政府資助科技項目成果轉化中國有資產管理制度的障礙及對策

政府資助科技項目成果轉化中國有資產管理制度的障礙及對策

駱嚴1，焦洪濤2

(1.華中科技大學管理學院，湖北武漢430074；2.華中科技大學法學院，湖北武漢430074)

摘要：2007年中國《科技進步法》(修訂)明確了政府資助科技項目成果權益規則，將知識產權授權項目承擔者依法取得。但由于大多數項目承擔單位屬于“國有”或“準國有”的性質，使政府資助科技項目成果權益規則在實施過程中幾乎不可避免地受到國有資產管理制度的影響。現有國有資產管理制度對科技成果轉化存在著障礙，集中體現于制度理念層面的滯后和資產類型定位層面的偏差，并滲透于產權管理、資產使用、資產評估、資產收益等各主要環節。在全面深化改革的新階段，科技成果的使用權、處置權和收益權的改革實踐已明確指向對現有國有資產管理制度障礙的破除。

關鍵詞：政府資助科技項目；科技成果轉化；國有資產管理制度

基金項目：國家社會科學基金青年項目(12CH104)，華中科技大學自主創新研究基金項目(中央高校基本科研業務費專項資金)(RQ2011011)。

收稿日期：2014-09-29

作者簡介：駱嚴(1988 - )，女，湖北洪湖人，博士研究生;研究方向：知識產權管理與科技法。

中圖分類號:G322.0

文獻標識碼:A

Abstract：The amendment of “Law of the People’s Republic of China on Scientific and Technological Progress” in 2007，clearly defined technological achievement ownership:more rights have been granted to researchers.But most of these researchers’units belong to the state，so government funded research output ownership rules are inevitably affected by the state-owned assets management system during its implementation.This management system hampers the commercialization of research outputs，expressed both in the lag of system concept and the deviation of assets location.Obstacles are also shown in other sectors like property management，asset utilization，asset evaluation and returning of assets.In the new stage of comprehensively deepen reform，the government’s reform on the right of control，the right of use，and the right of revenue of research outputs focuses on removing the obstacles of existing state-owned assets management system.

The Obstacle and Breakthrough of State-Owned Assets Management in China during Government Funded Technology Transformation

Luo Yan1，Jiao Hongtao2

(1.School of Management，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074,China;

2.Law School，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074,China)

Key words:Government funded technology projects；Commercialization of research outputs；State-owned assets management system

1政府資助科技項目成果權益規則實施中的“怪圈”

《科技進步法》(修訂)第20、21條標志著“拜杜規則”在中央立法層面得以確立，是解決財政性科技投入的研發成果形成的知識產權歸屬與管理問題的法律規則體系[1]，在立法層面明確了財政性資金資助的科技項目成果的知識產權歸屬與管理規則(以下簡稱“政府資助科技項目成果權益規則”)，其核心在于對知識產權歸屬問題采取“放權”政策。《科技進步法》的修訂嘗試解決科技成果轉化中的問題，但是，中國的科技成果轉化率目前僅為10%左右，遠低于發達國家40%的水平[2]。有學者認為，中國版的“拜杜法案”并沒有發揮其特有的作用[3]，并未有效促進科技成果轉化。

《光明日報》曾報道華中科技大學的專利在武漢光谷聯交所掛牌出讓，以1000萬元成交，是教育部直屬高校科研成果的首次公開掛牌交易成功，并實現了個人及團隊分配比例最高的全國突破[4]。但在科技成果轉化過程中，研發團隊與市場主體共同面臨著“擔心國有資產流失”、“擔心項目死在審批的路上”的問題[5]。國有科研事業單位也同樣面臨此種問題[6]。根源在于公立高校與科研事業單位屬于“國有”的性質，要受到國有資產管理制度的限制，并形成了特殊循環關系(見圖1)。

圖1　政府資助科技項目成果權益規則實施中的“怪圈”

