綠色小城鎮推廣存在的問題與對策研究

[摘 要] 通過分析我國綠色小城鎮發展現狀，指出其發展過程中存在綠色小城鎮認知度不夠、法律法規不健全、激勵機制不完善、技術研發和技術人才缺乏等突出問題，從綠色小城鎮的建設發展涉及的規劃、建設、運行、管理等多領域，政府機構、建設發展主體、金融機構、轄區居民等多利益主體入手，綜合考慮技術、經濟、管理、法規等諸多層面的協調與配合，制定切實可行的應對對策與建議。

[關鍵詞] 綠色小城鎮推廣；利益主體；制度建設

[中圖分類號] X32[文獻標識碼] A [文章編號] 1008—1763（2016）05—0085—04

Abstract：This paper reviews the development of green townlets， and points out certain serious problems in this area， such as the lack of public awareness， the imperfect legal system， the ineffective motivation mechanism， the shortage of RD talents and technologies. In the fields of design， technology， operation and management of green townlets， the author begins with profit entities， like governments， the development subjects， financial institutions ， local residents， by considering the cooperation among multiple factors like technology， economy， administration and regulation， and then comes up with some practical suggestions.

Key words：green townlets promotion； profit entities； system construction

一 引 言

當前，制約我國城鎮體系中大、中、小城市和小城鎮協調發展的短板在小城鎮，而小城鎮卻承擔著非常重要的功能，進城人口的50%還需要靠小城鎮吸納，并作為農業現代化經營的服務基地。2015年我國常住人口城鎮化率達到56.1%，比預期提高了5個百分點，城鎮化進程不斷加快，城鎮化已成為我國現代化發展的大勢所趨。“十三五”發展綱要提出，到2020年常住人口城鎮化率要達到60%的目標。在城鎮化進程結束后，為農業服務的人口將達到總人口25%～36%。這部分人口必然要居住在小城鎮。但是，人多地少、環境資源有限的現實必然要求小城鎮的建設走綠色、低碳、生態、智能發展之路，提高小城鎮的規劃、建設、管理服務水平和對農村轉移人口的吸引程度。然而，小城鎮開發建設模式依然存在較強的路徑依賴性，綠色、生態發展方式受到傳統模式的阻礙普遍面臨著“叫好不叫座”的局面。如何解決綠色小城鎮的推廣難題、加快小城鎮建設模式的轉型直接關系到我國城鎮化進程的順利與否。

二 綠色小城鎮推廣中存在的問題

（一）綠色小城鎮的認知度不高

目前，社會各界對綠色小城鎮內涵的認識還存在分歧，對綠色小城鎮的理解上存在一定的誤解，認為綠色小城鎮離我們還很遠，我們不需要綠色小城鎮。對于走以“智能、集約、低碳和綠色”為核心的新型城鎮化道路是中國城鎮化發展的必然選擇的指導思想理解不深刻；對于綠色小城鎮中使用的節能技術、可持續發展理念、還缺乏真正的認識和了解；對于其給消費者帶來的額外投入還難以接受；對于綠色小城鎮所帶來的長期利益還無法認同。以上種種對于綠色小城鎮的誤區，使綠色小城鎮在廣大消費者中難以得到積極響應，市場需求量始終不高，開發主體建設綠色小城鎮的積極性無法提升，進而極大阻礙了我國綠色小城鎮的推廣與快速發展。

（二） 相關法律法規和管理制度不夠完善

我國城鎮體系協調發展的短板在小城鎮，而我國小城鎮發展面臨著巨大挑戰。在我國，綠色小城鎮的概念提出時間較晚，依據綠色小城鎮開發建設的法律法規、政策制度還不是很完善；綠色小城鎮建設發展的監管體系還沒有明確建立；在綠色小城鎮整個規劃設計、項目建設、資金使用、服務提升等方面的監管力度有待進一步完善；綠色小城鎮的行政審批責任制和問責制沒有出臺，缺乏可操作的獎懲辦法規范。

