政策過程中的群眾路線研究

[摘 要] 群眾路線將黨的組織與政策過程的合理性與合法性建立在黨群、干部動態互動關系之中，由此形成了豐富的政策話語邏輯。在階級斗爭話語占主導的時期，群眾運動作為一種主要的治國形式，在塑造政策過程中具有重要影響。在政策過程中，除了官僚體系網絡，還存在基于復雜的干群互動、政治協商、群眾參與所形成的動員協商網絡。干部在政策執行過程中受群眾路線的約束主要體現在結合執行工作自身特點形成有效的群眾工作機制、立場與作風。

[關鍵詞] 群眾路線；政策過程；政策話語邏輯

[中圖分類號] D252[文獻標識碼] A [文章編號] 1008—1763（2016）05—0117—06

Abstract：Mass Line makes the legitimacy and rationality of the organization and policy process of the CPC based on dynamic interactive relationship with partymasses and massescadres， and thus forming the rich policy discourse logic. Mass movement as a main way to run a country exerts an important influence on shaping the policy process during the period when class struggle is the keynote discourse. Besides bureaucracy system network， there is mobilization and consultation network that is formed by cadres-mass interactive， political consultation and mass participation in the policy planning. The restriction of mass line is mainly embodied in effective mass work mechanism， mass work stand and mass work style which are formed through combining the characteristics of the implementation work in the process of policy implementation.

Key words：mass line； policy process； policy discourse logic

一 前 言

在改革開放以前，西方學者多采用理性、權力、非正式政治等框架體系來解釋中國政策過程。[1]進入20世紀80年代以來，李侃如和奧克森伯格用官僚政治框架取代理性和權力框架來解釋中國政策過程。[2]謝淑麗認為在“相互問責”的政治系統內，政府官僚需要取悅領導者，因為他們的前途掌握在他們手上。但同時領導也需要獲得官僚的支持來維持自己的領導地位。在這樣的情況下，決策遵循的是一種“共識代表”的方式進行。它的運行機制是如果一項政策在下級的官僚間取得共識，那么它就會被上傳到更高的層級繼續討論與決策。而如果在下級就不能取得共識，那么該項政策會被放棄或者暫時擱置直至重新取得共識。[3]貝淡寧認為中國走向了具有儒家“管制”理念的“賢能政治”。[4]國內朱光磊等學者較早探討了中國政府過程，胡象明提出了一體化民主有限決策模式，寧騷提出了“上下來去”模式，陳玲提出“制度—精英”政策過程模式，王紹光和樊鵬提出了“共識型決策模式”。朱旭峰關注到智庫對中國政策過程的影響途徑和影響力[5]。

整體而言，上述研究體現了兩種研究思路，一是關注中國政策過程的體制內因素，包括體制內精英及精英間正式或正式關系、體制權力結構及其對決策的影響等。二是關注體制外的公眾參與、智庫、傳統思想（儒家）等因素的影響。大多數學者認為中國政策過程盡管仍存在一定的封閉性，但是正在不斷地走向開放與開明，盡管存在一定的共識難題，但是整體上不同于西方的否決政治，具有較高的決策效率。從執行的角度看，盡管存在“碎片化”的風險，但是通過運用中國特色的高位推動、層級治理和多屬性治理，采用協調、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等手段解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實的問題。[6]歐博文、李連江認為基層自主性加強、對頂頭上司依賴性增加以及缺乏有效社會約束導致農村存在選擇性執行，許多干部盡職盡責地執行著不受村民歡迎的政策，但是卻拒絕執行其他那些受村民歡迎的政策。[7]