2007年《科技進步法》修訂之后的政府資助科技項目成果權益規則，將知識產權的權利主體由國家轉變為項目承擔者，但項目承擔單位在中國則多為公立大學、國立科研機構、國有企業，其科技成果轉化活動必須嚴格遵循國有資產管理制度。因此，以“放權”為核心的政府資助科技項目成果權益規則在實施過程中遇到國有資產管理的制度障礙，使制度適用中必然產生邏輯折返而返回原點。權利主體由“項目承擔者”再次變回為“國家”，政策取向由“放權”再次變回為“收權”，此種閉合的非良性循環關系即圖1所示的“怪圈”。

美國“放權政策”的實施是否存在制度障礙呢？1980年，美國分別通過了《史蒂文森——懷德勒技術創新法》與《拜杜法案》，在適用對象上，前者為聯邦實驗室，后者為大學、非營利性機構、小企業。而美國大學與聯邦實驗室存在差異，根據《聯邦憲法》及其第十條修正案，高等教育的基本責任賦予給州政府，聯邦政府在教育領域中只能扮演次要角色[7]，大學多為“非國有”性質。在此背景下，與政府關系較為疏離的大學、非營利性機構、小企業在適用《拜杜法案》的過程中，能更好地實現“放權”的目的[8]，“國有”、“準國有”性質的聯邦實驗室則可適用《史蒂文森——懷德勒技術創新法》。因此，兩部法案的協調與配合的思路，部分解決了中國目前所面臨的問題。而中國在對美國“拜杜法案”進行法律移植過程中存在偏差。“拜杜法案”這一概念的外延往往被泛化理解為一系列甚至所有的促進科技成果轉化的法案與公共政策；而狹義的“拜杜法案”則僅指《拜杜法案》及其修正案。中國科技立法在法律移植過程中，調整范圍以廣義的“拜杜法案”為制度邊界，而具體內容卻以狹義的“拜杜法案”為制度樣本，且未能充分考量美國《拜杜法案》得以有效實施的制度背景。

2國有資產管理層面的制度障礙

2.1理念上的障礙

從法理角度分析，2007年《科技進步法》(修訂)之前，針對政府資助科技項目成果轉化的問題，適用的是傳統民商法與國有資產管理法的原則，貫穿始終的是“誰投入、誰所有、誰使用、誰管理、誰受益”的固有邏輯。2007年之后，權利主體由抽象意義上的國家轉變為項目承擔者，旨在解決權利歸屬問題以及權利主體虛位的問題，極大轉變了傳統民商法與國有資產法的保守理念。但實踐中卻不可避免地受到限制，在國有資產管理制度框架內，第一位的價值目標是防止國有資產流失、保值增值，國家集投入者、所有者、使用者、管理者、受益者五大主體為一身，是“管制”本位理念的產物。

2.2知識產權的資產類型定位不當

國有資產，廣義上是指國家以各種形式投資以及收益、撥款、接受饋贈、憑借國家權力取得或依據法律認定的各種類型的財產及財產權利，包括經營性國有資產、行政性國有資產、資源性國有資產。狹義上僅指經營性國有資產，包括企業使用的國有資產、行政事業單位“非轉經”的資產、國有資源中投入生產經營過程的資源。

非經營性資產是指用于公共服務領域、追求社會利潤最大化的國有資產。經營性資產是指政府投入到社會生產領域從事生產經營活動、以盈利為主要目的的國有資產。行政事業單位“非轉經”資產是指原本是行政、事業單位占有、使用的非經營性國有資產，后經過多種途徑轉作經營性資產的那部分資產。“非轉經”現象是轉型經濟條件下的特殊現象，是盤活行政事業單位國有資產閑置資源、提高行政事業單位國有資產利用效率、減輕國家財政壓力的一項重要舉措[9]。

