中國養老金缺口的成因、風險及對策研究

中國養老金缺口的成因、風險及對策研究

王成

(武漢科技大學文法與經濟學院，湖北武漢430065)

[摘要]近年來，養老金缺口問題引起國家政府和學術界的廣泛關注和熱議。養老金缺口是我國養老體制轉軌成本、人口老齡化、養老金支付水平不斷提高以及養老金“雙軌制”綜合作用的結果。從短期來看，養老金缺口會給我國的財政支付造成巨大壓力；從長期來看，它將會嚴重影響我國經濟的正常運行。為了化解養老金缺口風險，可以采用漸進式延遲退休、發展補充養老保險、國有資產劃撥、養老金并軌、提高養老金投資規模和收益率以及發行政府債券等方法。

[關鍵詞]養老金缺口；風險；養老金替代率；財政支付壓力；人口老齡化

[收稿日期]2014-06-05

[基金項目]教育部規劃

[作者簡介]王成(1989-)，男，湖北隨州人，武漢科技大學文法與經濟學院碩士研究生，助教，從事養老金投資與管理研究.

[中圖分類號]F241.34

一、養老金缺口及其規模

(一)養老金缺口存在與否的爭議

近年來，隨著社會養老保險制度改革的深入和人口老齡化的加劇，養老金缺口問題逐漸受到國家政府、相關機構或部門以及社保方面專家學者的高度關注。然而，各界在對待“養老金缺口存在與否”這一問題上卻眾說紛紜。

2012年6月，《財經》雜志同時發表了由德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿牽頭的復旦研究小組執筆的《化解國家資產負債中長期風險》和由中銀國際首席經濟學家曹遠征牽頭的中國銀行研究小組編寫的《重塑國家資產負債能力》，兩篇文章都對我國養老金所面臨的財務風險進行了分析和估算。《化解國家資產負債中長期風險》提到：“在不改革的情況下，養老金缺口到2020年將達到0.2%的GDP，2030年將達到1.4%的GDP，2040年將達到3.1%的GDP，2050年將達到5.5%的GDP。今后38年累積，養老金總缺口的現值(用名義GDP增長率作為折現率來計算)相當于目前GDP的75%。”《重塑國家資產負債能力》指出：“在2010年，我國養老金的缺口將達到16.48萬億元，在目前養老制度不變的情況下，往后的年份缺口逐年放大，假設GDP年增長率為6%，到2033年時養老金缺口將達到68.2萬億元，占當年GDP的38.7%。當然，由于測算期限長，上述模型中的利率、死亡率、工資增長率等關鍵參數也會發生變化，影響測算結果的絕對數值。但根據情景分析的結果，如果現行養老制度不變，養老金缺口擴大對財政造成巨大負擔這一總體趨勢是確定的。”

然而，作為我國的官方機構，人力資源和社會保障部一直認為就目前養老保險基金收入和支出數據來看，我國養老金不存在缺口問題。2014年4月，人社部公布的《2013年人力資源社會保障快報數據》顯示，2013年，全國城鎮職工基本養老保險參保人數為32212萬人，比上年末增加1785萬人。全年城鎮基本養老保險基金總收入22484億元，比上年增長12.41%；全年基金總支出18 417億元，比上年增長18.35%。年末基本養老保險基金累積結存28008億元，累積結存增長率為16.99%。

表1

2008-2012年中國城鎮職工基本養老保險基金收支結余情況

注：本表數據為城鎮職工基本養老保險基金情況，新型農村社會養老保險基金和城鎮居民社會養老保險基金歷年也有結余；表中基金總收入包括征繳收入和各級財政補貼.

資料來源：2008-2012年數據根據歷年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》整理得到，2013年數據根據《2013年人力資源社會保障快報數據》整理得到.

