關于推進城市基礎設施建設投融資體制改革的幾點思考

【摘要】城市基礎設施是城市生存和發展所必須具備的經濟性基礎設施和社會性基礎設施的總稱。與城市基礎設施建設密切相關的另一個概念是城市政府公用基礎設施，它包括城市供水、供氣、供熱等一系列城市公用事業。當前，大力推進城市基礎設施建設是地方政府的一項重要職責，很多城市政府為此設立了城投公司，負責城市基礎設施項目的融資、建設、組織和資產運營。與此同時，由于城建資金需求重大，但政府財力非常有限，以及受“適度負債，超前建設”城建思路的影響，絕大部分城投公司的資產負債率都在70﹪以上。本文基于當前城建投融資環境，提出關于推進城市基礎設施建設投融資體制改革的幾點思考。

【關鍵詞】城市基礎設施；投融資體制；體制改革

一、當前城市基礎設施投資中存在的突出問題

（一）投資主體單一

我國長期以來，由于受傳統觀念和舊的投融資體制的束縛，我國城市基礎設施建設投融資的主體一直是由政府、政府的主管部門和國有企業擔任。單一的投融資主體使得城市基礎設施建設融資困難，資金短缺，進而使得城市基礎設施的供給嚴重不足，遠遠落后于城市經濟發展、城市化進程以及人民生活水平提高所帶來的對基礎設施的需求。單一的投融資主體不僅不能夠為城市基礎設施建設籌集充足的資金，還使得政府背上沉重的包袱，并影響到政府對社會保障、教育、科技等其他方面的投資。以武漢市為例，截至2013年三季度，武漢城投負債1307.55億，其中債務余額為253億，負債率為77.43%，負債水平偏高，債務負擔偏重。而這一系列問題的根源就在于長期單一的投資主體，這一問題不僅造成了政府負債率的一步步飆升，而且同樣不利于進一步開放城建市場，引入民營資本進入這一個長期半封閉的市場。

（二）投融資渠道狹窄且缺乏暢通性

從投資主體和投資渠道來看，目前我國城市基礎設施建設投融資的總體特征為：一是政府投資起主導作用。目前的預算內資金仍保持在35%左右，比例偏高；而非預算內資金，如政策性貸款、商業貸款、利用外資、自籌資金等，大多是以政府信譽為擔保的舉債，并非真正意義上的其它資本的投入。也就是說，城市建設資金的主要來源仍為財政資金和以財政資金為導向的銀行貸款；二是民間資本和國外資本直接投入城市基礎設施建設的比例較低。這就充分的體現了目前城建的投融資渠道過于狹窄。

另外，由于融資資金主要來自于財政資金和政府擔保債券，而政府資金撥付流程多，手續復雜，因此支付時間要長，這就影響了投資的效益。這一問題的影響在政府保障性住房上有所體現，由于政府的投資渠道缺乏暢通性，導致政府拖欠建筑商工資，建筑商停工，對政府投資效益產生了一定影響，并不利于城建投資項目的正常運行。

（三）投資過程中存在短期行為

在城市基礎設施建設中，部分政府由于缺乏前期的規劃行為，造成投資項目中不乏短期行為。而這些短期行為的后果就是造成投資項目運行的長久性得不到保障，到最后項目也就自然收不回成本，成為實際意義上的“爛尾工程”。以安徽省安慶市為例，安慶市皖江大道于2009年建成通車，為迎接省運會等一系列的活動，又于2011年重新改造，將地面改造成瀝青路，改造投資達到7600萬。這7600萬的代價正是來自于政府投資過程中缺乏對城市建設的長期規劃與深遠考慮。這樣的問題在中國的不少城市設施建設中都存在，且伴隨著領導班子的換屆，為增加政績而愈演愈烈，長期下來，并不利于一個城市基礎設施建設事業的健康發展。

二、如何科學界定政府的投資管理職能

政府在城市基礎設施建設的過程中扮演的應該是一個領路人的角色，即城市基建發展之初主要由政府部分進行投資，在整個城建事業起步之際就應該適當開放市場，引入民間資本進入市場，在這一過程中政府應做到：

（一）政府與市場共同發生作用

加快城市基礎設施建設，必須依靠政府和市場“兩只手”的共同力量，“兩只手”都要硬，缺“一只手”，不論缺哪只手，或“一只手”不到位，都不能保持城市基礎設施建設的持續發展。政府作為領路人并不能放棄在城建投融資路上行走的權利，同時也應該給予民營企業一定的空間，給他們一定的投資空間，用好“兩只手”，發揮雙贏效益。

（二）政府和市場應該合理進行分工

在城建投融資項目發展成熟之際應當堅持市場起基礎性作用，政府進行宏觀調控的觀點。對于一些可以向市場開放的項目，應逐步解禁，吸引非政府資本投入到城市基建事業中去。面對開放的城建市場，政府不能既當運動員，又當運動員，應當在這些市場上發揮一個監管的作用，然后讓民營資本自由運轉。

（三）政府與市場之間應當存在著相互作用的關系

政府在整個城建市場中既應該規范市場行為，制定一系列的法律法規來更好的引導市場朝良性發展的道路上發展，同時也應該根據市場變化及時調整自己的政策，使得自己能夠輔助市場更好的發揮自己的作用。市場在開拓創新的同時也應該遵循政府的法律法規，從而實現自己與政府的雙贏。