對于中國政策過程的解讀還存在第三種思路，即一種將政策過程的解讀建立在黨群、干群辯證互動的邏輯之中的思路。美國中國問題專家哈里·哈丁在其向蘭德公司提交的一份報告中，他分析了毛澤東、劉少奇群眾路線思想，認為群眾路線涵蓋了信息收集、問題選擇、方案形成、政策確定、政策執行和政策評估等政策過程。[8]馬克·布萊徹認為，群眾路線作為一種政策理論，并不將政策過程描述為相互區分的步驟，相反，是部分由領導、部分由群眾所做出的決策、行為和反應組成的長期過程。[9] 王紹光認為，從決策的角度說，群眾路線可以說是一種逆向參與模式，它所強調的是，決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與。因此，在本質上決策仍是一種干部決策模式。[10]

習近平強調，中國特色社會主義政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因為它是從中國的社會土壤中生長起來的。中國共產黨人提出的群眾路線是馬克思主義群眾觀與中國傳統文化中的民本觀相結合的產物。群眾路線對于中國政策過程的影響，不僅在于它作為一種根本的工作方法廣泛貫徹于政策過程，而且作為一種政策意識形態從思想觀念和組織形式方面發展了正統的馬克思列寧主義，并且為中國探索出一種不同于西方民主政治過程的道路提供了思想和道德基礎。

二 群眾路線的政策話語邏輯

從組織化的角度說，工人政黨存在兩種組織邏輯。一是基于選舉而形成聯盟性政黨邏輯。這種邏輯下的工人政黨內部存在各個松散的選舉社團、區域性組織，主要通過選舉規則來維系其中的領導與被領導關系。這一類工人政黨主要存在于歐洲，最后都走上通過議會斗爭融入國家政權的道路。二是列寧式政黨組織邏輯，即一種從積極的、有覺悟的成員中選拔出來的、具有嚴格紀律要求的先鋒隊組織。在“先鋒隊”旗幟下，黨的組織首先要具有一種學習型組織的特征，即一個善于學習馬克思主義的政黨組織。然后，要求其成員成為宣傳與行動的 “播種機”“發動機”，由此最大限度地發動群眾。

在國共第一次合作破裂以后，黨群關系成為黨政組織生存與發展最為緊迫性的政治問題。由此不僅需要在工作方法層面上予以回應，更需要在戰略層面上予以回應。這種響應既體現黨章及領導人表述層面，也體現在行動層面。

表1列出了群眾路線在黨章中的表述。一至六大黨章沒有群眾路線的表述。從黨章表述上看，十八大沿用了十七大表述：“黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動。我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾，黨執政后的最大危險是脫離群眾。黨風問題、黨同人民群眾聯系問題是關系黨生死存亡的問題。黨堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，建立健全懲治和預防腐敗體系，堅持不懈地反對腐敗，加強黨風建設和廉政建設。”

在黨的領導人中，李立三、周恩來較早提出群眾路線這一表述。不過，對群眾路線進行一貫地、系統地闡發的是毛澤東。在《長崗鄉調查》（1933）、《查田運動的群眾工作》（1933）、《關心群眾工作，注意工作方法》（1934）、《中國共產黨在民族戰爭中的地位》《〈農村調查〉的序言和跋》（1941年3、4月）、《在解放日報》改版座談會上的講話》、《關于領導方法的若干問題》、《切實執行十大政策》、《組織起來》、《論聯合政府》、《共產黨基本的一條就是直接依靠廣大人民群眾》等文獻中，毛澤東對群眾路線都有論述。其中，《關于領導方法的若干問題》一文中，毛澤東從馬克思主義認識論的角度作了最為經典的論述：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去做宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。”[11]除了毛澤東等第一代領導人外，歷屆領導人都有關于黨群關系與群眾路線的論述。

從行動層面上看，群眾路線存在運動式非常化響應和日常化響應兩種類型。所謂日常化，意味著黨與群眾的互動過程必須是日常的、可見的，不僅在于黨員干部可以進入民眾的日常生活中，幫助民眾解決問題，還在于民眾向黨員干部反映問題的信息渠道必須是暢通的，民眾可以參與、監督事關自身利益的決策過程。 [12]

