論調(diào)水工程的公益性及其管理方式

論調(diào)水工程的公益性及其管理方式

彭祥

(水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局，北京100053)

摘要：調(diào)水工程的屬性定位問題是確保工程能否順利實施和良性運行的前提和根本性問題。我國水資源時空不均，調(diào)水工程在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)的區(qū)域水資源配置中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，結(jié)合調(diào)水工程的基本特點及其國內(nèi)外比較，論證調(diào)水工程的公益屬性，并依據(jù)公益性定位提出相應(yīng)的管理體制和制度建設(shè)范式，進而深入探索我國調(diào)水工程的管理方式是十分必要的。

關(guān)鍵詞：調(diào)水工程；公益性；管理體制；制度建設(shè)；博弈

收稿日期：2014-11-22修回日期：2015-04-28

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“我國河湖水系連通重大戰(zhàn)略問題研究”(12&ZD216)。

作者簡介：彭祥(1970-)，男，內(nèi)蒙古寧城人，水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局教授級高級工程師，博士，研究方向：水資源公共政策與管理。

中圖分類號：TV68

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)06-0001-07

Abstract：The attribution location is a prerequisite and fundamental issue of water diversion. Since china’s water resources has the characteristic of uneven temporal and spatial distribution, water diversion projects construction will play an essential role in regional water resources allocation at present and in the near future. Thus, it’s very necessary to explore water diversion projects’ construction & operation management style by verifying the public welfare attribute of water diversion projects, and putting forward the paradigm of water diversion projects’ management system and institution construction Combining with the elementary characteristic of water diversion projects and the comparison of domestic and overseas water diversion projects.

Discussion on the Public Benefits Nature and

Management of Water Diversion Projects

PENG Xiang

(BureauofSouthtoNorthWaterTransferofPlanning,Designing&Management,MWR，Beijing100053,China)

Key words:water diversion projects; public welfare; management system; institution construction; game

一、問題的提出

調(diào)水工程的屬性定位是當(dāng)今國際社會討論的熱點問題[1-4]。究竟以公益性為主導(dǎo)還是以經(jīng)營性為主導(dǎo)，對調(diào)水工程的管理方式產(chǎn)生不同性質(zhì)和不同程度的影響。我國水資源時空不均，與人口、資源和生產(chǎn)力布局不匹配，南方地區(qū)水資源量是北方的4倍[5]。為滿足軍事或漕運的需要，早在2500年前我國就開啟了引調(diào)水的歷史[6]，舉世聞名的京杭大運河已成為世界文明史上的奇跡。但調(diào)水工程在我國的全面興起始于新中國成立后，早期多以東南沿海和西北內(nèi)陸的農(nóng)業(yè)灌溉為主。改革開放后，尤其是隨著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，城市化、工業(yè)化進程的加快，以直接向城市生活和工業(yè)供水為主的南水北調(diào)和其他大型調(diào)水工程建設(shè)逐步走向高潮。根據(jù)全國水資源綜合規(guī)劃，到2030年水平我國仍需新增供水1128億m3，其中60%以上要通過跨流域調(diào)水的渠道得以實現(xiàn)。因此，從理論和實證的角度分析調(diào)水工程的公益屬性及其管理方式，及時指導(dǎo)和規(guī)范我國方興未艾的調(diào)水工程建設(shè)與管理工作已迫在眉睫。

二、調(diào)水工程的基本特點及其公益性判據(jù)

(一)基本特點

通常情況下*這種“通常情況”是指：國內(nèi)外大多數(shù)調(diào)水工程所供水量占受水區(qū)所用水量的比例均較小。，調(diào)水工程是為滿足區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展需要而且又具有明顯的補水性質(zhì)，進一步提高受水區(qū)供水保證率、區(qū)域水資源和水環(huán)境承載能力的水資源配置工程。因其工程規(guī)劃、建設(shè)和達效周期較長，投資規(guī)模巨大、供水目標(biāo)多樣、利益群體眾多、影響范圍廣泛，在調(diào)水工程建設(shè)與運行管理的多個環(huán)節(jié)和方面都存在著復(fù)雜性?？偟膩砜?，調(diào)水工程不是一項單純的水利工程，而是覆蓋資源、經(jīng)濟、社會、生態(tài)和環(huán)境等于一體的復(fù)雜系統(tǒng)。

(二)公益性判據(jù)

1.主要提供公共物品服務(wù)

