國家助學貸款與生源地信用助學貸款的政策比較分析

姚穎

上世紀中葉，在人力資本理論和高等教育機會公平理論的影響下，“免費加助學金”模式成為當時各國高等教育資助政策的主流。然而，高等教育作為一項成本很高的產業，學校生均成本傾向于永遠增長。特別自20世紀70年代全球經濟危機爆發以來，越來越多的國家政府發現僅僅憑借公共財政資金難以滿足高等教育的不斷發展。由此，在公平與效率理念的支配下，基于高等教育成本分擔理論的大學收費政策，先后在世界各國得到推行。

隨著我國高等教育大眾化進程的不斷推進，上世紀80年代后期我國的高等教育開始逐步進入全面收費時代，伴隨而來的“貧困學生就學難”的問題也隨之日益凸顯。1987年，國家教委和財政部聯合頒布了《關于普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法》（以下簡稱《辦法》），開始實施助學貸款。經過多年探索和完善，助學貸款取得了顯著成效，對確保高校家庭經濟困難學生順利完成學業發揮了重要作用。

我國的助學貸款是指銀行或高校向借款人發放的用于其本人或親屬完成高等教育學業的貸款。主要有四種貸款形式：國家助學貸款、生源地信用助學貸款、高校利用國家財政資金對學生辦理的無息借款和一般性商業助學貸款。其中以國家助學貸款和生源地信用助學貸款的資助規模最大，是我國大學生助學貸款的主要內容。

一、國家助學貸款政策的現狀

自頒布《辦法》以來，我國的助學貸款政策屢經調整與修正。近30年來，我國的學生貸款的發展經歷了萌芽階段、試點階段、調整階段和2004年以來的新政時期。

2004年，教育部、財政部、人民銀行和銀監會在2004年6月聯合出臺了《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），啟動了國家助學貸款新機制。主要變化如下：

1.改變由國家指定四家大型國有商業銀行承辦貸款的做法，改為政府按隸屬關系，委托同級助學貸款管理中心招投標確定的方式。

2.按照“風險分擔”原則建立了由政府和高校按比例出資的國家助學貸款風險補償機制。

3.改變了財政貼息的比例。學生在校期間的貸款利息由原來財政提供50%的貼息，改為在校期間的貸款利息由財政全部承擔。

4.延長了還款期限。由原來規定的畢業生4年內還清貸款本息，變為借款學生畢業后，視就業情況，選擇在1至2年后開始還貸、6年內還清的做法。

5.實行借款總額包干辦法。普通高校每年的借款總額原則上按全日制普通本專科學生（含高職學生）、研究生以及第二學士學位在校生總數20%的比例、每人每年6000元的標準計算確定。

“新機制”就以前國家助學貸款政策在風險防范、補償機制和激勵機制不健全的問題進行了針對性調整，解決了困擾國家助學貸款工作開展的一部分障礙，使得當年的國家助學貸款工作就取得了喜人進步。具體可以通過一組數據比較說明：“在2004年6月以來的一年中，全國已審批貸款學生65.28萬人，已審批合同51.49億元，而自2000年這一政策實施以來，全國累計審批貸款學生152.93萬人，累計已審批合同122.53億元”。這說明國家助學貸款新政一年所取得的成績幾乎相當于之前4年的總和。

此后，國家助學貸款政策總體一直保持穩定至今，只在2006年和2015年作了局部微調。

二、生源地信用助學貸款政策的出臺背景

國家助學貸款實施以來，在推進我國高等教育發展，保障貧困大學生教育權利方面做出了突出貢獻。2003年的“雙20事件”導致了很多地區金融機構單方面停止了國家助學貸款的審批工作，造成了政策的“失靈”。然而即使在2004年新政之后，國家助學貸款供給不足的問題依然未能得到很好解決。2004年我國普通高校本專科在校人數為1333.5萬人，按照20%的貧困生比例，每人貸款6000元平來計算，需要貸款人數為266.7萬人，貸款金額約為160億元。可是到了2006年，全國累計已審批國家助學貸款學生人數才達到206.8萬人，累計已審批合同金額為172.7億元。造成國家助學貸款規模受限的根本原因在于銀行的“惜貸”。在此背景之下，以地方政府為主耍推手，生源地助學貸款以一般商業性貸款的面貌陸續在各地出臺。