從政策話語的角度說，“一切為了群眾，一切依靠群眾”指出政策過程追求的目標、依靠的主體，“從群眾中來，到群眾中去”將政策過程建立在一種理論與實踐的動態關系之中。將兩者結合在一起看，群眾路線實際上將政策過程與黨的組織過程結合起來，將政策過程看作是黨的領導干部與群眾之間互動的動態過程，并將這種動態過程建立在理論與實踐關系的認識論基礎之上。群眾路線作為一種長期堅持與落實的組織路線，在塑造黨的組織性質與特色方面保持了連貫性和一致性。而民主集中制則塑造了黨的組織結構與組織原則，并作為一種制度化約束保證了黨的組織結構的穩定性和可預期性。由于民主集中制與群眾路線話語邏輯都是建立在一種辯證與動態思維邏輯基礎之上的，所以，由此塑造的政策過程內含于黨群、干群、上下辯證互動過程之中，具有一種原則性和靈活性相結合以及黨的政策過程與組織過程相結合的特點。更為重要的是，從群眾路線話語邏輯中體現了中國政策過程中特有的合理性與合法性邏輯。從合理性的邏輯看，群眾利益至上、一切為了群眾（人民）等表述包含了價值合理性的內容，而強調實事求是、一切從實際出發、政策實驗，體現了將政策目標、手段與結果一起考量的工具理性。從合法性的角度說，它為黨的革命與執政提供了一種群眾認同性基礎，為黨的革命與執政過程提供了群眾參與的民主合法性。

從政策過程的角度說，群眾路線的話語表述試圖將政黨精英與群眾參與的作用通過一種辯證統一以及動態的方式進行融合。群眾路線的表述涉及政策過程的基本要素，即政策問題的確認、政策方案的形成、政策方案的選擇、政策執行和政策評估。首先，在政策問題的確認階段，毛澤東反對從一種教條主義的角度界定問題，強調從實踐與矛盾論的角度把握問題。對問題的界定，一是要求領導干部深入群眾進行調研，沒有調查就沒有發言權。二是領導干部要善于抓住主要矛盾或矛盾的主要方面。他指出：“在復雜事物的發展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，由于它的存在和發展，規定和影響著其他矛盾的存在和發展。主要矛盾在事物發展過程中起著領導、決定的作用，其他矛盾則處于次要和服從的地位。抓住了主要矛盾，其他次要矛盾就容易解決了。”[13]因此，領導干部的調查應該分析與發現相關問題的主要矛盾與矛盾的主要方面，只有這樣才能界定出最為緊迫的問題。其次，在政策方案的形成階段。方案的形成應該從群眾中來，并通過試驗、試點等實踐方式的檢驗，最終形成能夠在全局進行推廣的成熟方案。因此，方案最終是否可行既要通過實踐的動態檢驗，更要將這種檢驗放在“黨—群眾”的關系中進行定位。任何一項方案應該是群眾所需要的，又是群眾自愿承擔的。但是，這種“需要”既不是群眾零散的自發的要求，也不是領導者自己的“需要”，而是在兩者互動和統一的基礎上產生的“需要”。第三，在政策執行階段，干部需要到群眾中去，發動、動員和教育群眾去執行政策，而“群眾”也需要響應政策主張，并“轉化為行動”。第四，對政策評價的“正確性”建立在政策執行實踐的基礎之上。因此，群眾路線在政策過程中的基本形式是領導與群眾的一系列互動過程。而領導不僅包括領導個體而且還包括建立在一定分工負責基礎上的黨委的集體領導。

從群眾路線與政策過程相結合的實踐形態上看，存在如下三種基本形態：一是運動式治理形態。運動式治理是一種在一定時期通過充分發揮黨政組織內部動員與群眾動員力量以集中資源以解決棘手性、嚴重性和緊迫性問題而采用的治理形態。包括改革開放以前的政治運動以及改革開放以來被廣泛運用的綜合治理、專項治理。二是作為教育干部所形成的教育活動形態。在這種活動形態中不僅要求干部進行批評與自我批評，而且要求干部將教育與具體工作相結合。三是內含于常規式行政管理與司法過程之中的形態。

