商銀行）提出土地承包經營權抵押貸款申請或者備案登記申請。再由指定銀行依據農戶的承包經營權年限、土地股份合作社和土地適度規模經營公司的土地經營權年限，評估抵押貸款授信額、貸款用途、利率約定。崇州市土地承包經營權抵押融資聯席會議審核通過后，又相應的擔保公司進行擔保。最后農戶與銀行簽訂土地承包經營權抵押貸款協議后，發放貸款。崇州市雖然制定了一系列市場化運作的流程和機制，但基本還是按照政府指定本地銀行、獨立擔保公司擔保、政府風險基金（財政專項資金）兜底信貸風險的方式進行，并未解決商業銀行入市積極性的問題。

三、農地抵押貸款實踐模式存在的問題

（一）政府主導型抵押貸款模式不具有可持續發展性

以崇州模式為例，崇州市政府為了推進土地承包經營權抵押試點，專門成立了由分管副市長任組長，農發局、統籌委、財政局、農商銀行、蜀興投資公司、蜀興擔保公司、工商等部門負責人為成員的試點工作機構，各部門各司其責。同時建立聯席會議制度，定期不定期召開會議，共同研究解決工作推進中遇到的問題，協調處理經營權抵押糾紛。政府不僅是運行模式的規則制定者，還是農地抵押貸款的實際的參與者，具體包括篩選合適的抵押人、指定具體的金融機構并且努力促成抵押人與抵押權人之間的溝通接洽，以及設立專門的農業擔保公司以及風險補償基金來降低信貸風險、突破障礙。另外土地承包權抵押貸款行為的價值以及可信賴性并不存在于該制度本身，而是基于政府對模式推行過程中所應允的承諾。試點地區的農地抵押貸款制度是政府自導自演式的戲劇，缺乏市場性與可持續性，既不利于表達市場參與者的意愿，也難以形成有效競爭。

（二）金融機構缺乏積極性

在以上集中農村土地承包經營權抵押貸款模式中，貸款的發放者均是由政府指定的銀行，一般是農村信用聯社或者地方銀行，但是全國性商業銀行都明顯對于土地承包經營權抵押嚴重缺乏積極性。在成都農商銀行為成都實驗專門出臺的《成都農商銀行農村產權融資擔保管理辦法（試行）》中可以看到，銀行明確提出了開展這一業務的理由是“加大對成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的支持，推進農村產權制度改革，促進農村產權流轉，同時規范農村產權融資擔保業務管理，防范信貸風險”。從中可以看出，政策性目標此時高于銀行商業經營原則。實踐中，基于農業效率的低下與農業貸款的風險性，各大商業銀行自1998年起，就逐漸收縮在農村金融領域的業務。截止到今天，中國農業銀行等四大國有商業銀行共撤并3.1萬個縣及縣以下機構。

（三）農地抵押存在輔助制度供給不足的問題

農地抵押存在一定的法律風險。現行立法禁止農地以物權方式抵押，而試點地區的地方性政策性文件均在不同程度上違背了現行立法，土地承包經營權的抵押面臨著極大的法律風險。土地承包經營權流轉場所匱乏、流轉規則不完善，也給金融機構實現抵押權帶來了不小的麻煩。我國農地抵押制度的外部配套機制還處于初級階段，具體體現為土地承包經營權的流轉平臺不完善，以及農村信貸風險保障機制匱乏。影響農地流轉平臺不完善的原因是交易主體之間的信息不對稱。從實踐來看，推動農地抵押的主要動力是政府部門，對政府和農戶之間起到溝通交流的中介組織不具有多元性與競爭性。信息獲取的不暢通，影響了土地承包經營權流轉的規模和速度，進而影響了農地的交換價值。“大政府”包干模式是農村信貸風險保障機制匱乏的原因之一。信貸風險保障機制的匱乏是金融機構缺乏參與農地抵押貸款積極性的的重要原因。現行法律與政策限制家庭承包經營權以物權方式抵押與流轉，土地承包經營權轉讓的內容僅僅限制在使用權以及收益權上。如何在農地經營權層面設置出有效的農地抵押貸款制度是目前法律界所面臨的緊迫問題。

