日本與民初中國關稅修訂案的交涉

田永秀

〔摘要〕民國初年，北京政府按約提出關稅修訂，要求切實實行值百抽五。但此事因日本反對和刁難而遷延近六年之久，最終因中國參戰勉強達成。對于中國關稅修訂的要求，日本外務省和駐華使節主張有條件地答應，而大藏省、工商業者和新聞輿論，卻主張堅決反對；至于答應中國修訂要求的條件，則比較一致地強調對中國內地制品課以同樣的稅率。日本之所以反對中國關稅修訂，是因為中國提高關稅給日本對華貿易帶來了影響；而更重要的是日本對中國市場抱有極大的野心，朝野均欲壓制中國產業的發展。日本的反對，勢必引起中國人的反感，中日尤其是民間日益交惡實屬必然。

〔關鍵詞〕民國政府；關稅修訂；中日關系

〔中圖分類號〕K258〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）06-0205-05

鴉片戰爭后，中國喪失了關稅自主權。中英《南京條約》規定，英國商民在中國“應納進口、出口貨稅、餉費，均宜秉公議定則例”〔1〕，開了協定關稅的惡例。中英《天津條約》又規定：若要修訂此前議定的稅則，“以十年為限，期滿須于六個月之前先行知照，酌量更改。”〔2〕即在條約滿十年前六個月締約方可申請修訂。民國元年，北京政府按約提請關稅修訂。但日本卻成為了中國此次修訂稅則的最大障礙，使此次稅則修訂遷延近六年之久，才因欲拉攏中國參戰于1918年勉強達成。此次稅則修訂尤其是前期交涉①，中外尚無系統研究，涉及者僅一筆帶過。②對于日本阻礙中國稅則修訂的原因，尤其是當時日本政府的打算，日本駐華使領、外務省和其他部門的分歧，日本工商業者的主張和社會輿論的論調等問題更無研究涉及。本文利用日本的外交文書和當時日本報紙上的相關評論、報道，重點梳理1915年前日本朝野對中國關稅修訂的態度和應對。

（一）

1912年8月14日，北京政府外交總長照會英、美、俄、德、法、日、荷、奧、意、比、葡、丹等各國駐京公使，申請按約修訂稅則。北京政府提請修訂稅則，有三個原因：其一，中國海關稅率低于5%。1843年簽訂的《中英通商章程》規定進出口貨物的稅率為貨物價值的5%。貨物價值是以締約時的物價為基準，隨著時間流逝，物價上漲，稅率實際遠低于5%。據估計，1902-1918年間，中國的進出口稅率年平均僅為3.75%〔3〕，中國關稅因此蒙受了巨大損失。據海關總稅務司安格聯稱，以1912年中國中部貿易輸入而言，由于沒有切實從價交納5%的關稅，中國大約損失了6，914，094海關兩的應得收入。〔4〕因此中國政府提出“應及時修改以符切實值百抽五之原約。”〔5〕其二，民國政府財政窘迫。民國初立，需要經費維持新政府的運轉，“政府當然要取之于其他任何國家都必定會視為增加收入之天然財源的那個所在（按指關稅——筆者）。”〔6〕其三，按條約規定，1912年是條約滿十年之期。中英在1902年9月簽訂了中英《續議通商行船條約》。此后，中國與美國、日本、意大利等國陸續簽訂了新商約。因此，1912年中國政府提出關稅修訂要求，但因民國政府尚未獲各國承認而沒有下文。次年10月14日，北京政府再次照會各國公使，重提關稅修訂之事〔7〕，并首先得到了英美兩國的支持。但當時中國最重要的貿易伙伴——日本卻成了此次關稅修訂的最大障礙。