三 運動治國、干群互動與政策過程：1949-1977

在新中國成立以后，中國并沒有走通過完善現代官僚科層制與建立現代法治體系的方式來治理國家的道路，而是走上“運動治國”的道路。馮志峰考察了1949到2009年由國家發動的110次運動式治理，其中1949-1977年運動數量69次。[14]當然，改革開放以來采用運動式治理和改革開放以前的群眾性政治運動存在巨大的差別。前者相對常態治理而言，是黨政科層組織在制度范圍內，通過高位推動和黨政組織強大的動員能力，集中資源對某一領域的突出問題進行集中治理。運動式治理常見的流程是：事態惡化→領導重視→成立專項治理小組→形成治理方案→召開動員大會→實施治理→檢查反饋→總結評估。 [15] 后者相對科層治理形態而言，是一種發動和集中干群力量在一定時期實現國家在一定時期特定目標的特殊國家治理形態。

從組織形成機制上看，群眾運動存在他組織機制（如黨政科層組織與工作隊），同時也借助群眾自組織力量或者對群眾自組織行為予以政治吸納。在黨的整風運動和以反對官僚主義的運動中，成立領導小組、工作隊、督查組等臨時組織以形成更為扁平的組織結構不僅方便上級對運動的控制和引導，而且有助于擺脫固有科層組織內部的庇護。群眾組織自身往往是在黨的動員下產生，一部分群眾組織產生以后成為黨處理黨群關系的重要可靠幫手而被政治吸納，一部分因特定運動由群眾自發響應而成立的群眾組織往往因運動的結束而結束。群眾運動能夠被發動起來，除了有上述組織基礎的支持外，還離不開政治動員和政治身份再造。政治動員離不開政治施魅和運動劇場。政治施魅除了依賴于強大的宣傳外，還往往將典型事件與人物和政治或政策象征、奉獻精神、集體主義、高尚人格等相聯系，將典型事件或人物以點帶面的宣傳與動員，最后推廣到黨的組織影響范圍內。在這種劇場中，基于階級成分、政治表現和運動要求形成各種角色身份。干部與群眾需要根據“劇情”要求作出正確的言語和行動響應，否則可能與“革命角色”不符合而被排斥或改造。政治運動的過程也是身份再造的過程，頻繁的運動不僅會導致身份的更替頻率加快，而且可能會導致身份的反轉。有學者提出了“運動型精英”的概念，并總結道：“他們是發動群眾的高手，懂得如何獲得群眾支持以及利用群眾來打擊對手。他們大多發跡于政治運動，知道如何操弄政治運動，如何利用政治運動來獲得和鞏固權力，他們的政治生命隨著一波又一波的政治運動而起伏。”[16]

群眾運動的目標往往是雙重的，即既改造客觀世界，也改造主觀世界，既運動群眾也運動干部。運動一旦由國家層面發起，就會以運動落實運動、大運動套小運動，由此運動的目標也因此復雜化。一些運動被賦予宏大目標，如土地改革運動、社會主義改造運動、大躍進運動、四清運動、文化大革命運動。一些運動目標更為具體和日常管理密切相關，如連隊民主運動、增產節約運動。和雙重目標密切相關的是，群眾運動被賦予了兩個重要功能，一是通過發動群眾以及通過運動這種在一定時期集中資源、集中動員的方式推動社會經濟文化建設。二是通過發動群眾，以一種大民主的方式運動干部，反對官僚主義，以保證無產階級政權本色。

從群眾運動的第一個功能看，運動要求干部群眾具有飽滿的工作激情、奉獻精神，以一種超常規、非日常生活的狀態投入工作，因此運動本質上屬于一種非日常化的管理和生活狀態。從短期看，人們可以為了國家、集體和宏大、崇高的目標而犧牲個人，但是從長期來看，人們還是要回到個人日常和正常生活狀態中來，關心自己的付出和回報。

