規劃與法律如何銜接

顏誠毅

以前由于計劃經濟的統制地位及受法律虛無主義的影響，計劃與法律的關系問題幾乎無人提及。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立健全和法治國家目標的確立，規劃與法律的關系問題才逐漸被人們所關注。

國民經濟和社會發展五年規劃綱要是根據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展五年規劃的建議》編制，主要闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為，是未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。規劃體現了人民的根本利益和長遠利益，是凝聚人民意愿的國家戰略意圖，經過全國人民代表大會審議批準，具有法律效力。

制定和實施規劃是一項復雜而影響深遠的重大社會活動，理應把規劃從編制、審議到實施、調整、監督等各個環節納入法治軌道。為保證規劃能夠反映社會經濟發展的規律，促進決策的正確性與規劃的科學性，指導國民經濟和社會事業健康發展，由國家制定一部專門規范經濟社會發展規劃編制工作的法律或法規，應是制度建設的必需。

在我看來，規劃與法律是實體與程序、目標與手段、可能與現實、結果與過程、內容與形式的關系。從規劃的法律性質分析來看，規劃綱要是法律文件，具有法律約束力，但這種法律約束力主要針對政府。在規劃實施中要遵循責權利相統一原則，正確分配社會經濟活動中各主體的權利、義務、責任和利益，明確政府權力，政府與各經濟參與部門的責任，同時公平進行利益劃分，這樣才能實現規劃實施的法治化。同時，規劃的法治化要在明確規劃的法律性質的基礎上，利用法律對規劃的實施進行有效保障，這不同于簡單的計劃法或者經濟規劃法的制定，而是需要實體與程序的全面結合。

規劃就是國家在經濟發展過程中規定可以做什么和怎樣去做以及受阻時怎樣去調整和克服的統籌性指導，在這里，第一項內容屬實體性規劃，而后兩項內容則屬程序性規劃。因此可以說任何規劃的有效實施都是由實體性規劃與程序規劃兩部分組成的，而程序規劃又離不開法律的有效保障，因為，國家的種種權力只有通過法定程序才能使其行使到每個公民、法人身上，才能使權力行使的或然性和不確定性變成一種必然性和確定性。因此，規劃實施過程中的法律保障，也就是實體與程序的統一過程。

規劃中的政府權力，集中體現為國家的宏觀調控權，宏觀調控權作為一種國家權力，必須進行有效的配置，并且使權力主體權力范圍和權利主體的職責都獲得法律的明確界定。因此，責權利原則在規劃貫穿過程中所需要解決的首要問題就是國家宏觀調控權的問題。這一問題包含三個方面：其一是宏觀調控權的合法性來源；其二是國家宏觀調控權的分配，即宏觀調控權應當由哪些權力機構來行使；其三是國家宏觀調控權的制衡，即不同的權力機構在行使宏觀調控權過程中的相互監督和制約。

規劃法治化體現在立法上，在規劃編制上，要加大全國人大在審批中的權限，以保持決策的科學性，在方法上要從偏重于管理微觀經濟活動轉為將主要精力用于提出國民經濟與社會發展總體戰略目標與任務以及需要配套實施的宏觀政策，從偏重于實物和指標管理轉為重視再生產各個環節的引導調控。將規劃的目標任務轉化為法律可以有兩種方式：一是制定有關經濟政策的法律；二是制定有關具體調節手段的法律。

規劃法治化也體現在實施上，推動規劃順利實施，主要依靠發揮市場配置資源的基礎性作用；各級政府要正確履行職責，合理配置公共資源，引導調控社會資源，保障規劃目標和任務的完成。如，規劃提出的主體功能區劃、保護生態環境、資源管理、保護知識產權、調節收入分配、維護市場經濟秩序、保障人民合法權益、社會建設和管理等的要求，主要通過健全法律法規、加大執法力度等法律手段加以落實。規劃確定的改革任務，是政府的重要職責，必須放在政府工作的重要位置。要加強對改革的總體指導和統籌協調，將改革任務分解落實到有關部門，不失時機地推進，并注重及時把行之有效的改革措施用法律、規章和制度的形式確立下來。

就十三五規劃而言，更加緊密體現了規劃與法律的關系，如，中共十八屆五中全體會議強調，如期實現全面建成小康社會奮斗目標，推動經濟社會持續健康發展，必須堅持依法治國。會議提出，建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，推動形成勤儉節約的社會風尚。加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。全會提出，完善法治化、國際化、便利化的營商環境，健全服務貿易促進體系。全會強調，運用法治思維和法治方式推動發展，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平。