其實，養老保險基金積累和養老金缺口是兩個不同的概念。養老金積累結余僅表示當前養老基金所剩金額，而養老金缺口不僅考慮當前的情況，還需考慮未來一段時間內所需承擔養老金權益凈責任的情況下養老基金所剩金額。二者的關系可以用以下等式表示：

養老金缺口=養老保險基金累積額-養老金權益凈責任的折現值

因此，當某段時間內我國的養老保險基金累積額小于養老金權益凈責任時，養老金缺口值為負值，意味著這段時間內養老金缺口確實存在；反之則不存在養老金缺口。但由于我國在1997年實行了養老保險體制轉軌，加之我國人口老齡化不斷加劇等原因，導致我國在至少未來30年期間養老金權益凈責任長期大于養老保險基金累積額，從而使我國的養老金缺口顯現并逐步擴大。

(二)當前我國養老金缺口規模

目前我國的養老金缺口包括“靜態缺口”和“動態缺口”。“靜態缺口”包括基本養老保險中收不抵支的部分統籌單位以及統籌賬戶挪用個人賬戶的部分(即“空賬”)。據了解，個人賬戶在運行不到三年時間內，“空賬”規模就達到1990億元；2004 年，該數字為7400億元；到2010年，中國養老金“空賬”規模已達1.3萬億元。截至2011年底，全國養老金個人賬戶記賬額2.5萬億元，其中空賬額上升到2.23萬億。“動態缺口”則是考慮到未來一段時間內我國所需承擔養老金權益凈責任時的隱形債務。“動態缺口”由于統計口徑不一，統計難度大，因此并沒有較為官方的數據，但毋庸置疑，如果我國的養老體制不發生根本性的變革，這一缺口必將隨著我國的人口老齡化而呈現擴大的趨勢。

據中國社科院世界社保研究中心2013年12月發布的《中國養老金發展報告2013》顯示，在我國33個統籌單位(31個省加上新疆兵團、中國農業發展銀行)中，2012年度有19個省份城鎮職工基本養老保險基金當期收不抵支。2012年城鎮職工基本養老保險個人賬戶累計記賬額(即“空賬”)高達29543億元，與2012年城鎮職工基本養老保險基金累計余額23941億元相比，超出5602億元；與2011年相比，城鎮職工基本養老保險個人賬戶缺口擴大約240億元。如果只考慮征繳收入(不含財政補助等)，2012年全國城鎮職工基本養老保險基金當期結余只有906億元，比2011年減少286億元。僅12個省份當期征繳收入大于支出，19個省份和新疆兵團、中國農業發展銀行當期征繳收入小于支出，缺口共計1205.60億元。

表2

2008-2012年全國33個統籌單位的養老金結余情況

資料來源：根據歷年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》整理得到.

二、中國養老金缺口的成因及風險

(一)養老金缺口的成因

1.養老體制轉軌成本

改革開放以來，我國的養老保險事業迅猛發展，對保障企業離退休人員基本生活及維護社會穩定發揮了重要作用。1997年7月，國務院印發了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(以下簡稱《決定》)，決定將中國的基本養老保險制度從傳統的“現收現付制”轉為“統賬結合制”。

養老體制轉軌成本是新舊養老體制過渡時養老金隱性債務的顯性化。養老金隱性債務可以看成是將“老人”與“中人”①過去的工作年限視同繳費年限所得到的個人賬戶的補償金及利息。在“老人”工作期間，他們的養老金繳費都用于支付該時期已經退休的人，因此轉軌后他們的個人賬戶無資金積累；同理，轉軌前“中人”按現收現付制的繳費全部于支付該時期已退休職工養老金，轉軌后他們的個人賬戶資金嚴重不足。但他們在退休后還是可以領取養老金，這些養老金的實質還是后來職工的養老金繳費(可以將現階段的養老保障體系看成變相的現收現付制)。而所不同的是轉軌后用后來職工繳納的養老金去支付退休人員的養老金不再是合理的使用，而變成了“挪用”，從而造成了養老金的巨大缺口。為了償還歷史債務，個人賬戶資金長期被挪用于統籌基金發放，并由此形成統籌基金結存萬億、個人賬戶空賬運行的狀況。