從群眾運動的第二個功能看，其目的是通過運動劇場和干部更替等形成的運動壓力避免干部犯官僚主義的毛病，避免干部腐敗變質，保持為人民服務的本色并提高群眾工作方法的能力。但是隨著政治運動的不斷升級以及缺乏有效的制度保證，從高級干部到基層干部都受到運動自身的直接沖擊，使得干部與干部之間、干部和群眾之間也始終處于一種斗爭的狀態之中，結果加大了運動過程中的權力的非正常斗爭，使得運動的不穩定、非理性和不可預見性特征日益明顯。在這種情況下，運動自身難以控制，而通過運動中的大民主反對官僚主義的目的也難以實現。并且，從參與的角度說，運動治國狀態的群眾極端參與更多是體現在執行而不是決策層面，并且多是有被動員和運動壓力狀態下而不是自主狀態的參與。

對此，鄧小平總結道：“用大搞群眾運動的辦法，而不是透徹說理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問題，而不是用扎扎實實、穩步前進的辦法，去解決現行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的。”[17]

四 精英共識、干群互動與政策過程：1978-

改革開放以來，在鄧小平等多代領導人的努力下，國家治理沿著黨政組織完善和制度化建設方向發展，主要體現在：（1）高層權力交接的制度化。權力交接的制度化不僅避免了路線斗爭與政治斗爭，而且還避免了相關斗爭延伸到政策自身。（2）通過黨內法規完善及國家法律建設對黨政組織決策過程進行制度化約束。（3）減少了黨與國家政權組織對口設置的方式，提高了國家政權組織機構的地位，并通過政府機構改革、公務員制度建立等方式建立現代官僚體制。（4）在干部管理上，在堅持黨管干部的基礎上，為了適應國家企業、事業單位等改革，實施分類管理，并通過責任追究、績效考核、聘任制等現代人力資源管理手段不斷完善干部管理體制。（5）在干部管理上，實行下管一級并賦予部門、一級政府更多的自主權等。與此同時，中國黨政組織在“黨政合一”、“政黨嵌入”、“議行合一”、“民主集中”、“條條”和“塊塊”交錯等構成政治體制的要素沒有發生根本變化。

這些制度與組織體制要素交織在一起，使得中國政策決策過程發生了如下變化：（1）政治精英在決策過程中仍承擔重要作用，但是高層精英與部門、地方政治精英之間互動更為頻繁。改革開放以來，各部門和地方除了擁有預算內資金外，還擁有“預算外資金”，以及存在預算軟預算約束的情況，因此具有其自身利益。此外，改革后在決策程序上較少運用威權、命令手段，使得權威相對分散。還有，從信息占有看，各部門、地方具有各自的信息優勢。這些情況的存在強化了各部門、地方的討論還價能力。（2）20世紀80年代的干部體制改革使得一大批“知識化、專業化、革命化”的干部進入到管理隊伍，逐漸取代了以激進的革命熱情和意識形態而進入領導階層的革命干部與工農干部。進入90年代以后，專家型、管理型技術官僚的比例進一步擴大。與此相應，在工商界、社會與自然科學領域的社會與知識精英逐漸強大，并開始受到技術官僚和政治權威的重視，越來越多地參與到政策過程。此外，現代政策問題的復雜性導致政府決策離不開智庫的支持。盡管智庫往往不具有拍板的權力，但是智庫作為一種變量引入政策決策過程，增加了決策過程中意見表述、協商和匯聚渠道。（3）在決策過程中，除了科層體系網絡，還存在基于復雜的干群互動、政治協商、群眾參與所形成的動員協商網絡。