（三） 激勵機制欠缺

作為一個新興的概念，綠色小城鎮還沒有在全國大力推廣開來，綠色小城鎮的激勵政策還沒有建立完善，已有的也相對滯后。盡管我國現在也實行了一些綠色小城鎮發展的財政稅收的補貼政策，但是系統的長效機制還沒有建立。因此，開發商、投資商和消費者對于綠色小城鎮的熱情度都不是很高，其參與到綠色小城鎮發展建設中的積極性無法調動起來。因此，在綠色小城鎮的發展過程中，政府如何設計有效的制度激勵政策，調動開發商、消費者等各方主體參與綠色小城鎮開發建設的積極性，是我國推進城鎮化面臨的一項重要挑戰。

（四）綠色小城鎮技術研發和推廣滯后

由于我國綠色小城鎮的發展程度不高，社會關注度相對較低，國家在綠色小城鎮技術的研發和推廣方面投入不夠，綠色小城鎮建筑技術以及評價體系等基礎研究比較滯后。此外，綠色小城鎮方面的設計、技術、管理人才相對匱乏，人們學習相關知識的欲望不夠強烈，這成為綠色小城鎮難以快速發展的重要原因。在當前社會環境下，往往也難以調動起設計師去探索和研究綠色小城鎮的熱情，這就失去了發展綠色小城鎮的最為核心的要素。

三 綠色小城鎮推廣對策與建議

（一）經濟層面的對策

綠色小城鎮的推廣實踐表明，與技術因素相比，經濟因素是制約綠色小城鎮實現快速推進的關鍵因素，技術雖然已經成熟，但經濟激勵機制不合理的話，相關制度規范和建設標準就會得不到嚴格遵守，綠色小城鎮建設技術就會因偏離市場預期而得不到開發主體的應用，即使得以強制性、示范性應用，也難以大面積推廣[1]。

1.合理制定能源資源價格

綠色小城鎮建設對于絕大多數城鎮而言，仍是新興事物，普遍面臨著較為嚴重的“叫好不叫座”的尷尬境地[2]，其中關鍵一點是相關建設成本比之傳統發展方式提高了較大幅度，綠色小城鎮的開發終限于相關主體的成本收益規則，正外部效應被無成本享受[3]，而提供者卻面臨著高昂的付出成本和較低的利潤水平，因此在外部效應難以內部化[4]的情況下，要通過降低建設成本來激發相關主體的積極性[5]。而能源資源價格就是開發成本的重要組成部分。

作為最基本的經濟杠桿，價格是影響和改變所有者等相關主體行為的關鍵性因素。提高能源資源消費價格，有利于引導所有者選擇綠色、低碳、循環的建設發展行為和節能的產品及服務。作為對綠色小城鎮建設具備較大影響的能源資源價格，應根據經濟發展水平適時制定并調整相關價格。能源資源價格制定的依據之一是綠色小城鎮的能效水平，對于綠色效應良好的節能建筑及設施，以及提供基本公共服務的公共基礎設施，其能源資源價格可以低一些；對于非節能建筑或節能效果低于國家強制性節能標準的建筑物及設施，其能源資源價格可以相對高一些。通過實施合理的能源資源價格，保證價格機制更為有效地激勵不同建筑所有者，激發其發展綠色小城鎮的積極性，以期達到更加顯著的效果。

探索階梯式分段計價的方法。經濟上合理的定價思路應是根據不同細分領域市場的價格彈性來確定。根據Ramsey定價法，對需求彈性大的產品，價格應定得與邊際成本較近；反之，對需求彈性相對較小的產品，價格應定得離邊際成本較遠，即對價格敏感的消費群體的定價要低于對價格不敏感的消費群體的定價。邊際成本定價是公共部門定價規則的重要組成部分，能以邊際調整的價格形式提高對資源利用的經濟效益。同時也要認識到，能源資源價格調整帶來的效應需要較長的時間才能充分體現出來，而且提高能源資源價格不僅要經過嚴格的程序，而且會遇到來自各方利益關聯方的阻力。最后應該強調的是，對價格的調整需要有十分審慎的態度。在當前全面推進市場化改革，建設市場經濟的背景下，能源資源價格在理論上應該由市場上的供需關系決定，政府應真正尊重市場決定資源配置的市場經濟的一般規律。

2.實施階梯式財政補貼

不斷加大財政支持力度，中央財政要進一步支持綠色重點小城鎮的建設發展。在符合相關規定的前提下，綠色建筑、可再生能源建筑應用等專項資金向綠色重點小城鎮傾斜，支持綠色重點小城鎮開展相關工作，更好地完成建設任務。同時，地方財政也應加大投入力度進行資金配套，形成引導合力，更好地支持綠色重點小城鎮的建設發展。