按照國有資產的分類，政府資助科技項目所形成的科技成果最接近于行政事業單位“非轉經”的資產。其初始定位是用于教育、科研的非經營性資產，為了盤活大量閑置的科技成果，將具有商業價值的資產用途從“教育、科研”轉為“經營、盈利”。但是經過“非轉經”之后，“經營性資產”的定位存在如下問題：①在經營性資產的管理方式上，目前對無形資產仍沿用有形資產的管理方式，忽視了有形資產價值確定性與無形資產價值不確定性的差異；②非經營性資產轉為經營性資產的每一個程序與環節都面臨能否獲得審批的風險；③科技成果轉化能否成功尚不確定，將其界定為經營性資產就面臨能否保值增值的風險。因此，現有國有資產分類體系中，知識產權的資產類型定位不當成為科技成果轉化的現實障礙之一。

2.3國有資產管理環節的障礙

國有資產管理包括對國有資產的清產核資、評估、投資、運作、收益處置和分配、監督等方面或環節的管理[10]，可總結為圖2中的六個環節。以《科技進步法》(修訂)為核心的政府資助科技項目成果權益規則在實施中的關鍵點可以總結為圖2中的四個環節。

圖2　國有資產管理環節的障礙

(1)國有資產的產權管理環節對政府資助科技項目成果在確權環節的障礙。政府資助科技項目成果形成的知識產權歸屬與管理問題應以何種方式解決，至今尚存爭議。例如，俄羅斯并未采取類似于美國“拜杜法案”的模式，而是在《俄羅斯聯邦民法典》第四部分第77章(第1542～1551條)設計“統一技術構成中智力活動成果權”制度來應對同類問題(參見《俄羅斯知識產權法》)。溯及美國“拜杜法案”的立法背景，20世紀40—80年代，美國各界在科技政策上一直爭論的話題是：聯邦政府資助研究成果的專利權究竟應該歸誰所有？爭議的焦點是專利權收歸聯邦政府還是下放給承包商，由此形成針鋒相對的兩個觀點：“收權政策”和“放權政策”[11]。面對科技成果轉化中的重重障礙，美國“拜杜法案”選擇了“放權政策”。借鑒美國經驗，中國《科技進步法》(修訂)第20條規定，利用財政性資金設立的科學技術基金項目或者科學技術計劃項目所形成的知識產權“授權項目承擔者依法取得”。但國有資產管理制度所秉承的“國家統一所有”原則，導致確權環節失靈。

(2)國有資產的使用管理環節對政府資助科技項目成果在轉化環節的障礙。國有資產的使用管理環節明確“按規定權限履行審批手續”，根據《教育部直屬高等學校國有資產管理暫行辦法》的規定，賬面原值500萬以下的由高校審批并報教育部、財政部備案；賬面原值500萬以上800萬以下的由教育部審批并報財政部備案；賬面原值800萬以上的由財政部審批。

國有資產管理制度為防止國有資產流失，設置轉化審批權限額度，多頭把關，層層審批，從學校申報到公開掛牌，一般要經過教育部、財政部“兩報兩批”，即便順利耗時也長達10個月[12]。科技成果轉化在資產使用、處置環節存在如此嚴格、復雜、耗時的審批手續，嚴重影響了科技成果轉化的時效性。

(3)國有資產的評估管理環節對政府資助科技項目成果在轉化環節的障礙。在美國，知識產權的價值評估完全是市場化的，知識產權的價值并不是固定的、可以精確計算的，不可能用一個統一模式簡單套用計算出各方面都接受的客觀價值[13]。同時，中國目前的行政審批制度直接影響資產評估的客觀公正性。例如，根據教育部、財政部的規定，賬面原值在500萬元以下的只需高校審批，成果完成人可能為了簡化審批流程、節省審批成本，在資產評估環節通過隱瞞成果實際價值等方法將賬面原值控制500萬元以內。中國對科技成果轉化設置了資產評估環節，從防止國有資產流失角度而言有其合理性，但知識產權的價值只有依托市場機制并實現產品化、商品化、產業化之后才能確定，要對無形性、價值不確定性、預期收益高風險性的科技成果進行事先資產評估，無疑是困難重重且效能低下。