盡管利用調(diào)水工程向城市生活和工業(yè)供水，增加水力發(fā)電以及改善河道航運等有一定的收益能力，具有經(jīng)濟物品屬性，在一定層面可以引入市場化的配置手段,但從宏觀、整體和全局分析，調(diào)水工程主要提供公共物品服務(wù)，具體表現(xiàn)在：

一是維持區(qū)域社會穩(wěn)定，保障社會供水安全，提升當(dāng)?shù)厣铒嬘盟焚|(zhì)，以進一步提高受水區(qū)的社會福利；二是為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，避免因嚴(yán)重干旱造成巨額的經(jīng)濟損失，進而為受水區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供良性預(yù)期；三是實施跨流域調(diào)水的根本目的是促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善和生態(tài)文明建設(shè)，通過水量置換遏制受水區(qū)地下水嚴(yán)重超采的趨勢，并逐步退還被長期大量擠占的農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水等。因此，如同防洪、水污染防治等一樣，調(diào)水工程建設(shè)主要依靠政府財政性資金的強力支持*在南水北調(diào)東、中線一期工程初步設(shè)計階段，財政性投資占81%，銀行貸款占18%。參見水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局等：《南水北調(diào)東線、中線一期工程供水成本和價格測算報告》，2012年。，市場融資潛力有限，同時又具有較高的社會成本。

2.調(diào)水規(guī)模的確定難度較大

調(diào)水規(guī)模的確定是工程規(guī)劃和運行管理的基礎(chǔ)，但調(diào)水規(guī)模的確定不是簡單的加減法：人口的增加和經(jīng)濟社會的發(fā)展必然導(dǎo)致需供水量的增加；節(jié)水技術(shù)的提高和普及應(yīng)用，加之用水制度的完善等又必然促進用水效率的提高，并相應(yīng)帶來用水需求可能的零增長或負(fù)增長；而用水效率的提高與否和當(dāng)?shù)厮Y源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級改造潛力、用水管理制度的有效性以及傳統(tǒng)用水習(xí)慣等息息相關(guān)。因此，調(diào)水規(guī)模的確定是一個復(fù)雜的非線性問題[7]，調(diào)水規(guī)模過大或過小都會造成工程投資的浪費和運行成本的提高，都難以發(fā)揮最大化的綜合效益[8]。

3.存在較大的交易成本、負(fù)的外部性和信息不對稱等問題

首先，為了平衡調(diào)水區(qū)和受水區(qū)利益，理順相關(guān)利益群體的關(guān)系，溝通和釋疑專家學(xué)者和社會各界對調(diào)水工程的質(zhì)疑，確保調(diào)水工程的有序?qū)嵤诠こ虒嵤┑恼麄€階段必將耗費大量的行政交易成本。

其次，調(diào)水工程建設(shè)勢必對相關(guān)流域和地區(qū)的原有用水權(quán)益、生態(tài)環(huán)境保護以及移民安置等產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響。同時由于我國中央與地方相對獨立的財政收支體系，地方政府在工程投資、建設(shè)、運行、管理和利益補償?shù)确矫娌豢杀苊獾卮钪醒胝谋丬嘯9]，由此可能帶來投資規(guī)模的加大和運行成本的上升。

再次，大型調(diào)水工程在前期勘探、規(guī)劃設(shè)計、專題研究和比較論證等方面具有較高的技術(shù)、信息和成本壁壘，遠非少數(shù)人或團體力所能及。尤其在運行管理階段，受有限理性及利益最大化的驅(qū)動，供給方和需求方在水量供需方面有可能會有意識地保留部分有效信息，影響正常供需關(guān)系。

4.供給與需求的不確定性難以形成穩(wěn)定的市場鏈條

一般情況下，一項長距離跨流域調(diào)水工程可能橫跨不同的氣候區(qū)，水源區(qū)、受水區(qū)的降雨和徑流具有隨機性和不確定性特點。不僅水源區(qū)的水量供給受到天然來水的制約，而且受水區(qū)的用水需求更受到天然來水的影響。水源區(qū)與受水區(qū)不同的豐枯組合和受水區(qū)內(nèi)部不同區(qū)域的豐枯組合都會在很大程度上加劇調(diào)水工程供給與需求的波動*經(jīng)對1961-2006年南水北調(diào)中線降水資料的統(tǒng)計分析，在水源區(qū)與唐白河、淮河、海河南系、海河北系等4個受水區(qū)的水文豐枯遭遇中，調(diào)水有利的概率為75.6%-82.2%，調(diào)水不利的概率(枯枯組合)為17.8%-24.4%。參見王浩：《南水北調(diào)中線水資源調(diào)度關(guān)鍵技術(shù)研究》，在中國水利學(xué)會調(diào)水專業(yè)委員會2012年會上的主旨報告。，難以形成穩(wěn)定的市場供需關(guān)系，給工程的運行管理和市場化運作帶來較大困難。