建立綠色小城鎮建設財政補貼階梯模式，首層階梯為基數補貼，對所有小城鎮的綠色化發展給予一定的基礎性補貼；二層階梯為重點性補貼，對建筑節能、污水處理等市政設施、公共服務等重點領域的建設進行評定，并給予一定的補償性補貼；三層階梯為激勵性補貼，依據《綠色小城鎮評價標準》的指標設置，對綠色小城鎮建設發展進行效果評價，排名前列的給予較大額度的激勵性財政補貼。對政府來說，對相關主體實施階梯式財政補貼可以提高綠色小城鎮開發建設的積極性。同時，綠色小城鎮財政補貼政策要采取“胡蘿卜加大棒”的管理策略，在正向采取補貼的基礎上，可以加大懲處力度，提高非綠色化發展的成本，促使包括地方政府、所有者在內的相關主體在小城鎮建設發展上走綠色、低碳、智能之路[6]。

3.發揮貸款優惠的積極作用

對用于綠色小城鎮開發的相關貸款實施一定寬松的金融優惠政策，實施差異化的貸款擔保、信用額度等方面的支持，對具備不同節能、低碳建設水平的綠色小城鎮開發主體實施多層級的貸款利息財政補貼政策。貸款優惠政策主要面向低成本和無害化的飲水安全、污水處理、垃圾處理等環保生活項目，小水電、風力發電、太陽能和生物質能源等可再生能源應用項目，“三網合一”新網絡技術、信息技術等應用項目，新能源汽車推廣應用項目，歷史文化遺產保護開發項目等。

4.建立綠色小城鎮建設發展專項資金

設立綠色小城鎮建設發展專項資金，合理解決其發展的各方面工作因為資金匱乏而面臨“推而難動”，難以真正大范圍推廣應用的問題。明確綠色小城鎮建設發展專項資金的適用范圍，應該以增強產業聚集功能和綜合承載能力、公共服務提升、綠色生態設施建設、城鎮特色保護與開發為主，鼓勵各類綠色技術的創新與推廣。

5.推進綠色小城鎮投資管理體制改革

加快推進綠色小城鎮投資管理體制改革，構建政府和開發主體共贏合作、共擔風險、共享利益的新型契約型市場化機制。轉變政府投資模式，實施精準投資、相機投資，加大對市場機制作用發揮不明顯和市場培育有待加強的建設領域及項目的投入力度，在綠色小城鎮起步階段，發揮政府投資的主導和引領作用，提高政府投資對社會資本投入的可置信承諾。充分發揮市場主體作用，努力構建體系完善的、公平公正的綠色小城鎮投資開發環境，降低政策因素對開發主體經營績效的影響程度，鼓勵企業加大對綠色小城鎮開發建設的研發投入力度，提高技術、知識、技能、管理、人才等諸多要素的積累。

（二）管理層面的對策

1.加強行政管理和監督

以我國制定的綠色小城鎮相關政策、法規、制度為依據，強化問責制度，不斷完善綠色小城鎮建設發展的監管體系，以綠色小城鎮建設發展領導小組為組織保證，加強對綠色小城鎮規劃設計、項目建設、資金使用、服務提升等方面的監管，堅持有法必依、違法必究，保證綠色小城鎮發展的順利實施。并且，在行政監管過程中，對于明確違反小城鎮綠色化建設的行為和相關主體要切實加大行政處罰力度，以強化規劃的執行力度。

2.構建“三方合治”管理模式

綠色小城鎮建設發展管理的重點是規范相關利益主體的行為。規范利益主體行為可以劃分為三個層次：一是加大懲處力度，不斷提高違規成本，使相關利益主體不敢違規；二是進一步強化監督和約束，提高違規的難度和風險，使利益主體不能違規；三是合理設計經濟激勵政策，改善成本收益結構，同時合理配置“責權利”關系，減少尋租空間，使利益主體不想違規[7]。重點是第三個層次，即如何實現利益主體不想違規，是解決綠色小城鎮開發建設問題的根本之策。綠色小城鎮建設發展管理是一項系統工程，需要發揮“看得見的手”政府、“看不見的手”市場和“第三只手”民間機構[8]三方面的作用。政府要發揮推動作用，市場要發揮拉動作用，第三方要發揮協動作用。基于上述分析，提出了圖1所示的綠色小城鎮“三方合治”管理分析框架，關鍵是在市場、政府和第三方之間形成合力。