如圖1所示，黨政決策程序的關鍵主體仍是干部，但是干部的決策行為屬于一種組織行為，除了受黨的基本政治路線、意識形態、組織過程約束外，還受黨政決策程序自身的約束。除了通過政黨組織與人員嵌入保持其決策影響外，中國共產黨還通過直接決策、倡議決策、審議決策等方式主導決策過程。而在國家政權組織體系中，行政機關與立法機構需要按照其決策程序形成決策。行政機關決策包括政府全體會議、政府常務會議、行政首長辦公會議等決策形式與程序。立法機構包括人大全體代表會議、人大常委會議等決策形式與程序。改革開放以來，隨著黨政科層制度化建設的加強，黨政科層官僚的權力范圍、決策程序和規則等日益規范化，由此形成了部門之間、不同黨政科層之間的官僚體系網絡。這一網絡以正式規則、程序化要求在黨政科層縱向與橫向之間展開政策過程，形成政策壓力、政策意思傳達與上報并努力達成共識。由于官僚體系實際主導了政策具體化的起草，因此這種共識往往是政策技術層面的共識。除了官僚體系網絡，還存在基于復雜的干群互動、政治協商、群眾參與所形成的動員協商網絡。從干群互動的角度說，既存在高層與群眾的互動，也存在高層與一般干部的互動，還存在中下層干部與群眾的互動。從政治協商的角度說，中國共產黨在統一戰線策略下，還需要和其他政黨、群眾性組織存在互動。從群眾參與的角度說，既存在個別的群眾參與，還存在群眾組織性參與和群眾精英（尤其是知識精英）的參與。改革開放以來，中國不斷強化了政策研究組織在政策制定過程中的作用。動員協商網絡因政策領域不同而呈現較大差異，通常根據行為主體參與程序的差異分為不同的層次，即決策層、醞釀層和影響層，形成由內及外漸次擴散的漣漪。[18]社會化層面的動員協商網絡為政策過程提供了更為廣泛的社會支持，尋求更為廣泛的政策目標、方向與路線的統一，因此，動員協商網絡不但有助于推動官僚體系網絡達成共識（如通過思想解放運動、群眾路線教育實踐活動消除黨內分歧，形成黨內共識），而且還有助于政策目標在社會層面形成共識。也正如此，動員協商網絡達成的共識往往是目標層面的共識。官僚體系網絡主導的政策過程可能存在動力不足、特殊利益集團化、封閉化等弊病，而動員協商網絡主導的政策過程可能存在政策合法性程序不足的弊病，但是兩者有效互動共同作用于政策過程，有助于形成政策共識，并保證政策過程的群眾立場。[19]

從政策制定的角度看，政策過程中的群眾利益主要是通過四種方式得以實現。一是領導者及黨政決策機構堅持群眾立場，在決策過程中匯集民意最終做出有利于群眾利益的決策。二是領導者及黨政決策機構堅持群眾路線，通過“走出去、請進來”這種“開門”決策的方式了解群眾意見、主張與訴求。“走出去”要求決策者及相關機構通過調研、試點、收集網絡民意等方式與民眾打成一片，而“請進來”則要求決策者及相關機構通過座談會、談心會、聽證會、設立網絡和信息平臺等方式聽取民意、吸引民智。三是通過群眾組織化方式匯集民意。四是通過政策研究組織匯集民意。

如圖2所示，相對于改革開放以前來說，在政策執行過程中，干部受到群眾性政治運動約束的壓力大大降低，而來自于黨政科層黨內法規、國家政權法律約束加強。干部在政策執行過程中受群眾路線的約束主要體現在結合執行工作自身特點形成有效的群眾工作機制、立場與作風。改革開放以來，我國不斷推動黨風廉政建設方面的制度建設，出臺了《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》《中華人民共和國行政監察法》《中華人民共和國行政監察法實施條例》等規范性文件，強化了黨風廉政建設的常態治理。同時也采用了針對黨風廉政建設的反腐敗運動和教育運動。包括1983年開展的整黨活動、2000年開展的“三講”教育活動、2000年底至2002年開展的全國農村“三個代表”重要思想學習教育活動、2005年至2006年開展的保持共產黨員先進性教育活動、2013年開展的群眾路線實踐教育活動等。十八大以來，中央將群眾路線進一步制度化，出臺了“八項規定”“六項禁令”“反四風”文件，部署了群眾路線實踐、“三嚴三實”等教育活動。與此同時，確立了黨風廉政建設黨委負主體責任，紀律負監督責任的責任體制，以實現“兩為主”為切入點強化了上級紀委對下紀委的領導，確立了巡視制度的“全覆蓋”，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。