2.人口老齡化加劇

國家統計局數據顯示，2000年中國60歲以上人口占總人口的比重為7%，2010年上升至13.26%，達1.78億人次。2013年2月中國社會科學院發布的《中國老齡事業發展報告(2013)》指出：“中國將迎來第一個老年人口增長高峰，2013年老年人口數量突破2億大關，達2.02億，老齡化水平達14.8%。”據預測，到2050年，中國60歲以上老年人口比例將高達29.9%。然而，我國的國情決定了我國的人口老齡化和經濟發展并不適應，出現“未富先老”的局面。人口老齡化加劇養老金缺口的形成機理可以從老年人口撫養比不斷攀升和人類預期壽命延長兩個方面來理解。

(1)老年人口撫養比不斷攀升

由表3可以看出，從2007年到2013年，中國60歲及以上老年人口撫養比和65歲及以上老年人口撫養比大約呈現出逐年攀升的趨勢。2010年9月，由全國政協舉辦的“21世紀論壇”召開主題為“通過養老保險制度化化老年危機為老年紅利”的專題研討會上有專家預測，老年人口撫養比還將繼續上升，直到2039年左右開始逐年下降；從2050年左右開始再逐年上升，到2059年左右達到45.2%的峰值。同時，該比值從2030年左右開始，將一直不低于1/4；從2053年左右開始，將基本不低于1/3[1]。老年人口撫養比上升對養老保險制度的影響可以理解為：我國的計劃生育政策使從現階段到未來半個世紀為養老繳費的人數減少，但領取養老金的人數增加，這對于當前階段我國實行變相現收現付制的養老保障體系而言，無疑會使養老基金面臨入不敷出的赤字風險[2]。

表3

2007-2013年中國老年人口撫養比情況

資料來源：表中2007-2011年的數據來源于《福建日報》(2012年10月23日，第四版)；2012-2013年數據來源于《中國老齡事業發展報告(2013)》.

(2)人類預期壽命延長

改革開放以來，隨著人們生活、醫療以及社會保障水平的逐漸提高，人類的預期壽命得到顯著提高。2005年，國務院下發文件調整了養老金的計發辦法，將原來的個人賬戶養老金計發月數全部為120個月調整為依照職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定差異化的計發月數，其中60歲退休(男性法定退休年齡)對應的計發月數為139個月，約合11.58年；55歲退休(女干部法定退休年齡)對應的計發月數調整為170個月，約合14.17年。即便如此，根據2010年第六次全國人口普查的數據推算可知：2010年，我國男性平均余命②增至12.38歲，女性平均余命增至22.37歲(見表4)。從而可知在2010年，男性和女性所領取養老金平均分別有0.8年和8.2年無法通過個人賬戶支付，只能由統籌賬戶支付，養老金缺口由此產生[3]。

表4

近30年中國男性與女性平均預期壽命水平與余命情況

注：表中女性平均余命是按照女干部退休年齡計算而來；數據根據中華人民共和國第三次、第四次、第五次及第六次全國人口普查相關數據整理得到.

3.養老金支付水平不斷提高

由表5數據可以看出，從2002年到2012年，我國參保職工年人均養老金領取額度逐年攀升，然而養老金替代率在此期間有七年出現下滑。國際勞工組織《社會保障最低標準公約》規定，養老金的最低替代率為55%，就目前情況來看，我國已連續近十年沒有達到這一最低標準。按照國家對基本養老保險制度的總體思路，未來基本養老保險目標替代率確定為58.5%。由表可以看出，自2007年以來，我國的養老金增長率比以前顯著提高，而這一舉措正是為了緩解我國的高速經濟增長造成的養老金“縮水”問題。2014年1月，國務院常務會議決定自2014年1月1日起，企業退休人員基本養老金水平繼續提高10%。然而，養老金的增長率超過了消費價格指數增長率和通貨膨脹率，卻“輸給”了工資增長率，由此造成了年人均養老金領取額度上升而養老金替代率卻顯著下降的局面。養老金支付水平不斷提升這一舉措不僅沒有讓人們切實感受到生活的改善，而且還對我國養老金的支付造成了巨大的壓力。