若在理想的完全競爭的市場條件下，供給與需求相對穩(wěn)定，通過市場看不見的手的作用能夠形成市場出清價格，供水的邊際成本等于邊際收益，可以實現(xiàn)社會效益的最大化。但當(dāng)存在較大的交易成本、負(fù)的外部性和信息不對稱等問題，尤其在供給與需求存在較大不確定性的情況下，就會出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，需要政府利用行政手段干預(yù)水價制定及實施。在大多數(shù)情況下，調(diào)水工程的供水收益通常都難以滿足供水成本。

圖2　現(xiàn)實情景下調(diào)水的供需關(guān)系

圖1　理想情景下調(diào)水的供需關(guān)系

5.存在多方管理主體和利益主體的沖突和博弈

實施跨流域調(diào)水的實質(zhì)是利益的再分配[10-11]，必然涉及眾多管理主體、利益群體以及其他相關(guān)組織或機構(gòu)的沖突和博弈。一項大型跨流域調(diào)水工程通常涉及多個層次、多個方面的管理主體和利益主體，包括國家水行政主管部門和其他相關(guān)部委、流域機構(gòu)、地方水行政主管部門及其他行業(yè)主管部門、水源和干線工程管理單位、地方運營管理機構(gòu)、各自來水公司和用水戶等。在調(diào)水工程建設(shè)和運行管理過程中，中央各部委、中央與地方、調(diào)水區(qū)與受水區(qū)、傳統(tǒng)水源與外調(diào)水源、新建工程與已建工程等之間的矛盾沖突廣泛存在，任何因素或環(huán)節(jié)的處理失當(dāng)，在多方博弈中難以形成各方均能理性接受的納什均衡。

6.管理目標(biāo)和方式較為復(fù)雜

一是在中央管理與地方管理方面，由于我國現(xiàn)有的中央與地方財政“分灶吃飯”的收支體系，在工程管理中，中央政府的宏觀管理目標(biāo)與地方政府的區(qū)域管理目標(biāo)很可能不完全一致甚至相互沖突：中央政府具有集體理性，力求從全局保證對水資源的公平、高效和可持續(xù)利用；地方政府具有個體理性，更感興趣于如何在既定的約束條件下實現(xiàn)自身用水效益的最大化[7]。

二是在資源管理與資產(chǎn)管理方面，盡管根據(jù)我國憲法以及水法等規(guī)定，水資源屬國家所有，但在流域與區(qū)域管理，尤其是城市水資源管理等方面，職責(zé)交叉較為普遍。同時，一項大型跨流域調(diào)水工程的投資主體往往包括中央政府、地方政府、用水大戶及其他相關(guān)利益群體，在工程建設(shè)中將形成巨額國有資產(chǎn)。由于水資源及其調(diào)水工程的復(fù)雜性，在調(diào)水工程的國有資產(chǎn)管理中，如何體現(xiàn)國有資產(chǎn)“國家所有，分級管理，授權(quán)經(jīng)營，分工監(jiān)督”的基本原則，如何體現(xiàn)中央和地方政府分別代表國家履行出資人的職責(zé)，如何實現(xiàn)利益相關(guān)者權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的統(tǒng)一，如何實現(xiàn)管人、管事和管資產(chǎn)的結(jié)合，這些問題都是在工程運行管理中尚待探索和解決的難題。

三是在政府公共管理與市場機制配置方面，調(diào)水工程具有典型的公益性特征，同時又兼具部分經(jīng)營性特點，有必要綜合運用政府宏觀調(diào)控和市場機制配置的雙重手段。但如何發(fā)揮政府的公共管理職責(zé)，如何實現(xiàn)市場機制的配置作用，如何確定政府公共管理與市場機制配置的邊界也是一個十分復(fù)雜的問題。