(4)國有資產的收益管理環節對知識產權利益分享環節的障礙。促進科技成果轉化最為關鍵的因素在于能否充分調動利益相關者的積極性，提供有效的制度激勵。而目前的國有資產管理制度中，職務發明人的地位與作用無法體現，科研人員收益低、難以落實，制度安排難以調動職務發明人參與成果轉化的積極性、主動性和創造性。中國職務發明獎酬制度仍面臨很多問題[14]。國有資產管理制度是以“管理”的理念貫穿始終，“利益分享”的理念較為缺乏，科研人員更多的是“被管理”的角色，不僅在最后利益分享環節無法直接享受利益，而且還要承擔科技成果轉化失敗帶來的國有資產流失的風險與責任。

綜上，政府資助科技項目成果權益規則在實施中面臨的國有資產管理的制度障礙主要表現如下：①知識產權作為區別于傳統意義上的國有資產，難以在現有的國有資產分類體系中準確定位。②國有資產管理中的審批程序以及資產評估程序為科技成果的技術轉移設置了重重障礙。③國有資產管理制度中利益分享機制的缺失直接影響了科技成果轉化中的利益相關者的積極性。④政府資助科技項目成果權益規則中關于權利歸屬的“放權政策”在國有資產的產權管理框架下無法完全實現，無法在國有資產、使用、收益、評估環節有效實施。

3國有資產管理層面制度障礙破除的模式選擇

3.1以國有資產管理為主干制度的“修補”型

此種模式是針對現行運行機制進行“修補”。例如，針對審批問題，則簡化審批程序，縮短審批期限；針對評估難的問題，則改進評估方式；針對利益分享機制缺失的問題則予以補充。“修補”型模式以防止國有資產流失以及保值增值為首要價值目標。

3.2以政府資助科技項目成果權益規則為主干制度的“排除”型

此種模式強調排除政府資助科技項目成果權益規則在實施中所面臨的國有資產管理的制度性障礙。

可借鑒中國臺灣地區的經驗。臺灣地區“科學技術基本法”(1999年)第六條第一款規定“政府補助、委辦或出資之科學技術研究發展，應依評選或審查之方式決定對象，評選或審查應附理由。其所獲得之智能財產權與成果，得將全部或一部歸屬于研究機構或企業所有或授權使用，不受國有財產法之限制”。2011年修正，新增第二款，規定前項智慧財產權及成果，歸屬于公立學校、公立機關(構)或公營事業者，其保管、使用、收益及處分不受國有財產法相關體條款之限制，并詳細列舉了排除適用“國有財產法”中的十四個涉及國有財產的管理、權屬、處分、使用等內容的條款。

“排除”型模式以促進科技成果轉化為首要價值目標，限制甚至排除國有資產管理的部分制度。正如2011年臺灣“科學技術基本法”的修訂就是要使“科研成果下放”這條路更平坦，明確科研成果歸屬于學校等研發單位部分，排除“國有財產法”部分法條的限制，從而使科研成果的處分過程便利、及時、彈性[15]。

3.3以政府資助科技項目成果權益規則為主干制度，國有資產管理制度為配套制度的“折衷”型

此種模式是對“保守”型與“排除”型的一種折衷選擇，兼顧科技成果轉化與國有資產管理兩種價值目標。為提高“折衷”型模式的操作性，可將知識產權作為一類單列的資產處理，并對其資產處置、資產收益等重要環節做突破性規定。

基于中國科技體制改革的進程以及現有的政策體系，現階段優先選擇“折衷”型模式的理由如下：①《關于國家科研計劃項目研究成果知識產權管理的若干規定》(2002年)、《科技進步法》(2007年)明確了R&D成果的知識產權歸屬于項目承擔者，是對國有資產管理制度的突破。②加強知識產權保護和運用，促進科技成果資本化、產業化是改革的重要內容。《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年)指出要“加強知識產權運用和保護，健全技術創新激勵機制，建立主要由市場決定技術創新項目和經費分配、評價成果的機制”。③隨著改革的不斷深入，國有資產管理的制度性障礙已得到部分解決。《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》(2013年)推動下的簡政放權是政府職能轉變的表現，《關于開展深化中央級事業單位科技成果使用、處置和收益管理改革試點的通知》(2014年)改革了科技成果使用、處置審批管理制度，進一步為創新松綁。④目前的政策環境下，國有資產管理制度并未完全“棄權”。《事業單位國有資產管理暫行辦法》(2006年)、《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》(2008年)、《中央級事業單位國有資產處置管理暫行辦法》(2008年)等政策在事業單位科技成果轉化處置權、定價權、收益分配權的問題上，并未完全“棄權”。