3.加強城鎮生態環境管理

生態環境是綠色小城鎮建設的重要內容，政府和廣大群眾對生態、環保的關注度在不斷加大。然而，經濟發展和生態建設、環境保護的矛盾沖突正日益變成我國小城鎮發展的巨大挑戰，加快綠色小城鎮建設要在生態環境管理方面做好以下幾個工作：

首先，提升廣大人民群眾的綠色生態觀念。各級政府應下大力氣做好生態環境保護和建設工作，樹立綠色發展理念，結合本地區自身情況，大力宣傳生態環境保護對綠色小城鎮建設發展的重大意義，提高廣大群眾對于推動綠色小城鎮建設重要性的認知程度，調動全社會成員參與的積極性，努力營造全民參與的局面。

其次，加強生態環境管理。必須對小城鎮快速粗放式發展可能給當地自然環境帶來的較大沖擊和破壞做好充分的心理準備和思想認識，從小城鎮經濟發展規劃入手，以生態環境為紅線，加快推進科學、可持續的綠色小城鎮生態保護規劃和環境應對措施；加大人員、資金、裝備、知識的投入力度，建立專業化、職業化的環保機構和人才隊伍，提高政府環保主管部門的監督和管理能力；加強生態環境的宣傳教育，提高各方主體對生態環境嚴格要求的認識程度；建立生態環境管理長效機制，努力發揮社會監督的作用，嚴格各類環境污染項目的審批，治理存量的同時管控好增量，避免小城鎮成為環境污染的接收地。

（三）法規層面的對策

當前，針對綠色小城鎮的法律法規方面存在諸多問題。因此，要加大法律法規的整合力度，努力形成較為完善的法律法規體系，提高相關政策法規的針對性和指導性，在橫向上考慮各法規和標準之間的配套和銜接，在縱向上考慮不同層面法律法規間的一致性，使綠色小城鎮監管有法可依。

1.強化政府的主導作用

在我國管理體制中政府對于經濟社會的影響廣度和深度更為顯著[9]。政府的主要作用是制定政策，完善法律、規范和行業引導與調控。在推動綠色小城鎮發展方面，如何使小城鎮綠色化建設從“被動階段”走向“主動階段”，需要政府的積極引導和推動[10]。同時，政府要做好提高全社會對小城鎮綠色低碳化建造趨勢的觀念意識，各級地方政府和有關部門要充分利用新聞媒體和互聯網技術，開展形式多樣的節能減排、綠色生活、信息互聯的宣傳活動，讓居民了解小城鎮綠色化建造及信息化管理帶給社會和居民個人的直接利益，引導居民擴大綠色生態的有效需求，營造推進綠色小城鎮建設的良好氛圍，提高全社會參與節能減排、綠色生活的自覺性和主動性。

2.不斷完善綠色小城鎮法律法規體系

根據經濟發展情況和國家新型城鎮化推進效果，國家相關部門應對現有的綠色及小城鎮法律法規進行補充、完善，填補作為調整建設領域建設活動法律基礎的《建筑法》、節約能源方面根本法律的《節約能源法》、規劃設計領域法律依據的《城鄉規劃法》在綠色小城鎮建設上的空白，為效力層級較低的其他法律提供上位法依據[11]。建議隨著綠色小城鎮建設工作的深入，盡快制定出臺《綠色小城鎮法》，以專門法律的形式規范綠色小城鎮建設管理行為，提高生態功能和可持續發展能力。同時，應加快《環境保護法》、《城市規劃法》、《土地管理法》、《文物保護法》等有關法律關于綠色小城鎮建設管理條款的修訂工作，保證綠色小城鎮法律法規體系的完善。此外，建立完善不同效力層級的行政法規、部門規章以及規范性文件，以求形成以法律法規、部門規章、實施細則相互配合、協調一致的，從宏觀到具體的綠色小城鎮法律法規體系[12]。通過強制性法律法規的實施，使綠色小城鎮建設管理領域利益相關主體“不敢違規”。