常見的群眾工作機制包括：（1）領導干部聯系點。它是指在某時期段內為領導班子成員在基層設立聯系點的制度。聯系人要到進駐基層甚至入戶服務基層、群眾，其職責主要包括：1）指導基層黨建具體工作；2）開展調查研究，摸清基層工作實情，理清工作思路；3）切實解決基層實際問題和難點問題。干部聯系制度一般有駐點時間要求、檢查監督、組織驗收、情況通報等配套制度。干部進駐聯系點又被稱為蹲點。（2）干部幫扶。即干部幫助與扶助困難群眾的制度。有時，它和干部聯系制度配套使用。（3）干部接待。干部接待包括定點接待、重點約訪、專題接訪、帶案下訪和領導包案等方式。（4）便民服務。其形式有便民熱線、社區便民服務中心等。（5）群眾監督。包括群眾監督員、群眾舉報、巡視、信訪等。群眾監督員是群眾代表，代表群眾進行監督。（6）群眾考核。即在干部的考核過程中加入群眾評價。

五 結 語

綜上所述，群眾路線作為黨一貫堅持的政治和組織路線，體現了黨的組織與政策過程的合法性與合理性邏輯，在中國政策過程中具有獨特地位。有學者認為，由于群眾路線來自政治競爭期產生的需要，未經歷制度化鞏固（只在需要時起修復作用，而不是起經久歷常的預防性作用），因此當競爭獲勝，政權建立，“危險”減弱時，群眾路線的必要性就降低。[20] 還有學者認為，群眾路線在實踐中很大程度上只是作為一種價值取向、領導作風和工作方法而存在，未能形成和發展為一種清楚明晰和相對穩定的制度形態。 [21]

由于群眾路線涉及合法性維護這一集體行動，但是合法性維護自身屬于公共產品，存在一部分干部“搭便車”的可能。在權力集中體制中，層次越高的領導（或黨政組織）越具有更多的合法性維護的責任，并將這種責任向下傳遞，形成一種對上負責的責任體制。由此，也產生了一個合法性責任自上而下傳遞動力機制問題。從理論上講，這種動力之源既可能會因黨群關系與黨群利益一致性嚴重失衡而構成對黨的性質與合法性雙重挑戰而經由黨內民主集中程序匯集形成，也可能來自于黨的高層自身。由于黨群關系關鍵在于干群關系，而干群關系的關鍵是對干部的有效約束，而對干部進行約束的路線、制度與政策在執行過程中可能會遭到干部規避性、選擇性甚至抵制性執行，并且在動力和效力上可能存在一個逐層遞減的問題。因此，對群眾路線的完善，既要將其自身作為一種特殊的政策予以對待，又需要將其內化于所有政策與組織過程之中。如下幾個方面需要格外注意：（1）需要從組織與政策過程相結合的角度進行相關設計，而合理性與合法性是相關設計的基礎；（2）需要將自上而下與自下而下的力量匯集在一起，解決動力機制問題；（3）需要將權力清單與主體責任相結合，將群眾路線內化于具體的政策過程之中；（4）將群眾路線教育作為一種特殊的政策，需要和運動式治理與日常化管理相結合，需要內化為干部管理、反腐敗與黨的作風政策之中。（5）將黨群組織化再造與基層治理相結合，切實形成扁平有效的黨群組織，以有效地處理群眾切身利益問題，增加政策過程的社會回應性。（6）需要將經過合理性與合法性檢驗的措施、機制制度化、法治化。

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