對于中國的關稅修訂，日本的反應較為強烈，但各方態度并不完全一致。日本國內的輿論和工商業者強烈反對中國修訂關稅。在中國關稅修訂動議之初，日本的主要報刊就連篇累牘地刊登有關中國修訂關稅的消息和社論。各報說法雖然不盡相同，但強烈反對中國修訂關稅的基本傾向十分明確。《讀賣新聞》認為，對于中國的關稅修訂提議，日本“沒有必須許可的任何義務”。因為中日商約還沒到十年之期（按：《中日通商行船條約》系1896年訂立，1916年方到第二個十年之期），日本可以不理睬中國的關稅修訂要求。社論還強調，根據條約規定，中國的修約只要有一國不答應，該提議就不會通過。所以只要日本拒絕中國的要求，中國政府的關稅修訂就不會成功。〔8〕《報知新聞》更慫恿日本政府，“斷不可跟隨各國，承認關稅的急劇提高”。〔9〕《滿洲日日新聞》則主要從中國修訂關稅有利英美等國而不利日本的角度加以反對。該報指出，英、美、法、俄、德五國所以支持中國修訂關稅，是因為關稅“修訂”后可以“鞏固”中國對他們的“借款擔保”。而日本不但沒有對華借款方面的利益，且關稅修訂后在“貿易上”還會“承受巨大打擊”。〔10〕不僅如此，輿論甚至認為中國提出修訂關稅本身就是英美等國的陰謀。《日本新聞》分析說：“英美紡織業者利用兩國是中國最大的債權國的地位，說服各國政府為了確保中國關稅的擔保而同意增加關稅，以防止我紡織業的發展，這才是中國關稅修訂的真相。”〔11〕

日本報紙不僅自己強烈反對中國修訂關稅，而且對一些持不同觀點者提出了尖銳指責。《東京朝日新聞》批評一些人認為“由于列國同意，日本也應該贊成”的觀點“絕對是迂腐的謬論”。〔12〕《日本新聞》則對“怕因反對關稅修訂而導致貿易受損的”觀點加以指責。〔13〕該報還就日本國內有擔心反對中國關稅修訂會導致中國人反感進行了反駁，認為“關稅的提高使中國國內日常必需品的棉制品漲價，必定會使中國民眾討厭”。〔14〕

在報界對中國關稅修訂的一片反對聲中，直接參與對華貿易的日本工商業者也表達了強烈的反對態度。他們一再向日本政府遞交請愿書，要求政府阻止中國修訂關稅。認為中國修訂關稅“直接”與日本“對華貿易的消長有深切的關系”，特別是對與“中國產品”存在“競爭”的日本“紡織業”更“有重大影響”，若“認可中國提出的輸入稅率修訂，將是阻礙我國對華貿易、導致我國紡織業衰落的大問題”。〔15〕強調如果日本政府萬一要答應中國的要求，應提出廢除厘金、對中國棉紡織品課以重稅等苛刻的條件。〔16〕

而日本政府在接到中國的照會后，開始著手商議此事。11月10日，牧野外務大臣指令日本駐華公使山座：“鑒于中國關稅修訂對我對華貿易的重要影響，因而此事需要進行慎重審議。帝國雖在此問題上擁有最大的發言權，但同時在原則上有和列國利益與共的問題，因此，須在帝國政府對該事件進行認真考慮前詳細得知其他國的態度。”〔17〕這表明，對于中國關稅修訂，日本外務省最初的想法有兩點：一要視他國的態度而定，二因關系重大，要慎重決定。

為此，日本政府采取的舉措，首先便是探聽西方各國的態度。11月24日，山座奉命向政府報告了英、美、德、法等國公使對中國關稅修訂的意見。此后，山座不斷向外務大臣報告各國公使一起會商的情況。此外，日本還訓令其駐各國使節，直接探聽各國的態度。日本此舉是為政府決策提供參考，更主要的是想尋找同盟者。結果從獲悉的情報看，各國都準備同意或有條件地同意中國修訂關稅。日本政府還特別要求駐印度使節打聽印度紡織業者的態度。因為其時在中國市場上，印產棉紗和日產棉紗占的份額最大。但是，讓日本失望的是，印度紡織業者并不反對中國提高關稅。日本駐印領事認為，“印度紡織業者在把將來必日益發展的中國市場看成最有希望的銷售市場方面，與我國的紡織業者多少有些差異。”〔18〕