3.完善綠色小城鎮發展的地方性法規

住建部要加快綠色小城鎮法律法規體系建設，鼓勵地方政府出臺適合當地實際的地方性法規條例，解決綠色不經濟問題，調動相關主體參與綠色小城鎮開發的積極性和主動性[13]。各級地方政府應根據本地區經濟社會發展水平、地理因素、區位和氣候特點，出臺相應的地方性法規、技術規范，更有效地指導地方的綠色小城鎮建設工作。加強法律法規間的協調性和配套性，形成與國家法律、國務院法規、部門規章相銜接的，能自上而下、適合各地不同情況的地方綠色小城鎮法律法規體系，促使綠色小城鎮建設發展工作走上法治化和規范化的軌道。

4.建立綠色小城鎮政策激勵的長效機制

綠色小城鎮屬于公益性領域，面臨著較嚴重的負外部經濟性[14]，需要由政府主導出臺一系列經濟激勵政策以對綠色小城鎮發展加以引導。發達國家經驗表明，“利益驅動”是市場有效配置資源的基本規律，綠色小城鎮建設發展的內在或外在效益是影響相關利益主體綠色化開發建設積極性的關鍵因素。從全壽命期視角出發，需要政府盡快建立基于市場機制的長效機制，通過多元化的稅收優惠、開征能源稅、補貼、改革投資體制和建立金融機構貸款優惠或信貸擔保等財稅激勵體系，并在整合相關專項資金的基礎上，建立鼓勵綠色小城鎮開發建設的專項資金，進一步激勵我國綠色小城鎮相關參與方的積極性。從而，提高相關利益主體參與小城鎮綠色化開發建設的主動性。

5.改革土地管理制度

我國面臨著人多地少、資源貧瘠的發展約束。我國的城鎮化和工業化進程是以犧牲農民土地利益為代價支撐發展的。城市的擴張、工業區的建設在占用大量農田的同時，未能給予農民與土地使用性質改變后帶來的增值收益相匹配的補償。加快推進現行土地管理制度的改革，將是逐漸緩解綠色小城鎮經濟發展與土地緊缺之間的矛盾，提高土地節約和集約利用，順利推進綠色小城鎮健康發展，進而為人類生存留下足夠生態環境發展空間的關鍵。改革土地管理制度，要加快對小城鎮范圍內河流、森林、草原、荒地等自然資源的統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確的自然資源產權制度；要繼續堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，保證永久基本農田用途長久不變，在此基礎上，盤活小城鎮閑置的土地資源，加強土地利用規劃的控制與管理，改變長期以來政府壟斷土地一級供應市場的管理模式；要積極推進農村集體建設用地的自由流轉和開發建設，鼓勵農民以承包經營權入股發展農業現代化、產業化經營，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地使用管理制度，加快建立農村產權流轉交易市場，探索農民增加財產性收入渠道。

6.完善資源節約相關的法律法規

不斷加強法制建設，完善資源節約方面的法規體系，推進綠色小城鎮的發展。加快《循環經濟促進法》的立法進程，健全節水、節能、節地、節電、資源綜合利用以及回收利用等方面的法律條款；抓緊修訂《節約能源法》，加快制定和修訂促進資源有效利用的法律法規，解決法律不完善的問題；加快以產業標準、行業標準和產品標準為主體的國家標準體系的建設，對涉及資源開發利用、影響生態環境保護的各類工業建設項目、礦產資源開發項目實施嚴格的審批準入條件；對高耗能、高污染、高投入、低產出的新建項目實行嚴格的準入標準；加快制定各類工業設備、家用電器器具、交通工具的強制性能效標準；盡快修訂綠色小城鎮的工業、建筑業的節能設計規范，提高節能標準，重點加強綠色小城鎮低成本、實用性的節能設計規范建設。通過上述針對資源不同方面的法律法規的制定、完善等來加快推動綠色小城鎮的發展。

四 結 論

綜上所述，綠色小城鎮建設是對社會效益影響顯著的領域，僅靠自發的市場機制難以有效發揮作用，只有通過多元的、多層次的經濟激勵政策及懲罰方式，才能引導、規范并促使各相關主體扎扎實實地開展綠色小城鎮的開發建設與發展管理。同時在綠色小城鎮領域，通過體制機制創新、科學技術創新，并在此基礎上構建政府積極推動引導、市場主體大力拉動、第三方高素質協動的“三方合治”管理模式才是最佳的。

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