7.受水區(qū)的水資源合理配置受多方因素制約

一是受水區(qū)不同的水資源管理體制對區(qū)域水資源合理配置產(chǎn)生直接影響。由于外調(diào)水與當(dāng)?shù)厮陀^存在的較大成本差異，如果在受水區(qū)不能實現(xiàn)對區(qū)域水資源的統(tǒng)一管理*一方面，我國許多地方的城市用水管理分屬不同的行政主管部門；另一方面，一些城市的自來水公司被私人買斷，政府通過簽訂定期合同的方式委托私有企業(yè)經(jīng)營和管理自來水公司。，不能實現(xiàn)外調(diào)水與當(dāng)?shù)厮耐瑓^(qū)同價，就存在外調(diào)水被大量閑置或棄用的風(fēng)險，難以保證調(diào)水工程的如期達效和良性運行。

二是遏制受水區(qū)地下水超采的目標(biāo)能否如期實現(xiàn)對區(qū)域水資源合理配置產(chǎn)生直接影響。實施跨流域調(diào)水的主要目標(biāo)之一就是在滿足受水區(qū)城市生活和工業(yè)用水目標(biāo)的情況下，通過水量置換控制大量超采地下水。但如果受水區(qū)工業(yè)或其他大型自備井用水戶管理缺位，遏制地下水超采將涉及大量的行政協(xié)調(diào)工作和監(jiān)督管理難題。

三是退還長期擠占的農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水目標(biāo)能否如期實現(xiàn)對區(qū)域水資源合理配置產(chǎn)生直接影響。與其他經(jīng)濟用水行業(yè)相比，農(nóng)業(yè)用水的產(chǎn)品附加值較低，生態(tài)環(huán)境用水完全屬公益性質(zhì)。如果制度設(shè)計不合理和管理不當(dāng)，即使在調(diào)水工程建成通水后，受多方利益驅(qū)動，退還長期擠占的農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水的目標(biāo)都將難以實現(xiàn)。

綜上，實施調(diào)水需要同時滿足資源、經(jīng)濟、社會、生態(tài)與環(huán)境等多方面要求，既要突出效率，又要兼顧公平，最終必須實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此是一個不折不扣的多目標(biāo)優(yōu)化問題。在任何情勢下，跨流域調(diào)水都沒有最優(yōu)解，只有妥協(xié)解。顯而易見，調(diào)水管理的本質(zhì)是公共管理問題，必須從公益性定位出發(fā)，在工程規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)與運行等多個環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)政府的公共管理職責(zé)，力爭實現(xiàn)全局綜合效益的最大化。

三、國內(nèi)外調(diào)水工程的縱橫向比較

(一)國際經(jīng)驗

從國際經(jīng)驗看，西方發(fā)達的市場經(jīng)濟國家在調(diào)水工程建設(shè)與管理中恰恰特別強調(diào)其公益屬性。在美國，幾乎所有的調(diào)水工程都由聯(lián)邦政府和各州政府統(tǒng)一組織建設(shè)，并負(fù)責(zé)工程的運行管理。以加州北水南調(diào)工程為例，自上世紀(jì)50年代初提出設(shè)計方案后，加州議會立法批準(zhǔn)興建調(diào)水工程，指定加州水資源局為建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)主體工程的組織、設(shè)計、監(jiān)督和管理。工程建成后，運行管理工作仍由加州水資源局負(fù)責(zé)，其中水量統(tǒng)一調(diào)度由加州水資源局總調(diào)中心負(fù)責(zé)，分水口門以下的調(diào)度交由各用水戶聯(lián)合會具體承擔(dān)[12]。此外，在制度體系建設(shè)方面，美國、澳大利亞等國家的調(diào)水工程在立項、設(shè)計、建設(shè)、管理等整個環(huán)節(jié)，都要求嚴(yán)格按照法律依據(jù)實施，往往一個聯(lián)邦政府或州政府投資建設(shè)的工程就相應(yīng)有一部具體的法案，期間發(fā)生的水事糾紛多通過法院裁決[13-14]。在這種情況下，依靠相對完備的具有較強可操作性的制度體系節(jié)約了大量的行政協(xié)調(diào)成本。