表5

2002-2012年中國參保職工養老金基本指標與相關經濟指標對比情況

注：這里的養老金替代率指的是企業職工養老金替代率。資料來源：參保職工人均養老金2002-2011年數據來源于《2012社保基金審計報告》，2012年數據來源于人社部尹成基新聞發布會上發言；全國職工年人均工資數據來源于歷年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》(2008年前為《勞動和社會保障事業發展統計公報》)；消費價格指數增長率是根據國家統計局關于居民消費價格指數數據計算得到；其余數據均根據這些已知數據計算得出.

4.養老金雙軌制

從1992年起，中國實行的是“養老金雙軌制”的退休制度，即不同工作性質的退休人員實行不同的養老金制度。其中，機關和事業單位職工在工作期間不繳納或少繳納養老保險費用，退休時由國家財政統一支付；而企業職工則實行由企業和職工本人分別按一定的標準(目前分別為20%和8%)繳費，并分別劃入個人賬戶和統籌賬戶。

人社部專家咨詢委員會專家、中央財經大學社保系主任褚福靈的調研數據顯示，事業單位養老金替代率1999年為100.92%，2002年則為97.49%。機關單位的養老金替代率1999年為101.61%，2002年為104.56%。中國人民大學公共管理學院社保研究所所長李珍也說到，如今我國企業養老金替代率已在40%的水平，而機關事業單位養老金替代率一直維持在100%左右。

機關事業單位職工不僅在工作時不繳納或繳納少量的養老金費用，在退休后還能享受如此豐厚的養老金待遇，這不僅造成了財富的不公平分配，也給我國財政支付帶來了巨大的壓力。因此，養老金雙軌制是養老金缺口形成的一個間接原因。

(二)中國養老金缺口發生的風險

養老金缺口從根本上來講是制度上的缺口，如果國家不對其進行制度上的改革，隨著養老金缺口的不斷膨脹，將會給我國財政支付造成巨大的壓力，甚至使我國的養老保險制度名存實亡。養老金缺口產生的風險包括短期風險和長期風險兩個方面。

表62008-2012年財政對基本養老保險基金補貼情況

年份各級財政補貼金額(億元)財政補貼增長率(%)財政補貼占GDP比重(%)2008143724.200.482009164614.540.502010195418.710.572011227216.270.482012264816.550.51

資料來源：根據歷年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》整理得到.

1.短期風險

養老金缺口的短期風險主要來源于我國部分省份養老金收不抵支這一現狀。據《新京報》顯示，2012年城鎮職工基本養老保險基金當期有結余的省份結余額度最大的為廣東，達652.09億元；而當期收不抵支的省份缺口額度最大的為黑龍江，高達209.28億元[4]。然而在目前，我國的基本養老保險基金尚未實現全國統籌，一個地區的養老基金結余不能用于彌補另一個缺口省份的缺口。統籌層次低不僅在全國范圍帶來制度不夠規范統一、各地的養老負擔畸輕畸重、養老基金規模效應低、養老保險關系轉移接續不夠順暢等弊端，也使一些地區的養老金缺口不斷積累、增大，難以實現與其他省份均衡發展。為了彌補缺口，缺口額度較大的地區便開始加大征繳力度，降低養老待遇，相對于那些結余額度較大的地區而言，這一舉措不僅造成了養老待遇的苦樂不均，形成養老金的兩極分化，違背了養老保險制度的基本原則，同時也增大了當地企業的經營成本，不利于地方經濟的發展。另外，國家政府每年會撥發大量的財政資金用于彌補養老金缺口省份的缺口，對我國的財政支付能力造成了一定的壓力。