日本政府的舉措之二，是征詢部分駐華使領對中國關稅修訂的意見。駐華使領基本上都傾向于同意中國修訂關稅。山座認為，“公平地說，關稅改訂的要求并不是無理的，我想恐怕其他各國將不管是否有條約上的義務都會同意。”僅憑日本一國之力，是無法阻止的。不僅如此，日本的反對于自身也無益，“不僅對于日本保持在國際上的地位是很大的失策，且會引起中國官民的反感，招致對我貿易上難以消除的反抗，從而使我工商業蒙受打擊。”山座進而認為，貿易與政治不能本末倒置，“無論如何也不能因關稅修訂之事而致政事上的不利。”因此，他認為“除了有條件的同意外別無它法”。〔19〕北京公使間島堺說：“拒絕中國的要求也可。但如從和列國聯合及我對華商業政策的大勢打算的話，拒絕恐較困難。”“贊同其原則，改訂為實價5分稅方為上策。”他認為，如果拒絕中國關稅改訂的要求，中國內地恐會產生其他名目的稅種，這樣的話，拒絕實際上毫無意義。〔20〕奉天總領事落合謙太郎則因關稅修訂對奉天的貿易影響極小而持無所謂的態度。〔21〕

在探知了各國態度和征求了駐華使領的意見后，外務省就中國修訂關稅之事在政府內部進行正式討論，此時距接到中國照會已兩個多月了。1913年12月至次年1月，日本政府連續6次召開了外務、大藏、農商三省官員的聯席會議，研討對策。在這6次會議中，三省共提出26種有關中國關稅改訂的調查報告，非常詳細地調查了中國關稅修訂給日本帶來的影響。

在是否同意中國關稅修訂問題上，外務省和大藏省、農商省是有差別的。外務省傾向于有條件地答應中國關稅修訂，不想因關稅問題影響中日外交，且通過與駐華使領的交流，清楚恐難阻攔中國關稅修訂。大藏省和農商省的態度基本一致，他們著眼于日本國內的經濟發展，主張反對中國關稅修訂。在三省最后一次會議結束后次日，大藏大臣正式回復外務大臣，明確主張拒絕中國修約要求，其理由一是對日中貿易影響重大；二是日中商約沒有到期，無同意之義務；三是中國并未允諾相應的利益。他認為，“即使各國承認而日本不得不面臨單獨反對的局面，或者不得已在原則上承認其提議之時，也需要進行慎重的處置。”〔22〕

面對中國外交部的一再催促，日本外務省在進行了初步協調后，1914年2月11日，訓令山座：“本省確定了對此事的基本精神，有條件同意中國要求。”由于其正式答復需要相關部門的協商，尤其需要閣議批準，因此外務大臣指示山座，可將日本政府的大致意向透露給中國政府。〔23〕

這樣，在中國正式提出關稅修訂之事的4個月后，日本的態度基本明朗。

（二）

日本在考慮應對中國關稅修訂的基本態度時，就已經開始考慮答應中國要求的條件。早在1914年1月初，外務大臣就曾對山座表示：“如若允諾，定會附以相當條件。”但究竟提出哪些條件，日本政府也頗費心思。外務大臣征求了駐華公使和大藏省的意見。山座建議的條件包括四項：“（1）實施日清追加通商航海條約第五條的有關商標等的規定；（2）增加中國國內制造品的稅率；（3）改訂稅率表；（4）矯正現行的不法課稅。”〔24〕大藏省主張應該考慮的條件有7項之多，最核心的有三項：其一，對中國產品征以內地稅或者提高稅率。其二，糾正中國方對輸入品的不法課稅。“輸入品在中國販運時，盡管條約對關稅以外諸稅金負擔等有明文規定，但中國地方官憲往往違反條約，對輸入品強行征稅”，要求乘機糾正。其三，對某些中國的輸出品免稅。至于這些輸出品，報告認為要“考慮我產業上的需要，選擇在本邦生產少的工業用原料品。”〔25〕山座和大藏省都擔心關稅修訂會導致中國國內產業的勃興，這一點和外務省的擔憂完全一致。外務省也曾強調，要“以對中國內地工業征收與輸入稅同樣的稅為條件，以防止中國內地工業的發展。”對日本而言，絕不愿意本國的產品在中國市場處于不利的競爭地位，更不愿意中國產業勃興危及日本產品在中國的市場。