(二)國內(nèi)典型案例分析

1.引黃濟青工程案例分析

在眾多國內(nèi)已建的調(diào)水工程中，引黃濟青較具代表性。引黃濟青工程是保障青島市長遠發(fā)展和對外開放的戰(zhàn)略性工程，同時具有明顯的補水性質(zhì)。工程自規(guī)劃建設(shè)到運行管理長期以政府行為為主導(dǎo)。即便如此，工程建成運行近20多年來，主要受水價等因素的影響，多年平均向青島市供水量僅達到設(shè)計引水量的50%-60%左右，在一定程度上影響了綜合效益的發(fā)揮[15]。為保障工程管理單位的正常運轉(zhuǎn)和促進工程達效，引黃濟青工程在國內(nèi)首次引入兩部制水價制度。自1989年建成通水至今，先后經(jīng)歷過3次較大幅度的水價調(diào)整。但從近年來引黃濟青工程向青島市的實際供水量以及期間兩部制水價調(diào)整的影響關(guān)系看，決定青島市實際用水量大小的主要因素是基本水費對應(yīng)下的基本水量，也就是說，不是市場供需決定水價，而是水價政策影響用水需求。

圖3　引黃濟青工程建成運行以來青島市實際用水與水價政策調(diào)整過程

2.東深供水工程案例分析

東深供水工程是一項以供應(yīng)香港、九龍地區(qū)用水為主，同時向深圳特區(qū)供水并兼有灌溉、排澇、發(fā)電和防洪等綜合效益的調(diào)水工程。工程始建于1964年，此后又經(jīng)過4次改擴建，供水規(guī)模已由建成初期的0.68億m3增至24.23億m3。東深供水工程有其自身的特殊性，與其他大多數(shù)調(diào)水工程的補水地位不同，東深供水工程所供水量占香港用水量的75%，深圳用水量的53%，東莞沿線8鎮(zhèn)用水量的80%，上述3個受水區(qū)不僅對東深供水具有較高的依存度，而且都具備較強的水費支付能力，因此東深供水工程具有較好的市場化條件。目前工程運行管理單位——廣東粵港供水有限公司運營狀況良好，這在國內(nèi)外其他調(diào)水工程管理單位中獨樹一幟。

四、基于公益屬性的調(diào)水工程管理體制與制度建設(shè)范式

(一)調(diào)水工程管理方式需要堅持的幾個原則

根據(jù)調(diào)水工程的公益性特點，結(jié)合國內(nèi)外已建調(diào)水工程的實踐，確定調(diào)水工程的管理方式應(yīng)遵循如下幾個基本原則：一是突出工程的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位，強化政府的公共管理職責(zé)；二是以單一管理部門為主體，與多個層級部門協(xié)調(diào)合作并積極吸納社會公眾廣泛參與；三是以資源管理為核心，理順資源管理、資產(chǎn)管理以及工程多目標(biāo)管理的關(guān)系；四是統(tǒng)籌工程建設(shè)與運行的一體化管理，全面履行工程籌資、建設(shè)、運營、還貸以及資產(chǎn)保值增值等多方面職責(zé)；五是堅持政府公共管理與市場機制配置相結(jié)合，在確保工程良性運行的前提下力爭實現(xiàn)綜合效益的最大化。

(二)按照頂層設(shè)計理念超前構(gòu)建全方位的制度體系

為確保調(diào)水工程的順利實施和良性運行，應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)有制度體系建設(shè)的實際情況并參考國外成熟經(jīng)驗，強化頂層設(shè)計，超前構(gòu)建全方位的調(diào)水工程管理制度體系。重點包括：一是落實工程資金籌措方案，根據(jù)工程屬性定位明確政府財政撥款、銀行貸款、相關(guān)工程建設(shè)基金以及用水戶集資等的方式和比例并形成制度化；二是及早出臺工程管理條例，從適用范圍、行政管理體制、工程管理單位性質(zhì)、資產(chǎn)管理、水量調(diào)度、地下水壓采、兩部制水價與供水合同、調(diào)水水質(zhì)保障以及工程管理與保護等多個方面提出明確的制度安排，為工程管理提供基本制度保障；三是落實兩部制水價制度，在各受水區(qū)政府出具用水量承諾、簽署供水協(xié)議的同時，研究制定以公益性為主導(dǎo)和具有較強可操作性的水價政策，盡早明確基本水價和計量水價，以確保工程良性運行和按期還貸；四是研究落實受水區(qū)水資源配置政策，理順當(dāng)?shù)厮c外調(diào)水的水資源管理體制，制定并實施受水區(qū)地下水壓采方案，研究相關(guān)生態(tài)用水補償政策，確保工程如期達效并實現(xiàn)最大化的綜合效益。