2.長期風險

養老金的長期風險主要體現在我國人口老齡化以及其他原因引致的未來養老金權益凈責任不斷增長給我國政府財務的可持續性帶來的考驗。長期來看，我國的養老金制度如果不進行根本性的變革，隨著我國人口老齡化的不斷加劇、人類預期壽命逐漸延長、養老金支付水平逐年提高、養老金雙軌制繼續運行等因素的推動，我國需要承擔的養老金權益凈責任將在30年后顯著提高，并對我國的政府財務造成巨大的沖擊，致使財政赤字高企，最終出現政府債務不可持續的問題。

另外，出現缺口危機的國家如果采取不當的應對措施，還有可能造成更大的危害，甚至波及到整個國家乃至全球經濟的穩定發展。比如有些國家用增加貨幣發行量的辦法彌補赤字，造成了嚴重的通貨膨脹和貨幣貶值。

三、解決中國養老金缺口的對策

(一)漸進式延遲退休年齡

1978年5月24日，第五屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議原則批準《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》，文件對我國的法定退休年齡進行了明確規定。雖然之后有過細微的調整，但基本沒有改變“國家法定的企業職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲”這一根深蒂固的退休制度。然而，由表4可以看出從1982年到2010年，我國男性和女性平均預期壽命分別提高近6歲和8歲。

毋庸置疑，我國人口預期壽命在未來還將會隨著社會逐步向好發展而不斷提高。預期壽命大幅提高而法定退休年齡維持不變的矛盾就是養老金缺口產生的重要原因之一。因此，延遲退休年齡對緩解養老金缺口具有極其重要的意義，因為延遲退休意味著人們要繳納更多年數的保費并且推遲領取養老金。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾公開表示，我國退休年齡每延遲一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。

另外，美國的實踐經驗告訴我們：延遲退休不宜一蹴而就，而應遵循“小步漸進式”原則。在延長法定退休年齡的進程中，美國基本采用的是每年將其延長2個月，直至達到預期目標的漸進式延遲退休年齡方式。而且美國采取養老金“早領懲罰，晚領獎勵”的彈性退休制度(如表7)，在法定退休年齡66歲退休可領取全額養老金，在62-65歲退休只能領到全額養老金的75%-93.3%，而且越提前退休，懲罰力度越大；反之，在67-70歲退休能領到全額養老金的108%-132%，而且越延遲退休，獎勵力度越大。這些措施都值得我國學習和借鑒[5]。

表7

美國彈性退休制度獎懲辦法的計算

注：表中“1000”為設定的在剛好達到法定退休年齡時退休可領取的全額養老金；資料來源：根據美國社會保障局網站整理得到.

(二)大力發展補充養老保險和個人儲蓄性養老保險

目前，我國的養老保險體系大致可以分為三個支柱：一是基本養老保險；二是企業補充養老保險；三是個人儲蓄性養老保險，層次還算比較合理，但是比例失調嚴重。據美國投資公司協會網站最新數據顯示，雖然美國公共養老金(聯邦社保基金)積累額僅2.6萬億美元，但是其私人養老金(補充養老保險基金)總資產卻高達23萬億美元。而中國的社保基金雖然也有2.5萬億元左右，但中國的補充養老保險基金累積僅0.54萬億元(見表8)。納入匯率因素，中國的養老金總儲備僅相當于美國的1/50，而中國的人口卻是美國的4.5倍，這樣一來中國的人均養老金儲備只有美國的1/225。造成這一現狀的“罪魁禍首”就是中國的補充養老保險制度不夠發達，而且第一支柱對第二支柱和第三支柱存在著嚴重的“擠出效應”。因此中國要大力扶持第二支柱和第三支柱的發展，而扶持方式主要通過稅收優惠政策。具體來講，以第二支柱的企業年金為例，目前只有部分國有企業和大型企業建立了企業年金制度，因此國家要從制度層面調動企業建立企業年金的積極性，如借鑒美國的經驗，建立企業年金的稅收優惠政策，實行“僅在職工領取企業年金時征稅，而在企業及職工繳費以及基金投資運作環節實行免稅”的企業年金個人所得稅遞延優惠政策。另外，相對于第一支柱和第二支柱，第三支柱在我國的發展最為緩慢，因此國家應通過稅收優惠政策調動職工參與個人儲蓄性養老保險的積極性與主動性，適當降低繳費基數，充分發揮第三支柱的補充養老作用。