1914年2月11日，外務省充分吸收山座和大藏省的意見，初步提出了同意中國修訂稅率的條件：“第一，對在中國生產的機制洋貨加稅，其增加稅率為同類進口機制品在此次關稅修訂中增加的稅率的平均數。”“第二，中國政府給予中國機制品所有稅負方面的優惠政策，日本輸入品一體均沾。”這里的第一、二條件的精神實質一致，都是要防止中國機制品在納稅方面比輸入品處于更有利的地位。“第三，中國應在關稅修訂前制定實施商標法。”“第四，關稅修訂前中國應矯正或取締對輸出入貨物的不法課稅。”〔26〕

外務省將該條件發往駐中國使領，征求意見。大部分使領均無異議，僅駐上海總領事有吉就中國國內制造品加稅一項提出了異議。他說，此項“必定遭到現在在中國內地有紡織及其他工廠的外國人和日本人的反對”。中國政府也曾有過對制造品加稅的打算，但因中外商人的普遍反對不得不作罷。因此，他認為，“與其遭到其反對，毋寧避之，代之以將輸入和輸出稅率都同率提高的辦法。”他確信，這樣不僅“實行容易，在減輕競爭的程度上亦很有效”。〔27〕山座也覺得有吉的說法有一定道理，建議外務大臣“采納該官的提案”。〔28〕但是，日本政府并沒有采納他們的意見。

在日本政府醞釀同意中國修訂關稅條件的過程中，繼英、美無條件同意后，俄、法兩國有條件地同意了中國關稅修訂。4月4日，中國政府再次催促日本政府答復。5月28日，日本內閣通過了外務省關于中國關稅修訂的提案。6月8日，日本小幡代理公使照會中國外交總長孫寶琦，正式就關稅修訂回復中國，稱對中國的關稅修訂，“日本政府不惟于條約上無應履行之義務，且就中日兩國貿易狀況而言，則因關稅增加日本商人負擔益重，其所蒙受影響絕非各國商人所可比擬”，因此有條件同意中國修訂關稅。日本的條件是：“關于現在及將來各種課稅及其他一切特權特典利益并豁免事項，不得以比諸在中國制造之機制洋式貨物較為不利之待遇，施于由外國進口同類之貨物。”此外，尚有條件以外之要求事項，“第一，中國應將商標章程從速制定實行；第二，對于進出口貨物，應將下開之不法課稅速為矯正，并改良其處置方法。一、矯正進口貨殖不法課稅。二、矯正出口貨殖不法課稅。三、改良處置進口貨殖方法。”〔29〕日本的條件，擺明了如果要提高關稅，必須同時對國內產品加稅。

日本遲遲不答復，已經讓中國政府難以理解，如今又提出如此苛刻的條件，更令中國政府意外，“難以理解日本每年僅損失60余萬元，卻不肯讓步。”〔30〕16日，孫寶琦回照感謝日本贊同中國關稅修訂，但駁回日本提出的條件，“此事按諸現在中國與各國通商情形實未便執以為利”。同時指出中日商約即將到期，日本更不應提出附加條件。〔31〕