(三)統(tǒng)籌構(gòu)建工程建設(shè)期與運行期管理機構(gòu)框架

對于滿足受水區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展需要、具有明顯補水性質(zhì)且工程盈利能力較弱的常規(guī)調(diào)水工程，應(yīng)從工程的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位出發(fā)，從工程建設(shè)期和運行期兩個階段統(tǒng)籌構(gòu)建工程管理機構(gòu)框架。

在前期工作階段，先期成立工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室*工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為領(lǐng)導(dǎo)小組日常辦事機構(gòu)行使工程建設(shè)的行政管理職責(zé)，機構(gòu)單獨設(shè)立，人員編制和經(jīng)費單列。，負(fù)責(zé)制定工程建設(shè)的重大方針、政策，協(xié)調(diào)并落實工程建設(shè)相關(guān)重大問題。同時根據(jù)工程建設(shè)的實際需要，在工程沿線各相關(guān)受水區(qū)配套組建工程建設(shè)管理機構(gòu)。

在工程可行性研究報告批準(zhǔn)以前，及時組建項目法人。可依據(jù)《工業(yè)企業(yè)法》或《公司法》以及國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，由政府部門授權(quán)通過財政注資、資產(chǎn)重組以及政府為銀行貸款提供擔(dān)保等方式構(gòu)建融資平臺公司，專門負(fù)責(zé)工程建設(shè)的籌融資業(yè)務(wù)。同時成立專門的工程建設(shè)管理機構(gòu)，在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及其融資平臺公司的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下承擔(dān)工程建設(shè)任務(wù)[16]。

圖4　調(diào)水工程建設(shè)管理機構(gòu)框架示意圖

在工程運行期間，為加強溝通協(xié)調(diào)和信息溝通，妥善處理工程運行管理中出現(xiàn)的相關(guān)重大問題，應(yīng)成立由相關(guān)部門和機構(gòu)組成的工程管理委員會。同時為避免機構(gòu)重疊、降低行政成本、形成工作合力，適時將工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和項目法人通過行政資源整合與管理職責(zé)調(diào)整等方式合并組建成為工程運行管理機構(gòu)*為統(tǒng)籌調(diào)水區(qū)和受水區(qū)水資源配置和調(diào)度管理工作，宜將管理局掛靠在水行政主管部門；同時直接由政府部門授權(quán)或由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門委托負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的保值增值工作。，在工程管理委員會的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)工程的運行管理工作，工程管理機構(gòu)根據(jù)工作需要可設(shè)多個分級和分項管理機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)各自管轄范圍內(nèi)的運行調(diào)度管理工作。

考慮到調(diào)水工程既有典型的公益性特征，同時又兼具部分經(jīng)營性特點，在工程建設(shè)與運行管理中應(yīng)綜合運用政府宏觀調(diào)控和市場機制配置的雙重手段，既要通過建章立制接受各相關(guān)職能部門的管理和監(jiān)督，又要積極引入市場化手段，采取項目委托、代建和招標(biāo)等方式吸納專業(yè)化的社會資源進行建設(shè)和管理，同時在運營層面充分發(fā)揮市場配置資源的作用，探索引用PPP、BOT等特許經(jīng)營模式，并通過多種經(jīng)營、用水權(quán)益轉(zhuǎn)換和交易等進一步提高水資源的使用價值。

圖5　調(diào)水工程運行管理機構(gòu)框架示意圖

五、結(jié)論

人類社會發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，在一個水資源十分緊缺的地區(qū)，當(dāng)其經(jīng)濟社會發(fā)展達到一定規(guī)模，區(qū)域有限的水資源難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護對用水的需求時，在進一步科學(xué)合理開發(fā)當(dāng)?shù)厮Y源、加大水資源節(jié)約和保護力度的同時，適時適度建設(shè)調(diào)水工程已成為確保區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。我國水資源時空分布不均，在當(dāng)前和未來一段較長的時期內(nèi)，實施跨流域調(diào)水是保障相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。大多數(shù)情況下，調(diào)水工程具有較強的公益性，因此在工程資金籌措，建設(shè)與運行管理機構(gòu)組建，資源、資產(chǎn)和工程運行管理方式確定、水價政策制定以及區(qū)域水資源配置等多個方面，都應(yīng)從工程的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的角度出發(fā)，強化政府的公共管理職責(zé)，構(gòu)建科學(xué)合理的管理體制框架，提出權(quán)威有效的制度安排，以確保調(diào)水工程的順利實施和良性運行。

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(本文責(zé)編：辛城)