三、城建中投融資方式的創新及其優缺點

在當前環境下，進行城建投融資改革可以同時發展兩條道路：一是以企業為主導的準經營性城建投融資體制，二是以政府為主導的公益性城建投融資體制。下面具體的來談一談這兩種體制。

（一）以企業為主導的準經營性城建投融資體制

建立以企業為主導的準經營性城建投融資體制就要求政府開放那些壟斷性城建項目，例如供水、供電等。在此模式下，經過市場調節，人們會自發的選擇最有利于自己的企業的項目，大大的減少了資源的浪費，合理的配置了資源；同時，政府也不用因此背上沉重的負債，可以把錢投入到公益性的城建當中，把錢真正花在刀刃上。這對于政府、企業、消費者來說無疑都是最好的選擇。

當然在這個體制下不可忽略的就是這些城建投資資本的回收周期較長，其他資本可能缺乏對這一體制的信任，從而使這一體制缺乏活力。對此，政府一方面可以給予相關企業一定的補貼，增強他們進入這一領域的信心；另一方面，政府可以給予稅收優惠，吸引更多的企業進入城建投資中來。

（二）以政府為主導的公益性城建投融資體制

與準經營性城建投資相對應的就是公益性城建投資，而這種投資是不以盈利為目的的，主要發揮外部效應，所以就算開放市場將民間資本引入其中，也不見得有資本愿意進入其中。所以要建立起以政府為主導的公益性城建投融資體制。

當然，這種體制可能會造成政府負債率過高，但這個問題其實是有解決方案的：當一個城市公益性城市建設十分完善時，必然吸引更多的企業駐扎其中接受更為全面的基礎設施服務，這樣就會進一步抬高當地的土地價格，而當前政府主要的城建投融資收入都來自于賣地所得，這樣一來政府所缺的資金又會得到補充，形成一個良性的資本循環。這既解決了政府的財政問題，同時也為個人和企業的發展提供了更強有力的保障。

四、城市基礎設施投融資實際案例分析

對城市基礎設施投融資實際案例的分析，這里主要選取準經營性城市基礎設施建設和公益性城市基礎設施建設兩個方面進行分析：

（一）北京城市軌道交通4號線項目

北京地鐵4號線項目總投資153億元人民幣，是中國大陸第一個社會投資者參與投資的地鐵項目，也是京港兩地在基礎設施領域投資額最大的合作項目。此項目采用PPP融資方式進行融資，成立了北京京港地鐵有限公司（PPP公司）負責市場化運行，此PPP公司的主要股東包括北京市基礎設施投資有限公司（BIIC）

、北京首都創業集團有限公司（BCG）、香港鐵路有限公司（MTR），在占股比例上，BIIC占其中2%的股權，BCG和MTR分別占其中49%的股權。目前該項目已順利實現全線ATO運行，實現國內地鐵開通的最好水平。

這一案例，充分說明了在準經營性城市基礎設施建設中采取PPP新型融資模式的優勢。就4號線而言，為政府節省了初始投資46億元、追加投資6億元、更新改造投資40億元，有效的彌補了建設資金不足，加快了地鐵建設速度。4號線PPP模式的成功對全國大城市軌道交通的建設都可以起到一個示范作用。 （二）秦淮河環境綜合整治項目

這一項目具有典型的城市公益性項目的特征，即初始投資大，投資回報率低。在此條件下，政府對此項目進行了市場化運作，其內容包括：成立項目法人秦淮河建設開發有限公司，進行資本運作；深度挖掘可經營性資源，在秦淮河沿線劃出2000—3000畝可開發用地，與外資民企等社會資本合作開發項目的旅游設施及延伸資產；同時在此基礎上，政府給予必要的經濟補償和政策支持，包括調增的污水收費中每噸劃撥的0.15元，年限20年，預計可獲得10-15億元的資金支持，國家和省水利專項資金支持1.6億元。

這一案例深刻的體現了公益性城建投融資體制。由政府引導整個項目的開發，使項目帶來正的外部效應，吸引更多其他資本進入這一市場。同時，這一項目又體現了公益性城建投融資的新思路，創新了這一項目的盈利模式，對各種融資工具和資本結構進行了合理安排，具有一定的可借鑒價值。

五、城市基礎設施建設投融資的相關建議

對于當前中國不少城市陷入城建投資負債的泥潭，筆者認為，可以通過一定的融資手段給予城市基礎設施建設事業新的面貌，例如BOT、BT、PPP之類的新型融資手段，將城市基礎設施建設的部分壓力從政府身上轉移。當然，這一問題解決的關鍵就在于修改市場準入準則，開放可以開放的市場，讓市場去調節資源配置。例如，供水、供熱、電力等市場可以向民間資本適當開放。與此同時，政府提供一系列的補助政策，如減免稅收等吸引一些資本進入那些前期投資大，回收周期長的項目中去，充分發揮民間資本的效益。

另外，作為政府官員，不應盲目為政績，為GDP而做出短期行為，應在充分考慮項目可行性與效益性的基礎之上，組織專家學者對項目展開進一步研究，從而做出正確的決定。因此，在城市建設中，對一個城建項目的前期分析與實地調研絕對是要占到整個工程的一大部分時間的。同時，領導者應放棄長官意識，與專家學者就項目進行多次溝通，提高項目的專業性。

最后，整個城建項目的建設必須注意經濟效益與社會效益并舉，不能因為眼前的經濟效益就忽視工程長遠效益的考慮，堅決杜絕短期行為，走長遠發展道路，建立起政府與市場聯動型的城建投融資新模式，讓各方實現雙贏。

參考文獻

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