綜上，我國應從多渠道籌集養老金，適當降低基本養老金替代率，并用補充養老制度來加以彌補，提高養老金綜合替代率，減輕國家在養老金財政支付上的壓力[6]。

表82009-2013年中美兩國補充養老資金資產總額

年份美國私人養老金總資產額(萬億美元)中國企業補充養老保險基金積累額(萬億元)200916.10.25201018.20.28201118.20.36201219.90.48201323.00.54

注：中國企業補充養老保險主要為企業年金，因此該項數據用我國企業年金積累額代替，其中2013年數據為截至6月底的積累額；資料來源：美國數據來源于美國投資公司協會(ICI)網站，中國2013年數據來源于人力資源和社會保障部基金監督司近日發布的2013年二季度全國企業年金業務數據摘要，其他年度數據均來源于人力資源社會保障部公布的歷年全國社會保險情況.

(三)國有資產劃撥

雖然“老人”和“中人”因養老金體制轉軌導致個人賬戶沒有結余或者結余不足，但他們工作時的繳費實際上已經納入過去的政府收入并凝固在國有資產中。因此運用劃撥國有資產的方法來彌補養老體制轉軌造成的養老金缺口是可行的，也是合乎情理的。據德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿介紹，目前中央和地方政府持有市值約12.2萬億元的上市國有企業的股份。2013年11月，黨的十八屆三中全會公報明確指出要“劃撥部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。因此，可以先對養老金缺口稍小的部分地區進行國有資產劃撥試點，并將劃撥資金交由社保基金理事會經營和管理，經營收入全部用于彌補養老金轉制成本[7]。

國有資產劃撥可以通過以下途徑來實施：第一，完善現有國企上市將其股份或募集資金10%劃撥給全國社保基金的制度，將其上升為國務院的專項條例；第二，逐步將國企上繳利潤比例提高至30%，并將其中的60%-80%劃撥全國社保基金；第三，將國家控股比例過高的央企(含金融企業)的部分股份劃撥全國社保基金[8]。

(四)養老金并軌

當前，解決因機關事業單位職工基本不繳費卻享受高替代率養老金這一現狀對我國財政支付造成壓力的最根本辦法就是進行“養老金并軌”改革。該改革的核心思想是將機關事業單位養老保險制度和企業職工養老保險制度逐漸統一，使機關事業單位養老金也實行由單位和個人共同繳費來建立統籌賬戶和個人賬戶。目前，我國擁有公務員700多萬人，另有事業單位在崗職工3100多萬人，他們是中國社保的關鍵參保人，也是繳費能力最強的群體。養老金并軌重在轉機制，而非降待遇，否則改革將會受到重大的阻力。為達到這一效果，可以通過提高機關事業單位職工工資以及建立職業年金來彌補機關事業單位職工因繳費和降低養老金替代率而造成的生活水平的顯著下降。目前，深圳的機關事業單位養老金并軌取得了一定成效，國家可以借鑒深圳的改革模式——實行公務員聘任制，并為他們建立了社會養老保險與職業年金相結合的養老保障模式——對養老金并軌改革進行試點并推廣[9]。