2000年8月，中國人民銀行等部門頒布《關于助學貸款管理的補充意見》，要求地方政府創造條件對所屬高等學校開辦由各級財政貼息的國家助學貸款，并擴大學生適用對象；并且明確了各商業銀行和城鄉信用社均可根據《貸款通則》自主辦理助學貸款。

2004年《意見》要求各地方人民政府政府在認真做好國家助學貸款工作的同時，積極推進生源地助學貸款業務，各地農村信用社成為生源地助學貸款市場的主要承辦者。但由于農村信用社自身規模和資金的有限性、財政貼息不能及時到位和各地政策不統一等多種因素，這一階段的生源地助學貸款工作反而呈逐漸萎縮態勢。

2007年8月，財政部、教育部和國家開發銀行聯合頒布了《關于在部分地區開展生源地信用助學貸款試點的通知》。2008年g月，財政部、教育部和銀監會頒布了《關于大力開展生源地信用助學貸款的通知》（以下簡稱《通知》），要求進一步擴大生源地信用助學貸款覆蓋范圍，大力推進生源地信用助學貸款工作。《通知》中明確了生源地信用助學貸款是以國家開發銀行為主的金融機構，向符合條件的家庭經濟困難的普通高校新生和在校生發放的、在學生入學前戶籍所在縣（市、區）辦理的信用助學貸款；學生和家長（或其他法定監護人）為共同借款人，共同承擔還款責任。

與國家助學貸款相比，由于生源地信用助學貸款在信用約束、貸款年限等方面存在相對優勢，經過多年發展，現已成為我國助學貸款市場的絕對主力。截至2012年，全國共有29個省（直轄市、自治區和計劃單列市）的2294個區縣開展了生源地信用助學貸款工作，全國區縣覆蓋率達到79.2%；審批人數和金額分別占2012年當年全部助學貸款的83.76%和85.2%。

三、兩種貸款模式的比較分析

生源地信用助學貸款從2007年試點以來只用了短短3年時間就在放貸規模上超過了國家助學貸款，現已成為我國助學貸款的主要模式。作為生源地信用貸款資金的主要承擔者，國家開發銀行也成為我國助學貸款的絕對主角。2012年，國家開發銀行發行助學貸款人民幣120億元，支持學生213萬人次，市場份額高達85%；累計發放助學貸款人民幣420億元，覆蓋全國25個省（市）、1767個縣（區）、2594所高校，支持家庭經濟困難學生774萬人次。國家開發銀行2008年以來發放助學貸款數量及所占市場份額，見表1：

作為“后起之秀”的生源地信用助學貸款之所以能在幾年內迅速占據我國助學貸款市場的主力地位，關鍵在于其制度的創新。具體兩種貸款模式差異見表2：

通過對比，可以看出生源地信用助學貸款較國家助學貸款更具優勢，主要體現在三個方面。

首先，生源地信用助學貸款具有信息對稱的優勢。生源地信用助學貸款實行屬地化管理，貸款資格認定比國家助學貸款更具信息優勢。加之家長作為共同借款人，增加了貸款的安全性，也分散了高校集中城市承辦國家助學貸款的金融機構的貸款風險。

其次，生源地信用助學貸款覆蓋面更廣，還款負擔更輕。生源地信用助學貸款對所有普通高校學生放開，不再歧視民辦高校和獨立學院，此舉維護并促進了教育公平和社會公正。

第三，在風險補償金的管理上，生源地信用助學貸款政策中，規定了：“風險補償金若超出生源地信用助學貸款損失，超出部分由經辦銀行獎勵給縣級學生資助管理中心；若低于生源地信用助學貸款損失，不足部分由經辦銀行和縣級財政部門各分擔50%”。該項激勵措施將基層政府也納入到貸款的風險分擔主體之中，促使地方政府重視和支持縣級資助中心工作。