四、土地承包經營權抵押貸款困局的破解

（一）農地債權押貸款模式的核心是維護農民利益

土地抵押貸款難的根本原因在于法律不完善所帶來的司法風險與操作風險。只有在制度層面確保土地承包經營權中的農地經營權或耕作權抵押的可行操作規范，才能解決農民和金融機構在農地抵押“貸款難”和“不敢貸”的矛盾。有人認為，法律不應該固守僵化的規定，應該逐步放開農地以物權模式抵押貸款。學者建議在《物權法》、《擔保法》中規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權可以抵押”。然而，修改法律的成本較大，農地抵押制度的建構尚處在初期階段，其實踐運行中存在的問題尚未全面暴露，過早修改法律可能難以適應未來出現的新問題;僅僅修改規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權可以抵押”，沒有真正理解農地對農民社會保障性的制度安排，沒有區分土地承包經營權抵押貸款到底是物權性質的抵押還是債權性質的抵押。如果是物權性質的抵押，則立法者是不可能置農民利益于不顧，違背對農民這一弱勢群體的傾斜性保護;如果是債權性質的抵押，農民不會喪失土地的物權，較為可行，也有利于保障農民的利益及國家對土地資源價值的保護。目前可以加強相關法律的解釋，明晰農地抵押貸款是債權性的抵押。各省市可根據本地的具體情況出臺《農村土地承包經營權抵押融資管理辦法》，設定農地抵押還款寬限期與抵押農地流轉后的農地回轉制度，嚴謹違背農民意愿，強行抵押流轉其農地。

（二）建立土地承包經營權抵押制度的配套設施

《物權法》賦予了土地承包經營權進行交換獲取價值的各種權能，實現土地資源優化配置的最好方式是市場化交易。政府在市場中應該起監管作用，如果政府在農地抵押中不作為，土地承包經營權保障農業生產與農民基本生活來源的目標就難以實現。政府應重點防范在農地抵押過程中，基于地方政府的尋租行為等所造成的真正有效率的參與者們得不到或者不能以合理價格得到農用地，而具有政府關系的強勢集團卻通過一些不正當的方式獲得大量的農用地的情形。政府還需要讓土地承包經營權抵押制度中的參與者在得到農地后不得改變農地的原有使用方式，并履行社會責任，鼓勵農地流入者盡量招聘失地農民參加農業生產，以增強農民的勞動保障能力。政府應該建立一套有利于土地承包經營權抵押的制度，為土地的抵押與流轉提供合格的市場中介，為土地交易準備多方面的金融支持，以達成農民土地財產性收益與承包土地資源優化配置的雙贏合作。政府應積極引導和培育市場中介組織的發展，完善土地承包經營權交易中的銀行信貸、稅收、登記等制度，建立規范高效的土地承包經營權流轉市場。

（三）利用財稅與信貸政策引導金融機構貸款

市場自發型農地抵押貸款的發展有賴于國家財稅與信貸政策的引導，由于農業經濟特別是糧食生產的低效益，金融機構沒有向農業貸款的內在動力，但是又不可能長期依靠進口糧食來解決中國的吃飯問題，只要糧食生產主要靠國內生產的國策不變，就需要運用財稅與信貸政策刺激金融機構放貸。一方面，給予農業貸款的高風險，應允許商業銀行發放適當高于工商業貸款利息率的貸款;另一方面，應對農業貸款，特別是糧食生產的貸款給予貼息，貼息幅度以彌補商業貸款與農業貸款的利息差為宜，在計算貼息貸款額度時，應參照農民的真實貸款數據與貸款農民真實的糧食生產數據以及糧食種植面積這三方面的數據確定，以防部分借款人或貸款者偽造糧食貸款數額，冒領貸款貼息。在稅收上給予糧食生產貸款以營業稅上的優惠，給農業生產的物資經營者以稅收優惠的方法，降低農民生產糧食的成本，并對糧食生產貸款以利率與存款準備金率上的優惠。

········參考文獻·····················

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（作者單位：南昌大學法學院）