(五)提高養老金投資規模和收益率

由表1可以看出，截至2013年年底，我國的基本養老金結余已達2.8萬億元。然而據中國經濟網的數據顯示，2013年我國社保基金投資資產總額不到1.2萬億元，遠不及基本養老金資產總額的1/2。同時，由表9可以看出，2008-2013年我國的社保基金當期投資收益率除2009年外都普遍偏低，在2011年僅為0.84%，在2008年還出現了負收益率。而且社保基金年均投資收益率在近幾年也一直保持下滑的趨勢，再加上通貨膨脹等因素的影響，我國的社保基金年均實際投資收益率僅在5%左右。綜上所述，我國的養老金投資規模和收益率都偏低。

表9

2008-2013年中國社保基金投資及收益情況

注：當期全國社保基金已實現收益率為當期已實現收益與當期資金平均占用額的商，報告期資金平均占用額按資金占用天數進行加權平均.

資料來源：2008-2012年數據來源于歷年全國社會保障基金理事會基金年度報告；2013年數據來源于中國經濟網.

提高養老金投資規模和收益率能有效緩解政府的財政支付壓力，從一定程度上改善養老金缺口問題。而養老金統籌層次低是造成我國養老金投資規模偏低的重要原因，因此實行全國統籌是改善這一現狀的重要途徑。基本養老保險全國統籌要求養老保險基金必須集中在中央，而且繳費和支出都由中央政府管理。這樣不僅能有效解決養老金在結余省份和缺口省份之間不能合理調度的問題，減少國家的財政補貼壓力，還能有效改善養老保險制度碎片化的現狀，實現養老金集中運營管理，擴大投資規模。另外，可以效仿美國的模式，采用債務導向性的投資策略，將部分資金投資于固定收益產品[10]，以控制風險，并滿足未來的債務償付需要，并將其他一部分投入風險更高的投資組合中，以獲取更高回報。

(六)發行政府債券

養老金缺口不斷擴大是我國人口老齡化及養老體制問題不斷發展而逐步積累的后果。如果不采取根本性的措施，這一缺口占我國國內生產總值的比重將不斷提高。發行政府債券雖然不能根本解除養老缺口的規模危機，但能有效地將當期的養老金權益凈責任額度以跨期調整的方式進行轉移或延后，從而可以有效地分散養老金缺口壓力。特別是在我國還未實現養老金全國統籌的情況下，地方政府可以選擇發行一定量的債券來彌補該省累積的缺口額度，尤其是在像黑龍江、遼寧等這些近年來連年收不抵支，且缺口額度較大的省份。同時，中央財政也可以發行政府債券來分散養老體制的轉軌成本，其可行性在于通過發行政府債券融資來支付“老人”與“中人”的養老金，使國家現在應該對他們的支付行為轉變為未來對購買政府債券的投資者的支付行為[11]。這樣轉軌成本就被年均化，隱性債務被遞延，從而使政府面臨的養老金支付壓力平均化。

[注釋]

①本文將《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》實施前已離退休職工稱為“老人”；將其實施前參加工作，實施后離退休職工稱為“中人”.

②平均余命為平均預期壽命與對應的法定退休年齡之差．

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[責任編輯：張曉娟]

Research on Causes, Risks and Resolutions of the Pension Gap in China

WANG Cheng

( College of Literature Law and Economics, Wuhan University of Science and Technology,

Wuhan 430065, China)

Abstract:In the recent years, pension gap has aroused widespread concern and hot discussion of Chinese government and researchers. China’s pension gap has resulted from transition cost of pension system, aging of population, constantly increasing standard of pension payment and double-track pension system. In the short run, pension gap will put great pressure on fiscal expenditure; in the long run, it will make a considerable influence on the normal operation of economy. To defuse the risks of pension gap, it is practicable to adopt the following ways: progressive delay retirement, deeper development of supplementary pension insurance, state-owned asset allotment, reform of dual-track pension system, increase of the scale and yield of pension fund investment and government bond issuance.

Key words:pension gap; risks; pension replacement rate; fiscal expenditure pressure; aging of population