6月19日，小幡再度拜訪孫寶琦，解釋日本所提條件 “是鑒于日本對華貿易的特殊地位，難以和他國一概論之。特別所提之條件，原屬當然之事，且不在于希望中國內地制品在已經享受的待遇外再享受任何優越的待遇，不過只是提了最適當的要求。”〔32〕

此后，中日雙方交涉艱澀。12月12日，中國外交總長再次要求日本無條件贊同中國的關稅修訂，強調中國修訂關稅“于各國債權擔保更為有益，固不特為本國財政計。”〔33〕12月29日，日本外務大臣指示駐華公使，“對于中國關稅修訂，對方的提案涉及我貿易關系，在慎重核算其影響，同時充分考慮中國立場的基礎上，提出的對雙方最利便的條件，如果要撤回這些條件的話，我方無論如何也不能答應。今后對方再要求就此問題答復時，可照此回答。”〔34〕這樣，日方實際上關閉了中日就關稅修訂問題談判的窗口，中國的關稅修訂交涉也難以進行下去。此后中國政府再度催促日本無條件答復，但沒有得到日本的響應，加上各國忙于大戰，此事便不了了之。

這樣，中國從民國初年就醞釀的關稅修訂談判，終因日本的反對而陷于僵局。1917年，日本為拉攏中國參戰，方重啟關稅修訂談判。

余論

日本反對中國修訂關稅，表面上看，是中國修訂關稅影響到日本的對華貿易。這是日本政府、工商業者和新聞輿論一再強調的一點。不過，據日本外務省推算，以1912年的貿易額計算，若中國將關稅切實提到5%，將給日本對華輸出貿易增加關稅負擔102.8萬日元。其中對棉紡織品的影響最大，約增加關稅負擔50余萬日元。〔35〕中國修訂關稅給日本增加的關稅負擔，僅100萬日元而已。

就實質而言，日本對中國市場抱有很大的野心，因此十分擔心中國國內產業的勃興，這是日本反對中國關稅修訂的根本原因。當時北京政府實施了一些促進工業發展的措施，面對中國的關稅修訂，日本政府和民間都認為中國關稅提高的真實目的，是為了促進本國工業的發展。在蘇州海關任關長的日本人黒沢禮吉氏曾向日本政府秘密報告說：“修訂關稅從中國方說來是增加稅收，從而提高財政信用。執行的結果就是獎勵在商埠及其他各地正在興起的外國產品替代制造業，其結果數年內外國貿易的大半將被驅逐。”〔36〕日本政府也反復強調：中國的修訂關稅 “是以高關稅的壓力來阻止我商品的輸入，從而保護與我商品競爭的產業，促進中國內地工業的發達。即采取貿易保護政策。”〔37〕對于中國修訂關稅，日本自然百般阻撓。

日本的反對使中國當時的學者認為，日本“所提附加條件，殆皆所謂無理取鬧”，“在當時幾毫無誠意允我修改稅則”。〔38〕這也從另一個側面說明了民國初年以后中日日益交惡的內在原因。正如后來日本《讀賣新聞》所指出的那樣：日本素來“標榜日中親善，以中國的獨立和內外諸政的改善作為東洋和平的前提，以極力扶助中國為國是”，但卻對中國的關稅修訂百般阻撓，“招致了偽善國民之名，因此會被視作對四億中國人的侮辱，（日中親善）也將永久地離我們而去”。〔39〕

〔參考文獻〕

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〔16〕〔18〕〔19〕〔22〕〔23〕〔24〕〔25〕〔26〕〔27〕〔28〕〔32〕〔33〕〔34〕〔35〕〔36〕〔37〕外務省調查部.日本外交文書：大正三年第二冊〔M〕.日本國際協會，1965：345，332，295，297-298，316-317，295，314-315，316-317，321，321-322，343，349，350，304，343-344，320.

〔30〕支那政府日本非難〔N〕.東京朝日新聞，1914-07-05.

〔39〕支那関稅問題〔N〕.読売新聞，1917-04-01.

（責任編輯：許麗梅）