因此，現階段選擇“修補”型模式不足以滿足科技成果轉化的需求；選擇“排除”型則不適應我國現有制度體系與現實狀況，國有資產管理制度有其合理性與必要性，“放權”不等于“失權”，更不等于“棄權”[16]。而選擇“折衷”型模式作為過渡則與中國目前改革進程相契合。

4國有資產管理層面制度障礙破除的對策

4.1國有資產管理的制度障礙破除的具體建議

①資產類別單列。突破現有國有資產分類的藩籬，將相關知識產權單列為一類特殊資產，并采取區別于一般經營性資產的管理方式。②所有權適度保留，下放使用權、經營權、處置權。《科技進步法》(修訂)對于政府資助科技項目成果權利歸屬問題上所采取的“放權政策”，并非只是單純的確權，而是通過權利下放激勵項目承擔者運用科技成果。因此，對于最具爭議的所有權問題可暫時保留在國有資產管理制度框架內，而將使用權、經營權和處置權釋出與下移。③事前審批向事后備案的轉變。避免復雜、冗長的審批周期阻礙科技成果轉化，而將更多的處置權交給項目承擔者。④資產評估應面向市場化后的未來收益。相關知識產權的價值只有在科技成果轉化成功之后才能確定，而且其價值評估更應該屬于市場行為。⑤單位與個人(團隊)之間利益關系的處理。現有《科技進步法》(修訂)解決了國家與項目承擔者之間的關系，但對于單位與個人(團隊)之間的利益關系則未進行細化規定，不利于調動個人(團隊)的積極性。對于知識產權利益分配問題，應采取法定加約定的方式，完善科技成果收益的分配機制。⑥權責利相統一的責任承擔方式。轉變目前單一的責任承擔方式，由權利主體、管理主體、利益主體按照權責利相統一的原則承擔國有資產流失的風險、科技成果轉化的風險等。

4.2《促進科技成果轉化法(修訂草案)》(送審稿)的制度銜接

修訂中的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》(以下簡稱《促進科技成果轉化法》)受到普遍關注。對于政府資助科技項目成果轉化的問題，《科技進步法》(修訂)明確了其外部關系，即國家與項目承擔者之間的權利歸屬關系，但并沒有解決內部關系，即項目承擔者、單位、課題組、個人之間的關系。而科技成果轉化自身要求《促進科技成果轉化法》應對各主體的權利義務予以明確，如：科技成果持有者與科技成果完成人之間的權益分配、合作轉化的過程中各方權利義務關系等[17]。那么，《促進科技成果轉化法》的修訂能否與《科技進步法》(修訂)銜接，能否有效解決科技成果轉化中內部關系的良性秩序？以下通過表1對《修訂草案》的相關條款進行梳理。

表1　《促進科技成果轉化法(修訂草案)》(送審稿)的制度銜接

正如《促進科技成果轉化法(修訂草案)》(送審稿)的《起草說明》中所指出的，實踐中科技成果轉化還存在一些制度性問題，例如“尚未形成符合科技成果轉化特點的科研事業單位資產管理和收益分配制度”，直接指出了國有資產管理的制度性障礙。《修訂草案》試圖解決國有資產管理的制度性障礙，在資產使用、收益環節進行了突破，并與《科技進步法》(修訂)銜接，對權利與利益分配制度進行了細化。但針對實踐中亟待解決的問題，此種制度仍顯不足。而科技成果轉化是一個世界級難題，不能寄希望于一部法律解決所有的問題，需要政策協同形成合力。

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(責任編輯譚果林)